Отличие административного приостановления деятельности от приостановления действия лицензии

Р.А. БРУНЕР,
адъюнкт кафедры административного права и административной деятельности ОВД Московского университета МВД России, старший лейтенант милиции
 
В  2005 году в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях  введен новый вид административного наказания — административное приостановление деятельности. Его порядок положен на единую правовую основу, которую составляет ст. 3.12 КоАП РФ. Административное приостановление деятельности применяется в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без образования юридического лица, в строго определенных случаях и исключительно на основании судебного решения.
 
Одновременно с новым видом административного наказания введена новая мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении — временный запрет деятельности (на срок не более 5 суток), предусмотренный ч. 2 ст. 27.17 КоАП РФ. Обязательным условием его применения является возможность наказания за совершение административного правонарушения в виде административного приостановления деятельности.
Временный запрет деятельности может применяться в исключительных случаях, а именно:
· если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей;
· при возникновении эпидемии, эпизоотии;
· при заражении (засорении) подкарантинных объектов карантинными объектами;
· при наступлении радиационной аварии;
· при наступлении техногенной катастрофы;
· при причинении существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды.
Причем временный запрет должен быть детерминирован невозможностью предотвращения вышеуказанных обстоятельств другими способами.
Новшеством являются установление максимального срока, на который допускается приостановление деятельности (не более 90 суток), а также возможность досрочного прекращения исполнения этого административного наказания.
Административное приостановление деятельности возможно при условии, что менее строгий вид наказания не позволяет обеспечить достижение цели административного воздействия. Следует признать, что условие допускает весьма субъективное толкование обстоятельств, а также возможность административного усмотрения лицом, правомочным составлять протокол об административном правонарушении и направлять его в суд, так как нет четко определенных законом критериев, в рамках которых должен назначаться этот вид наказания.
Институт приостановления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей содержится в других отраслях права. Так, п. 2 ст. 1065 ГК РФ предусматривает приостановление или прекращение соответствующей деятельности предприятия или сооружения судом. Множество законодательных актов ранее содержали возможность приостановления деятельности хозяйствующих субъектов на основании решения органов исполнительной власти или их должностных лиц. Так, согласно абзацу седьмому 7 п. 1 ст. 66 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» государственным инспекторам в области охраны окружающей среды предоставлялось право приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды.
В соответствии с п. 1 ст. 20 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» действие лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции могло быть приостановлено решением лицензирующего органа в случае невыполнения организацией предписаний лицензирующего органа об устранении нарушений условий действия лицензии. Действие лицензии приостанавливалось на срок, необходимый для устранения выявленных нарушений, и этот срок не мог превышать 6 месяцев. Если заявитель не устранял нарушение, лицензирующий орган обязан был обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Этот орган в предписании об устранении нарушений условий действия лицензии мог не указывать срок, на который действие лицензии приостанавливается. В этом случае срок признается равным 6 месяцам.
Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон о лицензировании отдельных видов деятельности) не установил срок рассмотрения лицензирующим органом уведомления лицензиата об устранении нарушений, ставших основанием для приостановления действия лицензии. Этот срок устанавливается либо положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, либо ведомственными актами лицензирующих органов. Так, согласно Положению о лицензировании туроператорской деятельности, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 11.02.2002 № 95, «срок проведения проверки устранения лицензиатом нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии, не должен превышать 15 дней со дня получения от лицензиата уведомления об устранении указанных нарушений» (абзац второй п. 6).
Лицензия — специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю (абзац первый  ст. 2 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности). В ст. 13 установлены основания приостановления лицензии. Лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии, но не обязан этого делать.
Под неоднократным нарушением лицензионных требований понимается два и более нарушения лицензиатом одного лицензионного требования либо два и более нарушения разных лицензионных требований. Неоднократность означает не просто несколько нарушений лицензионных требований и условий, а несколько выявлений лицензирующим органом нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий. Если по результатам одной лицензионной проверки лицензирующий орган выявит несколько нарушений (как одного лицензионного требования, так и нескольких), это не считается неоднократным нарушением лицензионных требований и условий.
Кроме того, в Законе о лицензировании отдельных видов деятельности не указано, каким образом лицензирующий орган приостанавливает действие лицензии. Конкретная правовая форма и процедура приостановления действия лицензии устанавливаются лицензирующим органом. Так, согласно п. 12 Положения о порядке ограничения, приостановления и отзыва лицензии на осуществление страховой деятельности на территории Российской Федерации, утвержденного приказом Минфина России от 17.07.2001 № 52н, «приостановление действия лицензии означает запрещение страховщику заключать и продлевать договоры страхования (перестрахования)».
Приостановление действия лицензии оценивается специалистами по-разному. Одни склонны видеть в приостановлении юридическую санкцию за уже совершенное правонарушение[1], другие полагают, что приостановление следует относить исключительно к мерам предупреждения и пресечения[2].
По мнению М.С. Студеникиной, приостановление работы предприятия, отзыв лицензии нельзя считать административным наказанием, поскольку по своей правовой природе, определяемой их целевой направленностью, они являются не карательными санкциями, а носят восстановительный характер или служат мерами пресечения административного правонарушения[3].
Приостановление действия лицензии применяется в отношении лицензируемого объекта и распространяется только на лицензируемый вид деятельности, в то время как административное — на конкретный субъект предпринимательской деятельности. Так, организация может осуществлять деятельность, связанную с лицензированием нескольких видов деятельности (перевозка морским, воздушным транспортом грузов, пассажиров), на осуществление которых требуется отдельная лицензия. В случае приостановления действия лицензии на перевозку воздушным транспортом грузов юридическое лицо может продолжать перевозить воздушным транспортом пассажиров, а морским — пассажиров и груз. В случае же административного приостановления деятельности приостанавливается деятельность всей организации. Приостановление действия лицензии не означает приостановление действий субъекта предпринимательской деятельности, а административное приостановление деятельности влечет за собой автоматическое приостановление действия лицензии.
Приостановление действия лицензии осуществляется лицензирующим органом, административное — судом. Кроме того, приостановление лицензии регулируется ведомственными нормативными актами, административное — только нормами КоАП РФ.
Таким образом, приостановление лицензии — мера восстановительного характера, так как главная цель заключается в восстановлении нарушенных прав, пресечении и предупреждении правонарушений и недопущении совершения новых нарушений лицензионного законодательства.
Согласно п. 20 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» приостановление лицензии на право осуществления определенного вида деятельности не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со специфической деятельностью. При ее осуществлении могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.
Точка зрения М.С. Студеникиной весьма спорна, поскольку административное приостановление деятельности своей главной целью преследует покарать виновного, привлечь его к ответственности за совершенное правонарушение и в ходе претерпевания неблагоприятных последствий правонарушителем восстановить нарушенные права. Кроме того, государство
через действия уполномоченных органов выражает отрицательную оценку совершенного правонарушения, применяет к правонарушителю установленные санкции в виде соответствующего наказания — административного приостановления деятельности. При назначении наказания в виде административного приостановления деятельности ограничиваются права и свободы правонарушителя в рамках, установленных КоАП РФ, что также является неотъемлемым условием, которое присуще наказанию.
Назначение наказания в виде административного приостановления деятельности, кроме карательного характера, оказывает и материальное, психическое, экономическое, физическое воздействие на правонарушителя, в то время как приостановление и аннулирование лицензии преследует цель восстановить нарушенные права, пресечь и предупредить их.
 
Библиография
1 См.: Юдин Ю. Политические партии и государство в современном мире. — М., 1998. С. 95; Мозговой И. Приостановление и аннулирование лицензии // Рос. юстиция. 1999. № 6. С. 26.
2 См.: Правовое положение коммерческой организации. — М., 2001. С. 338.
3 См.: Студеникина М.С. Административно-правовое регулирование в сфере экономики // Гос-во и право. 2001. № 12. С. 19.