Отраслевая принадлежность дисциплинарной ответственности государственных служащих Российской Федерации

М.Б. ДОБРОБАБА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного и финансового права ФГОУ ВПО «Кубанский государственный аграрный университет»
 
Вопрос определения отраслевой принадлежности дисциплинарной ответственности государственных служащих Российской Федерации является производным от проблемы определения отраслевой принадлежности правового института государственной службы.
Среди ученых нет единого мнения по этому вопросу. Первая точка зрения выдвигается и обосновывается специалистами в области трудового права. Суть ее в том, что отношения государственных гражданских служащих, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, — это трудовые правоотношения[1]. 
 
К сожалению, в настоящее время и Конституционный суд РФ исходит из понимания государственной и муниципальной службы как трудовых отношений и решения принимает, ориентируясь на Конституцию РФ и ТК РФ[2]. При этом даже военная служба Конституционным судом РФ в постановлении от 10.04.2001 № 5-П «По делу о проверке конституционности части первой пункта 1 статьи 8 Федерального закона “О материальной ответственности военнослужащих” в связи с запросом Находкинского гарнизонного военного суда» определяется как форма реализации предусмотренного Конституцией РФ права на труд[3].
Вторая позиция выдвигается и обосновывается учеными-административистами. Она заключается в том, что отношения на государственной службе — это административные правоотношения, отношения службы и подчинения служащих исключительно государству[4]. Точка зрения на административную природу правового института государственной службы имеет место и среди представителей науки трудового права[5]. По мнению сторонников административной природы государственной службы, будущее ее правового регулирования видится не в субсидиарном заимствовании норм различных отраслей, а в переходе ее на регулирование исключительно нормами специального систематизированного административного законодательства[6].
Ряд ученых обосновывают двойственный, административно-трудовой характер государственной службы[7].
Полагаем, что выявить отраслевую принадлежность института государственной службы позволяет в первую очередь правовая модель общественных отношений, устанавливаемая действующим законодательством о государственной службе. Руководствуясь п. 4 ст. 10 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее — Закон о системе государственной службы), из сферы влияния трудового права на регулирование института государственной службы исключаются вопросы правового статуса государственных служащих. Поскольку регулирование вопросов дисциплинарной ответственности государственных служащих как элемента их правового статуса нормами трудового права не допускается, дисциплинарная ответственность государственных служащих имеет исключительно административно-правовую природу.
В теории юридической ответственности предполагается два пути ее дальнейшего развития: традиционная универсализация и отраслевое дробление[8]. Нерешенность данной проблемы создает трудности в практической идентификации ответственности за нарушение норм отраслевого законодательства.
В настоящее время имеет место процесс обособления государственной службы, являющейся важнейшим институтом административного права, в самостоятельную отрасль служебного права с собственным предметом, методом и нормативной основой[9]. Это, в свою очередь, дает основания ставить вопрос о дифференциации дисциплинарной ответственности государственных служащих как института служебного права в системе юридической ответственности.
Дисциплинарная ответственность — самостоятельный вид ответственности, существующий в отечественной правовой системе. Вопросы дисциплинарной ответственности традиционно рассматриваются в рамках трудового и административного права. Согласимся, что именно двойная отраслевая принадлежность дисциплинарной ответственности является одной из важнейших особенностей данного вида юридической ответственности, которая во многом предопределяет сложности изучения этого правового явления[10].
Полагаем, что по степени общественной вредности деяния и оперативности вынесения наказания дисциплинарная ответственность государственных служащих близка к процедуре административной ответственности. Как утверждает Ю.Н. Старилов, «в перспективе одним из важнейших отличительных признаков норм государственной службы от норм трудового права должно стать подразделение права на публичное и частное»[11].
В теории права дисциплинарную ответственность классифицируют прежде всего в зависимости от источников правового регулирования. Так, большинство авторов выделяют три вида дисциплинарной ответственности:
1) в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка;
2) в порядке подчиненности;
3) исходя из положений дисциплинарных уставов и положений, действующих в некоторых отраслях и сферах[12].
Несмотря на тождественность многих понятий и институтов, дисциплинарная ответственность в границах трудового и административного права имеет серьезные отличия, которые позволяют говорить о наличии оснований для дифференциации дисциплинарной ответственности по субъектному составу и разграничения двух самостоятельных видов юридической ответственности: дисциплинарной трудовой и дисциплинарной административной ответственности. Эти два вида ответственности различаются по следующим признакам:
· субъекту ответственности;
· источникам правового регулирования;
· особенностям основания применения;
· видам форм воздействия;
· порядку применения взысканий;
· сущности и содержанию правоотношений.
Рассмотрим эти признаки подробнее.
Субъектом дисциплинарной трудовой ответственности является работник — главный субъект трудового права, чьи отношения с работодателем регулируются трудовым законодательством.
Субъектом дисциплинарной административной ответственности является главный индивидуальный субъект административного права — государственный служащий или муниципальный служащий. Такая ответственность подразделяется на:
а) уставную ответственность, т. е. дисциплинарную ответственность государственных служащих по специальным уставам и положениям;
б) дисциплинарную ответственность государственных служащих в порядке подчиненности.
Уставная ответственность распространяется на военнослужащих и служащих правоохранительной службы и является наиболее строгим видом дисциплинарной ответственности государственных служащих, потому что, во-первых, здесь нередко предусматривается возможность привлечения к дисциплинарной ответственности за совершенные за пределами службы позорящие и дискредитирующие публичную власть аморальные и административные проступки; во-вторых, предусматриваются некоторые специфические меры дисциплинарных взысканий; в-третьих, за грубое нарушение должностных обязанностей возможно в качестве меры дисциплинарного взыскания увольнение не только из конкретного учреждения, но и из системы данной отрасли[13].
Дисциплинарная ответственность государственных служащих в порядке подчиненности распространяется на всех федеральных государственных гражданских служащих Российской Федерации и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации.
Как указывает Ю.Н. Старилов, «главное различие между государственным служащим и работником состоит в том, что лица, находящиеся на государственной службе, в отличие от лиц, состоящих в обычных трудовых отношениях, имеют особый публично-правовой статус…»[14].
Источники правового регулирования. С одной стороны, вопросы дисциплинарной ответственности являются обязательным элементом системы трудового права, регламентированы ТК РФ (статьями 192—195) и выполняют важные функции в процессе реализации конституционного права граждан на труд (ст. 37 Конституции РФ).
С другой стороны, являясь институтом административного права, дисциплинарная ответственность имеет достаточно обширную административно-правовую регламентацию, обеспечивая конституционное право граждан на участие в управлении государством. Следовательно, источником правового регулирования дисциплинарной административной ответственности, руководствуясь п. 4 ст. 10 Закона о системе государственной службы, являются федеральные законы о видах государственной службы. К сожалению, до настоящего времени вопросы ответственности регулируются и подзаконными актами[15]. Такое положение вряд ли можно считать приемлемым, поскольку меры дисциплинарной ответственности, применяемые к государственному служащему, несомненно, имеют для него негативные последствия и значительно ограничивают его права и свободы. А согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и в строго определенных случаях.
Особенности основания применения. Дисциплинарная ответственность наступает за совершение дисциплинарного проступка, который по нормам трудового права (ст. 192 ТК РФ) образует неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей. В ст. 189 ТК РФ закреплено понятие дисциплины труда, из которого следует, что обязанности работника определяются ТК РФ, иными законами, коллективным договором, соглашениями, трудовым договором, локальными нормативными актами.
На основании ст. 56 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о государственной гражданской службе) нарушением дисциплины можно считать несоблюдение обязательных для гражданских служащих служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с Законом о государственной гражданской службе, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом.
Дисциплинарным проступком по административному праву является противоправное, виновное нарушение дисциплины, не влекущее уголовной ответственности. При этом понятие дисциплинарного проступка государственных служащих определяется рядом нормативных актов, регламентирующих прохождение отдельных видов государственной службы. Особенностью дисциплинарной административной ответственности является то, что в определенных законом случаях к лицам, которые несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами, она может применяться за административные правонарушения (ст. 2.5 КоАП РФ). Как справедливо отмечается, «в нормативно установленных деликтных ситуациях дисциплинарная ответственность выступает эквивалентом административной ответственности»[16].
Виды форм воздействия. Дисциплинарная ответственность в административном праве применяется в форме дисциплинарного взыскания. При этом система дисциплинарных взысканий достаточно разработана и различается для разных видов государственных служащих. При сопоставлении положений Закона о государственной гражданской службе и ТК РФ становится очевидным, что, несмотря на то что отдельные дисциплинарные взыскания в них совпадают (замечание, выговор, увольнение), в отношении гражданских служащих могут применяться такие специфичные взыскания, как предупреждение о неполном должностном соответствии и освобождение от замещаемой должности гражданской службы.
Еще большей спецификой обладают взыскания, налагаемые на военнослужащих и служащих правоохранительных органов. Так, на работников органов прокуратуры помимо перечисленных в ТК РФ могут быть наложены такие специальные взыскания, как понижение в классном чине, лишение нагрудного знака «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации», лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», предупреждение о неполном служебном соответствии (ст. 41.7 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»).
Согласно п. 51 Дисциплинарного устава Вооруженных сил Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 14.12.1993) специальными взысканиями, налагаемыми на солдат и матросов, являются: лишение солдат и матросов, проходящих военную службу по призыву, очередного увольнения из расположения воинской части или с корабля на берег; назначение солдат и матросов, проходящих военную службу по призыву, вне очереди в наряд на работу — до 5 нарядов; лишение нагрудного знака отличника; досрочное увольнение в запас солдат и матросов, проходящих военную службу по контракту.
Надо заметить, что дисциплинарные взыскания, применяемые к государственным служащим, по сути носят моральный характер. В отношении государственных служащих необходима разработка мер, связанных с временным ограничением или лишением преимуществ, обусловленных пребыванием на государ-ственной службе или приобретенных за годы государственной службы[17]. Даже в трудовом праве некоторые авторы предлагают ввести штраф как один из видов дисциплинарных взысканий, поскольку это будет способствовать повышению трудовой дисциплины[18].
Порядок применения взысканий. В целом порядок привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности аналогичен общему порядку, установленному трудовым законодательством. Особенностью является то, что перед наложением взыскания в ряде случаев законодательство требует проведения служебной проверки или служебного расследования.
Сущность и содержание правоотношений. Отраслевая принадлежность дисциплинарной ответственности государственных служащих помимо правовой модели обусловлена «сущностной» природой государственно-служебных общественных отношений, их структурой и содержанием.
Анализируя содержание служебных и трудовых отношений, С. Поляков отмечает, что в трудовых правоотношениях работодателем является предприятие, цель которого состоит в самообеспечении, саморазвитии путем извлечения прибыли от результатов своей деятельности[19]. Последняя осуществляется на основе норм гражданского права, предполагающих свободу выбора партнеров, равенства в отношениях с ними (ст. 1 ГК РФ). Результаты труда работников являются предметом (объектом) гражданских прав, реализуемых на началах равенства (ст. 128 ГК РФ), что предопределяет равенство работодателя с работниками предприятия. Основой их отношений является продажа рабочей силы, а содержание отношений ограничивается взаимными правами и обязанностями работодателя и работника.
В служебных правоотношениях нанимателем является государство в лице органов и учреждений, предназначенных не для достижения каких-то собственных целей, а для реализации функций государства. Данное положение закреплено в п. 3 ст. 10 Закона о системе государственной службы: «Нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации — соответствующий субъект Российской Федерации». В силу ст. 18 Конституции РФ смысл и содержание деятельности государственных органов заключается в реализации прав и свобод человека и гражданина.
Субъектный состав дисциплинарных правоотношений определяется исходя из своего юридического состояния — участия в служебном отношении. Одна из сторон этих отношений — властенаделенный субъект (представитель нанимателя, начальник, руководитель); другая сторона — подчиненный субъект (государственный или муниципальный служащий)[20]. При применении дисциплинарной ответственности в административном праве имеет место государственное принуждение.
И в науке трудового права применялась такая теоретическая конструкция, но актуальной она была на стадии развития нашего общества, когда единственным работодателем являлось государство[21]. В условиях развития рыночных отношений необходимо говорить не только о мерах государственного принуждения[22]. Дисциплинарная ответственность, предусмотренная ТК РФ, применяется не государством, а работодателем, в роли которого может выступать не только государственное унитарное предприятие, но и муниципальная, общественная и религиозная организация, предприятие, основанное на частной форме собственности, физическое лицо.
Содержание должностного (служебного) проступка — неисполнение именно должностных обязанностей, т. е. обязанностей, вытекающих из данного государственно-служебного правоотношения (например, несоблюдение государственной или иной охраняемой законом тайны, разглашение ставших известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведений, затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан). В трудовом праве дисциплинарный проступок связан с неисполнением или ненадлежащим исполнением возложенных на работника трудовых обязанностей.
В отличие от дисциплинарной ответственности работников за нарушение ими трудовой дисциплины, дисциплинарная ответственность государственных служащих по своей природе носит публично-правовой характер[23].
Таким образом, в теории права следует разграничивать дисциплинарную трудовую ответственность и дисциплинарную административную ответственность. Особенность дифференциации дисциплинарной ответственности государственных служащих в системе дисциплинарной ответственности и отнесения ее к дисциплинарной административной ответственности связана прежде всего с кругом лиц, на которых эта ответственность распространяется, источниками ее правового регулирования, более широким понятием дисциплинарного проступка, сущностью и содержанием правоотношений, в рамках которых государственные служащие привлекаются к ответственности, видами дисциплинарных взысканий и порядком их применения.
Полагаем, что при таком подходе дисциплинарная административная ответственность является частью административного права, его институтом в рамках служебного права и структурным элементом (производством) административно-юрисдикционного процесса.
 
Библиография
1 См., например: Иванов С.А., Иванкина Т.В., Куренной А.М. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы //
ЭЖ-Юрист. 2004. № 6. С. 10; Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной граждан-
ской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 34 и др.
2 См., например: Постановление КС РФ от 15.12.2003 «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области “О муниципальной службе Ивановской области”» // Российская газета. 2003. 24 дек.
3 См.: Правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации по проблемам военного права. Серия «Право в Вооруженных Силах — консультант». — М., 2006. С. 46.
4 См: Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права. — М.—Л., 1949; Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. — М., 1967; Ноздрачев А.Ф. От концепции регулирования государственной службы к новым идеям правового регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации // Модернизация экономики России: итоги и перспективы. — М., 2003. С. 184—186; Старилов Ю.Н. Служебное право: Учеб. — М., 1996. С. 2—58; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. — М., 2003. С. 32—62 и др.
5 См.: Советское трудовое право / Под ред. Н.Г. Александрова. — М., 1972. С. 30.
6 См.: Гришковец А.А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы // Государство и право. 2002. № 12. С. 24.
7 См., например: Вопросы советского административного права. — М.—Л., 1949; Советское административное право: Учеб. / Под ред. Ю.М. Козлова. — М., 1985; Лазарев Б.М. Государственная служба. — М., 1993; Джиоев С.Х. Правовое регулирование трудовых отношений федеральных государственных служащих: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 1997.
8 См.: Демин А.В. Налоговая ответственность: проблемы отраслевой идентификации // Хозяйство и право. 2000. № 6.
9 См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. С. 58.
10 См.: Сергеев А.В. Основание дисциплинарной ответственности // Вестник Московского ун-та. Серия 11. Право. 2005. № 4. С. 77.
11 Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. — Воронеж, 1996. С. 215.
12 См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. — М., 1997. С. 545; Любашиц В.Я., Мордовцев А.Ю., Тимошенко И.В. Теория государства и права: Учеб. — М., 2003. С. 588.
13 См.: Конин Н.М. Российское административное право (Общая часть): Курс лекций. — Краснодар, 2001. С. 233.
14 Старилов Ю.Н. К вопросу о публично-правовом характере института государственной службы // Правоведение. 1997. № 1. С. 16.
15 См., например: Указ Президента РФ от 16.11.1998 № 1396 «Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 47. Ст. 5742; Постановление ВС РФ от 23.12.1993 № 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» (в ред. от 01.04.2005) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 70.
16 Общее административное право: Учеб. / Под ред. Ю.Н. Старилова. — Воронеж, 2007. С. 642.
17 См.: Добробаба М.Б. Административно-правовой статус государственных служащих субъектов Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. — Ростов н/Д, 2006. С. 166.
18 См.: Смирнов О.В. Концепция ускорения и совершенствования трудового законодательства // Советское государство и право. 1987. № 9. С. 60.
19 См.: Поляков С. Регулирование служебных и трудовых правоотношений // Российская юстиция. 1998. № 12.
20 См.: Общее административное право: Учеб. С. 639.
21 См.: Ставцева А.И., Шептулина Н.Н. Ответственность руководителя организации за нарушение законодательства о труде. — М., 2000. С. 19.
22 См.: Губенко М.И. Дисциплина труда и трудовой распорядок организации. — Ростов н/Д., 2006. С. 21.
23 См.: Старилов Ю.Н. К вопросу о публично-правовом характере… . С. 17—33.