Отзыв банковской лицензии при установлении фактов существенной недостоверности отчетных данных

Е.В. ЧЕРНИКОВА,
кандидат экономических наук, доцент РАГС при Президенте РФ
 
Согласно ст. 59 Федерального закона от 10.06.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее — Закон о Банке России) исключительное право отзыва лицензий у банков принадлежит Банку России. Поскольку банковская деятельность — лицензируемый вид предпринимательской деятельности, ее запрещено осуществлять без соответствующего разрешения (ст. 13 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности»; далее — Закон о банках). Аналогичный вывод следует также из системного применения норм статей 5, 7, 12 Закона о банках.
 
Так, федеральный законодатель установил, что все банковские операции и другие сделки кредитная организация вправе осуществлять при наличии соответствующей лицензии Банка России: ни одно юридическое лицо в стране, за исключением получившего от Банка России лицензию на осуществление банковских операций, не может использовать в своем наименовании слова «банк», «кредитная организация» или иным образом свидетельствовать, что данное юридическое лицо вправе проводить банковские операции с момента получения лицензии, выданной Банком России.
Таким образом, лицензия на проведение банковских операций — обязательный и необходимый компонент правового статуса кредитной организации; в отсутствие разрешения Банка России юридическое лицо, не будучи ни банком, ни кредитной организацией, не вправе осуществлять банковскую деятельность. В противном случае с такого юридического лица могут быть взысканы все суммы, полученные в результате проведения данных операций, а также перечисляемый в федеральный бюджет штраф в двукратном размере этой суммы. Взыскание производится в судебном порядке по иску прокурора, соответствующего федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на то федеральным законом, или Банка России.
Центробанк правомочен обратиться в арбитражный суд с иском о ликвидации юридического лица, осуществляющего без лицензии банковские операции. Правовые нормы, в том числе ст. 13 Закона о банках, и наша точка зрения по данному вопросу, думается, в достаточной степени подтверждают значимость для кредитной организации обладания лицензией. Поскольку лицензия на осуществление банковских операций выдается без ограничения срока действия, то ее отзыв, приостановление действия либо аннулирование, связанные с прекращением ее действия, фактически означают запрет на ведение банковской деятельности.
Банк России, будучи на основании ст. 56 Закона о Банке России органом банковского регулирования и банковского надзора, постоянно контролирует соблюдение кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства и изданных Банком России нормативных актов. В случае нарушения федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, устанавливаемых им обязательных нормативов, непредоставления информации, предоставления неполной или недостоверной информации, а также совершения действий, создающих реальную угрозу интересам вкладчиков и кредиторов, Банк России вправе применять к кредитной организации в порядке надзора установленные Законом о Банке России меры (ст. 19 Закона о банках).
Отзыв лицензии на основании ст. 74 Закона о Банке России следует трактовать как крайнюю меру воздействия на кредитную организацию, применяемую в исключительных случаях. Как следует из ст. 20 Закона о банках, установление фактов существенной недостоверности отчетных данных нельзя признать исключительным случаем в силу правовой природы данного нарушения. Кроме того, федеральный законодатель в нормах обоих основных банковских законов (имеются в виду ст. 20 Закона о банках и ст. 74 Закона о Банке России) предусмотрел право, а не обязанность Центробанка на отзыв лицензии у банка в случае установления фактов существенной недостоверности отчетных данных. Таким образом, из указанных норм следует обязанность установить не одно, а несколько фактов существенной недостоверности отчетных данных.
Положения проекта Указания ЦБ РФ 2008 года «О порядке отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций при установлении существенной недостоверности отчетных данных» (далее — проект Указания ЦБ РФ), на наш взгляд, значительно снижают уровень предоставленных федеральным законодателем в Законе о банках и Законе  о Банке России правовых гарантий кредитных организаций. В соответствии с проектом Указания ЦБ РФ Банк России расширяет свое право на отзыв у кредитной организации лицензии путем установления возможности применения указанной санкции в случаях установления одного факта существенной недостоверности отчетных данных кредитной организации.
При наличии норм федерального законодательства (ст. 20 Закона о банках, ст. 74 Закона о Банке России), устанавливающих иное требование, подобное нормотворчество, в значительной степени снижающее уровень законных гарантий кредитных организаций и повышающее коррупциоемкость данного нормативного правового акта, недопустимо.
Как следует из директив Евросоюза по вопросам лицензирования деятельности кредитных организаций, при лицензировании кредитных институтов не должны создаваться возможности и основания для произвола органов, уполномоченных выдавать лицензии кредитным институтам[1].
Если федеральное законодательство прямо предусматривает необходимость установления ряда фактов недостоверности отчетных данных, а не одного из них (п. 3 ч. 1 ст. 20 Закона о банках), то иное не может быть установлено нормативным правовым актом Банка России. Действующее в настоящее время Указание ЦБ РФ от 25.07.2003 № 1311-У «О порядке отзыва  у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций при установлении существенной недостоверности отчетных данных» (далее — Указание ЦБ РФ) соответствует п. 3 ч. 1 ст. 20 Закона о банках и статьям 4, 57, 74 Закона о Банке России, поскольку сообразно с ними определяет правомочие Банка России отозвать у кредитной организации лицензию на проведение банковских операций в случаях установления фактов существенной недостоверности отчетности в деятельности кредитной организации.
При этом Банк России отмечает, что выявленные факты существенной недостоверности отчетности должны позволять утверждать, что кредитная организация:
1) не выполняет предписания о формировании резервов нормативных актов Банка России, а также обязательных нормативов, за исключением тех, за которые Банк России в соответствии с принятыми им актами не применяет принудительные меры воздействия;
2) допускает по итогам отчетного месяца уменьшение величины собственных средств (капитала) ниже размера уставного капитала, определенного учредительными документами кредитной организации, зарегистрированными в порядке, установленном федеральными законами;
3) не исполняет своевременно и в полном объеме денежные обязательства перед кредиторами (вкладчиками) или обязанности по уплате необходимых платежей;
4) имеет иные, отличные от п. 3 ч. 1 ст. 20 Закона о банках основания для отзыва лицензии на осуществление банковских операций.
Таким образом, Указание ЦБ РФ определяет методологические подходы к установлению фактов существенной недостоверности отчетности, не касаясь при этом предписания федерального законодательства о неоднократности совершения подобного нарушения банковского законодательства. Такой подход полностью соответствует директивам Евросоюза, регулирующим деятельность кредитных и финансовых институтов. Наказание, особенно его крайняя мера (отзыв лицензии, по нашему мнению, относится именно к таковой), должно пресекать и преследовать прежде всего умышленное поведение кредитной организации. Допущенная исполнителем однократно ошибка при составлении отчетности кредитной организацией, что вполне реально, не должна повлечь применение такой санкции, как отзыв лицензии.
Краткий анализ проекта Указания ЦБ РФ на предмет его правомерности, соблюдения пределов компетенции и социально-экономической и правовой целесообразности, в котором Банк России предусматривает для себя право отозвать у кредитной организации лицензию при установлении даже одного факта существенной недостоверности отчетных данных, свидетельствует, что п. 1 этого проекта предлагает один или несколько фактов существенной недостоверности отчетности считать установленными с точки зрения их оценки по следующим позициям:
1) подпункт 1.1 предписывает считать установленным факт предъявления недостоверной отчетности, если в представленной организацией в Банк России отчетности содержатся иные сведения о размере резервов на возможные потери по ссудам и (или) прочих потерях, чем установленные Банком России (ст. 72 Закона о Банке России, положения Банка России от 26.03.2004 № 254-П «О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности», от 20.03.2006 № 238-П «О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери»), если отраженные кредитной организацией в отчетности резервы в размере, установленном Банком России, будут свидетельствовать о нарушении обязательных нормативов и (или) возникновении оснований для осуществления мер по предупреждению банкротства и (или) отзыва лицензии на проведение банковских операций.
Вышеперечисленные несоответствия в отчетности кредитной организации устанавливаются в ходе ее оценки соответствующим работником ЦБ РФ. Это обстоятельство означает, что кредитная организация в данной ситуации полностью зависит от данного работника, от его оценки степени существенности названных несоответствий, а следовательно, их однократности либо множественности. При этом нормативно-правовое регулирование стадии проверки отчетности кредитных организаций не предусматривает правовую возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц Банка России в этой части.
Частью 5 ст. 20 Закона о банках предусмотрена возможность обжалования уже принятого Банком России решения об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций. Кроме того, в судебном порядке также можно обжаловать предписание Центробанка, хотя в случае проверки достоверности отчетности его может и не быть. Таким образом, у кредитной организации нет законных гарантий защиты от произвола «центробанковского чиновника»;
2) подпункт 1.2 предполагает, что отчетность содержит сведения о соблюдении кредитной организацией обязательных нормативов, численные значения которых определены Инструкцией ЦБ РФ от 16.01.2004 № 110-И «Об обязательных нормативах банков», но при этом Банк России выявил факты их несоблюдения.
При применении данной нормы возникает вопрос, в какой форме Банк России должен определить несоответствие представленной отчетности установленным им (вероятно, в ходе проверки) фактам несоблюдения обязательных нормативов? Каким образом кредитная организация при несогласии с результатами проверки и обжаловании в судебном порядке данных предписаний ЦБ РФ сможет защитить свои права в части установления несоответствия представленной отчетности? Проект Указания ЦБ РФ не только не уточняет порядок и форму установления таких фактов, но и порождает возможность двоякого толкования действующих правовых норм и усиления административного давления на кредитные организации;
3) подпункт 1.3 предусматривает возможность считать установленным факт (факты) недостоверности в отчетности в случае содержания в ней сведений о выполнении кредитной организацией норматива обязательных резервов, численное значение которого определено Законом о Банке России (ст. 38) и Положением ЦБ РФ от 29.03.2004 № 255-П «Об обязательных резервах кредитных организаций», в то время как Банком России установлено иное, а именно факты неисполнения кредитной организацией норматива обязательных резервов;
4) подпункт 1.4, аналогичный подп. 1.3 действующего Указания ЦБ РФ, касается отсутствия в отчетности информации о фактическом неисполнении кредитной организацией обязательств перед кредиторами либо обязанностей по уплате обязательных платежей;
5) подпункт 1.5 связан с установлением обстоятельств, касающихся фактического непроведения операций на сумму, в совокупности равную или превышающую 600 тыс. руб.;
6) подпункт 1.6 явно нуждается в корректировке, поскольку из его содержания не следует, каким образом факт недостоверности отчетности можно установить неподтверждением наличия (отсутствия) материальных ценностей и документов на сумму, в совокупности равную или превышающую 600 тыс. руб. В этом подпункте следует уточнить, какие операции и сделки  предполагается регулировать данной нормой на основании надзорных полномочий Банка России;
7) подпункт 1.7 проекта Указания ЦБ РФ по своей сути аналогичен подп. 1.4 действующего Указания ЦБ РФ, поскольку касается неотражения в представленной кредитной организацией отчетности сведений о наличии оснований для отзыва лицензии на осуществление банковских операций в соответствии с ч. 1 (кроме п. 3) и ч. 2 ст. 20 Закона о банках при их установлении Банком России.
Таким образом, проект Указания ЦБ РФ расширяет перечень критериев оценки установления нарушений при представлении отчетности кредитной организацией. Данная позиция допустима в целях повышения роли надзорной функции ЦБ РФ и степени ответственности кредитных организаций за качество составления и достоверности представляемой ими отчетности.
С учетом ст. 7 Закона о Банке РФ недопустим п. 2 проекта Указания ЦБ РФ, предусматривающий право Банка России отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций при наличии хотя бы одного из условий, перечисленных в подпунктах 1.1—1.7 п. 1 проекта Указания ЦБ РФ, поскольку он прямо противоречит ч. 1 ст. 20 Закона о банках и системному толкованию норм статей 2, 19 названного закона, а также статей 4, 7, 56, 72, 74 и 75 Закона о Банке России.
Предусмотрев в п. 3 проекта Указания ЦБ РФ расширенный и недостаточно конкретный перечень документов, фактически признаваемых доказательствами при подтверждении фактов существенной недостоверности отчетности, представленной кредитной организацией, Банк России не ставит вопрос о форме (способе) выявления таких фактов. Да и из Указания ЦБ РФ не следует, в какой форме Банк России устанавливает факт существенной недостоверности отчетности. Новый порядок правового регулирования, определяя правила поведения и подкрепляя их соответствующими правовыми гарантиями, призван способствовать укреплению правовых основ в деятельности кредитных организаций. В данном же случае возможность постановки вопроса об отзыве лицензии на осуществление банковских операций при установлении однократного факта недостоверного отражения в отчетности кредитной организации ряда сведений означает лишь усиление административного давления на банковский бизнес.
Угроза отзыва лицензии, безусловно, должна стимулировать кредитную организацию к соблюдению банковского законодательства и обязательных нормативов, к достоверному отражению итогов ее деятельности в отчетности, представляемой регулятору — Банку России. Вместе с тем возможность применения данной санкции — высшей по отношению к деятельности кредитной организации — не должна создавать предпосылки к злоупотреблениям со стороны работников регулирующего органа. Это правило особенно важно в связи с тем, что Банк России в проекте Указания ЦБ РФ пытается ввести в правовой оборот ответственность за однократное нарушение, предусмотренное п. 3 ч. 1 ст. 20 Закона о банках.
В случае принятия проекта Указания ЦБ РФ выявление единичного факта представления недостоверной отчетности позволит утверждать, что кредитная организация не выполняет, например, требования по формированию резервов, создаваемых в соответствии с нормативными актами Банка России, а также обязательные нормативы, за исключением тех, за которые Банк России на основании собственных правовых актов не применяет принудительные меры воздействия. В этих случаях лицензия у банка может быть отозвана. Таким образом, Банк России пытается закрепить в собственном нормативном правовом акте основание для отзыва у кредитной организации лицензии.
В настоящее время на основании подп. 1.1 Указания ЦБ РФ, ст. 20 Закона о банках отзыв лицензии возможен только при неоднократности установления таких фактов.
Заметим также, что согласно ст. 20 Закона о банках решение Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций вступает в силу со дня принятия соответствующего акта Банка России. Обжалование указанного решения Банка России, а также применение мер по обеспечению иска в отношении кредитной организации не приостанавливают действия данного решения Банка России. А после отзыва лицензии на осуществление банковских операций кредитная организация должна быть ликвидирована (ст. 23.1 Закона о банках).
Учитывая значимость для кредитной организации такой санкции, как отзыв лицензии на осуществление банковских операций, законодатель недаром предусмотрел в различных частях ст. 20 Закона о банках право и обязанность ЦБ РФ на отзыв лицензии и основания для отзыва расположил в зависимости от степени опасности допущенного правонарушения. Градация применяемых Банком России санкций за нарушения в процессе банковской деятельности, закрепленная в ст. 74 Закона о Банке России, также соответствует принципу усиления ответственности по мере возрастания степени опасности допущенного правонарушения. Для применения высшей санкции — отзыва лицензии на осуществление банковских операций — необходимо решение, влекущее дальнейшее прекращение деятельности кредитной организации, установление в ее действиях умышленно совершенных подобных нарушений. Однократное установление факта существенной недостоверности отчетных данных объективно не позволяет определить умысел или преднамеренное желание в действиях лица.
В процессе нормативного регулирования и определения порядка отзыва Банком России у кредитной организации лицензии на проведение банковских операций в связи с установлением фактов значительной недостоверности отчетности могут определяться критерии оценки существенности и недостоверности представленной банком отчетности, формы и виды установления таких фактов. При этом нельзя вводить новое правило, противоречащее банковскому законодательству, нормы которого не предусматривают применение Банком России такой санкции, как отзыв у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций, в случае установления в ее деятельности одного факта существенной недостоверности отчетности.
По мнению депутата комитета Госдумы по финансовому рынку А. Аксакова, данные предложения ЦБ РФ в связи с возможностью появления у Центробанка еще одного инструмента для волюнтаристского принятия решений также вызывают опасения. «Нужно дать банку шанс исправиться», — цитирует слова парламентария «Интерфакс»[2].
 
Библиография
1 См.: Вишневский А.А. Банковское право Европейского союза: Учеб. пособие. — М., 2002. С. 162—178.
2 http:/www/aksakov/ru