Отдельные аспекты совершенствования законодательства в сфере принудительного исполнения судебных решений, затрагивающих интересы несовершеннолетних

А.Р. ГОЛУБЕВА,

кандидат юридических наук, старший преподаватель Российской правовой академии Минюста России

Согласно Всеобщей декларации прав человека[1] дети имеют право на особую заботу и помощь. Конституция Российской Федерации гарантирует государственную поддержку семьи, материнства и детства. Подписав Конвенцию о правах ребенка[2] и иные международные акты в сфере обеспечения прав детей, Российская Федерация выразила приверженность участию в усилиях мирового сообщества по формированию среды, комфортной и доброжелательной для жизни детей.

Масштабы и острота существующих проблем в сфере детства, возникающие новые вызовы, интересы будущего страны и ее безопасности настоятельно требуют от органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления, гражданского общества принятия неотложных мер для улучшения положения детей и их защиты[3].

Сегодня особого внимания требуют и вопросы совершенствования законодательства в сфере обеспечения судебной защиты интересов детей, в частности, вопросы принудительного исполнения судебных решений, затрагивающих интересы несовершеннолетних.

Представляется, что законодатель, возлагая все больше задач на орган принудительного исполнения судебных и иных юрисдикционных актов, в том числе и связанных с реализацией судебных решений, направленных на защиту прав несовершеннолетних, одновременно должен решать и проблемы совершенствования процедурных аспектов решения этих задач.

Наибольшее количество судебных актов данной категории, поступающих в службу судебных приставов для исполнения, традиционно составляют судебные решения о взыскании алиментов. И, несмотря на наметившуюся в последние годы тенденцию к сокращению исполнительных документов о взыскании алиментов на содержание детей, их количество все же остается значительным[4]. При этом в 2012 году количество исполнительных производств об определении порядка общения с ребенком по сравнению с 2011 годом возросло на 1388 и составило 5395 исполнительных документов. ФССП России отмечает также увеличение в 2012 году количества исполнительных производств об определении места проживания ребенка: в 2011 году их было 326, а в 2012 году — уже 415. Сокращается лишь число находящихся на исполнении исполнительных производств об отобрании ребенка — с 1707 в 2011 году до 1318 в 2012 году.

Одной из основных проблем, возникающих при принудительном исполнении вышеуказанных судебных решений, является то, что должник скрывается от судебных приставов, скрывает ребенка, который должен быть передан взыскателю, либо тщательно скрывает свои доходы и иное имущество, на которое можно было бы обратить взыскание в целях погашения задолженности по алиментам. В этой связи актуальными на сегодняшний день представляются вопросы совершенствования разыскной деятельности службы судебных приставов.

Федеральным законом от 03.12.2011 № 389-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» судебные приставы-исполнители с 1 января 2012 г. были наделены полномочиями по осуществлению розыска ребенка по судебному решению об отобрании ребенка (наряду с полномочиями по розыску должника-гражданина и гражданина-ответчика по гражданскому делу). Следует отметить, что ранее такая обязанность возлагалась на сотрудников органов внутренних дел, а сегодня они должны лишь оказывать содействие судебным приставам-исполнителям в ходе исполнительного производства, в том числе при осуществлении розыска должника, его имущества или розыска ребенка[5].

По данным ФССП России, в первый год реализации новых разыскных полномочий силами судебных приставов разыскано около 39 тыс. должников-граждан и 111 детей. Для сравнения: в 2011 году по постановлениям судебных приставов-исполнителей сотрудниками органов внутренних дел разысканы 21 тыс. должников-граждан и всего 11 детей. Кроме того, судебными приставами за указанный период разыскано имущество должников на общую сумму 9,9 млрд руб.

На первый взгляд права, которыми законодатель наделил судебных приставов наряду с обязанностями по осуществлению розыска должника и розыска ребенка, представляются достаточно серьезными, позволяющими проводить разыскную деятельность на должном уровне. Так, в соответствии с внесенными в Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон об исполнительном производстве) изменениями судебный пристав-исполнитель в рамках осуществления розыска вправе запрашивать сведения из банков данных оперативно-справочной, разыскной информации, обрабатывать необходимые для осуществления розыска персональные данные, в том числе сведения о лицах и об их имуществе, использовать по заявлению взыскателя сведения, полученные в результате осуществления частной детективной (сыскной) деятельности, а также при розыске должника-гражданина и ребенка — на безвозмездной основе использовать возможности средств массовой информации.

Однако правоприменительная практика свидетельствует о том, что внесенных в Закон об исполнительном производстве изменений явно недостаточно для эффективной реализации службой судебных приставов разыскной функции и, как следствие, для своевременного и полного исполнения актов судов и иных органов и должностных лиц.

В апреле 2013 года группой депутатов в Государственную Думу внесен проект федерального закона № 263552-6 «О внесении изменений в Федеральный закон “О судебных приставах" и Федеральный закон “Об исполнительном производстве"», в пояснительной записке к которому отмечается, что отсутствие правовой регламентации разыскного инструментария судебного пристава в настоящее время не позволяет в полной мере реализовать функции исполнительного розыска, в связи с чем законопроект предлагает закрепить необходимые на сегодняшний день полномочия судебного пристава-исполнителя по запросу сведений из банков данных оперативно-справочной, разыскной информации, обработке необходимых для производства розыска персональных данных, осуществлению опроса, наведению справок, отождествлению личности и др[6].

Безусловно, предоставление судебному приставу-исполнителю, осуществляющему розыск, таких полномочий, как опрос, наведение справок, исследование предметов и документов, отождествление личности, обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности, занимаемых разыскиваемыми лицами или принадлежащих им, а также транспортных средств, принадлежащих указанным лицам, а при наличии оснований полагать, что в помещениях, зданиях, сооружениях, на участках местности, занимаемых другими лицами или принадлежащих им, а также в транспортных средствах, принадлежащих таким лицам, находятся имущество должника или разыскиваемые лица, обследование таких объектов на основании определения соответствующего суда (подп. «б» п. 6 ст. 1 и подп. «б» п. 12 ст. 2 законопроекта) позволит существенно повысить эффективность принудительного исполнения службой судебных приставов судебных и иных актов.  Ведь сейчас при производстве розыска судебные приставы часто сталкиваются с рядом проблем, которые не позволяют им в полной мере осуществлять возложенные на них разыскные полномочия.

К примеру, ст. 12 Федерального закона  от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах» (далее — Закон о судебных приставах») закреплено право судебного пристава-исполнителя проверять документы, удостоверяющие личность, только у лиц, участвующих в исполнительном производстве. Вместе с тем при осуществлении розыска возникает необходимость проверки документов, удостоверяющих личность, у лиц, возможно и не являющихся участниками исполнительного производства, с целью их отождествления с разыскиваемыми лицами.

Аналогичные проблемы возникают и при совершении иных действий, направленных на отыскание лиц, объявленных в розыск.

Сегодня, установив, что разыскиваемый ребенок находится в определенном помещении, судебный пристав-исполнитель не вправе войти в такое помещение и произвести его осмотр, поскольку его полномочия в настоящее время ограничиваются только входом в помещения и хранилища, занимаемые должниками или принадлежащие им. При осуществлении столь значимой категории действий, как розыск детей, в арсенале судебного пристава-исполнителя должны быть эффективные меры, позволяющие быстро защитить ребенка от любой существующей и потенциальной опасности, включая риск его сокрытия[7].

Существуют и определенные проблемы, связанные с реализацией положений законодательства, предусматривающих возможность использования судебным приставом в ходе розыска сведений, полученных в результате осуществления частной детективной (сыскной) деятельности. Сегодня законодательство, предоставляя частному детективу, который наделен полномочиями по принудительному исполнению, право осуществлять устный опрос граждан и должностных лиц (с их согласия), наведение справок, изучение предметов и документов (с письменного согласия их владельцев), внешний осмотр строений, помещений и других объектов, наблюдение для получения необходимой информации[8], не закрепляет подобного рода полномочия за судебными приставами, на которых закон возлагает обязанность по розыску в рамках исполнительного производства.

В результате на практике возникает ситуация, когда взыскатель по конкретному исполнительному производству предоставляет судебному приставу-исполнителю имеющуюся у него неофициальную информацию о должнике, например, полученную от частного детектива, а судебный пристав-исполнитель не принимает во внимание эту информацию в связи с ее неофициальным характером: использовать такую информацию в ходе исполнительных действий он не может без соответствующей проверки, на проведение которой у пристава нет полномочий.

В конечном счете судебный пристав-исполнитель, сам не обладая правами на получение неофициальной информации, не может в ходе исполнения судебного акта руководствоваться информацией неофициального характера у взыскателя. Подобная ситуация не лучшим образом влияет на эффективность исполнительного производства[9].

Кроме того, более активному использованию взыскателями услуг частного сыска при поиске детей и должников препятствует отсутствие прямого нормативного закрепления возмещения взыскателям соответствующих расходов по оплате услуг частных детективов как расходов по исполнительному производству.

Отмечая необходимость совершенствования инструментария разыскной деятельности службы судебных приставов, следует признать, что решению данной проблемы должна предшествовать работа по законодательному закреплению понятийного аппарата розыска, осуществляемого судебными приставами, а также выработке единых подходов к его содержанию.

В условиях действующего законодательства, которое, по сути, не проводит четкой грани между функциями судебного пристава-исполнителя, ведущего исполнительное производство, и судебного пристава, осуществляющего исполнительный розыск, на практике действия последнего часто дублирует судебный пристав-исполнитель, занимаясь установлением местонахождения должника и его имущества в ходе исполнительного производства (направляет запросы в учетно-регистрирующие государственные органы, выходит по месту регистрации должника и др.), а иногда и подменяет их.

Современное понимание исполнительного розыска должно исходить из четкого разделения вопросов установления местонахождения должника (ребенка), имущественного положения должника, местонахождения имущества, принадлежащего должнику, и вопросов собственно проведения разыскных мероприятий в рамках исполнительного производства. На законодательном уровне должна присутствовать четкая грань между исполнительными действиями, совершаемыми су-дебным приставом-исполнителем, которые носят процессуальный характер, и действиями, осуществляемыми судебным приставом-исполнителем по розыску гражданина (ребенка), имущества должника, которым присущ административный характер.

Представляется, что розыск должника необходим только в тех случаях, когда совершенные судебным приставом исполнительные действия не принесли искомого результата и не позволили исполнить требования исполнительного документа в полном объеме, когда исполнение требований исполнительного документа невозможно без личного участия должника, а также когда предполагаемые разыскные мероприятия будут экономически оправданны.

 В целом же и Закон о судебных приставах, и Закон об исполнительном производстве требуют комплексных изменений, которые четко определили бы правовой статус и объем полномочий судебных приставов, уполномоченных на осуществление разыскной деятельности, порядок проведения ими разыскных мероприятий и правила взаимоотношений этой категории судебных приставов-исполнителей с судебными приставами-исполнителями, которые объявляют розыск должника, его имущества и розыск ребенка и поручают провести такой розыск.

Проблемы розыска имущества должника не могут быть решены без прямого законодательного закрепления обязанности должника содействовать судебному приставу в осуществлении исполнительных действий и мер принудительного исполнения.

В рамках реализации указанной нормы необходимо предусмотреть обязанность должника предоставлять судебному приставу декларацию о своем имущественном положении, уклонение от предоставления которой или искажение данных в ней должно повлечь уголовную ответственность должника.

Кроме того, судебному приставу должно быть предоставлено право выносить постановление об ограничении специальных прав должника-гражданина (например, права на управление автомобилем), уклоняющегося от исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе. При этом в законодательстве необходимо закрепить соответствующие правовые гарантии лица, в отношении которого будет применяться такая мера[10].

Первые шаги в реализации данного предложения уже предприняты, и, что очень важно, в этом вопросе приоритетное внимание уделено защите прав несовершеннолетних при исполнении соответствующих судебных актов. В частности, речь идет о законодательной инициативе ряда сенаторов и депутатов Государственной Думы[11], направленной на повышение эффективности взыскания алиментных платежей и исполнения требований, содержащихся в исполнительных документах, выданных судами по результатам разрешения споров, связанных с воспитанием детей. Законопроектом № 171601-6 предлагается наделить судебного пристава-исполнителя правом применять в отношении должников по такой категории исполнительных документов ограничение права на управление транспортным средством (предоставление права управления транспортным средством).

Важным элементом данного законопроекта является то, что наряду с вводимыми ограничениями он предусматривает и определенные гарантии для лиц, соответствующее право которых может быть ограничено в рамках исполнительного производства. Это нормы о том, что ограничение права должника на управление транспортным средством не может применяться, если установление такого ограничения лишит должника по исполнительному производству его основного законного источника дохода; если должник является лицом, пользующимся транспортным средством в связи с инвалидностью; если на иждивении должника находится лицо, признанное в установленном законодательством Российской Федерации порядке инвалидом I или II группы, ребенком-инвалидом; если сумма задолженности по алиментам не превышает 5000 руб.

К сожалению, данный законопроект, внесенный в Государственную Думу еще 14 ноября 2012 г., до настоящего времени не рассматривался законодателем. И это при том, что и опыт зарубежных государств по применению данных мер к должникам по алиментным обязательствам, и собственно российская практика применения в исполнительном производстве личных ограничений[12] свидетельствуют о серьезной превентивной роли таких механизмов.

Федеральным законом от 31.05.2011 № 102-ФЗ Российская Федерация присоединилась к Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей[13] (далее — Конвенция), 

ст. 12 которой устанавливает международно-правовой механизм мирного и упорядоченного возвращения незаконно вывозимых или незаконно удерживаемых детей.

Положения Конвенции применимы к любому ребенку моложе 16 лет, который имел постоянное место жительства в договаривающемся государстве непосредственно перед нарушением права на опеку или доступ. В основе Конвенции лежит принцип совершения договаривающимися государствами немедленных действий по возврату ребенка в государство его проживания, и лишь после этого начинается судебное рассмотрение споров между родителями ребенка.

В статье 12 Конвенции закреплен упрощенный механизм возвращения детей: если на момент начала процедур в судебном или административном органе договаривающегося государства, в котором находится ребенок, со дня его незаконного перемещения или удержания прошло менее одного года, этот орган обязан предписать немедленно возвратить ребенка.

Обеспечение надлежащей реализации положений Конвенции потребует от Российской Федерации принятия главным образом законодательных решений, в том числе и по вопросам исполнения судебных актов, предписывающих возвращение ребенка, а также совершенствования действующих механизмов исполнительного производства (это вопросы розыска детей по судебным актам, применения к лицам, нарушающим законодательство об исполнительном производстве, мер принуждения и ответственности, взаимодействия органов государственной власти и организаций при исполнении положений Конвенции и др.).

Таким образом, скорейшее совершенствование законодательства в области защиты прав несовершеннолетних, частью которого является и законодательство, регулирующее вопросы принудительного исполнения судебных и иных юрисдикционных актов, крайне необходимо в настоящее время не только в целях создания эффективных механизмов обеспечения прав детей на национальном уровне, но и в целях надлежащего исполнения Россией своих международных обязательств.

Библиография

1 Принята резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г. № 217 А (III).

2 Принята резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 г. № 44/25.

3 См.: Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012—2017 годы. Утв. Указом Президента РФ от 01.06.2012 № 761. Доступ из cправ.-правовой системы «Гарант».

4 Количество исполнительных документов о взыскании алиментов на содержание детей сократилось с 1,23 млн в 2007 году до 787 тыс. в 2012 году. За 4 месяца текущего года возбуждено около 275 тыс. исполнительных производств, что на 15 тыс. меньше, чем за аналогичный период прошлого года. (Здесь и далее использованы статистические данные, размещенные на официальном интернет-сайте ФССП России. URL: http://www.fssprus.ru)

5  См. также п. 41 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции».

6 URL: http://www.duma.gov.ru

7 См.: Парфенчиков А.О. Современное состояние законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве и перспективы его развития // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 5.

8 Часть 1 ст. 5 Закона РФ от 11.03.1992 № 2987-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

9 См.: Степанюк В.В. Административно-правовая деятельность судебных приставов: дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2007. С. 141—142.

10 См.: Государственная  программа «Юстиция» (утв. распоряжением Правительства РФ от 04.04.2013 № 517-р).

11 См. проект федерального закона № 171601-6 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об исполнительном производстве" и отдельные законодательные акты Российской Федерации». URL: http://www.duma.gov.ru.

12 В 2011 году судебные приставы направили в Пограничную службу ФСБ России более 530 тыс. по-становлений о временном ограничении на выезд из России, в 2012 году — уже более 620 тыс. В 2012 го-ду 7,5% должников исполнили требования исполнительных документов только в связи с применением к ним данного ограничения (в 2011 году — 5,7%). При этом в 2012 году около 10 тыс. постановлений вынесено судебными приставами-исполнителями в отношении должников по алиментным обязательствам (в 2011 году — 3,6 тыс.), 6,7% из которых побудило погасить задолженности по алиментам (в 2011 году— 3,1%).

13 Для России Конвенция вступила в силу 1 октября 2011 г.