Отчуждение и перепрофилирование муниципального имущества как завершающий этап формирования муниципальной собственности в результате разграничения собственности

УДК 342.55
 
В.А. БАРСУКОВА,
главный специалист правового отдела Министерства имущественных отношений Омской области
 
Проведен анализ конструкции правовых норм, регулирующих вопросы отчуждения и перепрофилирования муниципального имущества, выявлены некоторые недостатки юридической техники, а также сделан вывод о необходимости внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство. Рассмотрен вопрос о степени обязательности отчуждения и перепрофилирования муниципального имущества как завершающего этапа формирования муниципальной собственности в результате разграничения собственности, сделан вывод о том, что данный этап является факультативным.
Ключевые слова: разграничение собственности, муниципальная собственность, отчуждение, перепрофилирование.
 
The analysis of structure of legal regulations regulating questions of municipal property alienation and reprofiling, besides some shortcoming of juridical technique were revealed, and the conclusion about the need of appropriate changes in federal legislation was made. The question of obligation degree of municipal property alienation and reprofiling as a completion phase of municipal property forming as a result of property delimitation was examined. The conclusion that this phase is optional was made.
Keywords: property delimitation, municipal property, alienation, reprofiling.
 
Процесс разграничения собственности между уровнями публичной власти — Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями — продолжается. Муниципальная собственность формируется в значительной своей части именно в результате разграничения, завершающим этапом этого должно стать отчуждение и перепрофилирование муниципального имущества, не соответствующего требованиям законодательства.
В соответствии с п. 5 ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон) при возникновении у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, перечисленным в пунктах 2 и 3 данной статьи, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом. В соответствии с подп. 4 п. 8 ст. 85 Закона органы местного самоуправления до 1 января 2012 года осуществляют в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации, отчуждение или производят перепрофилирование муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 года, не соответствующего требованиям ст. 50 Закона и не переданного в соответствии с п. 3 данной части (то есть в порядке разграничения собственности в связи с перераспределением полномочий) в федеральную собственность.
Необходимо остановиться на некоторых моментах, касающихся конструкции указанных правовых норм.
Во-первых, остается не совсем ясным, почему в данной норме речь идет только об имуществе, находящемся в муниципальной собственности, не переданном до 1 января 2006 года именно в федеральную собственность. Получается, что, если находящееся в муниципальной собственности имущество, предназначенное для осуществления полномочий субъектов Российской Федерации, не было передано в собственность субъектов Федерации (хотя такая обязанность возложена на муниципалитеты Законом), такое имущество перепрофилированию или отчуждению не подлежит, а следовательно, может находиться в собственности муниципальных образований.
Возможно, такой подход законодателя вызван тем, что виды объектов собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по многим позициям схожи (например, имущество, предназначенное для оказания медицинской помощи, для предоставления образования и др.). Это хорошо, если в собственности муниципалитета осталось именно такое имущество, но могут возникать ситуации, когда в муниципальной собственности останется имущество, не предназначенное для решения вопросов, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления, но необходимое для осуществления полномочий субъектов Федерации.
Во-вторых, в подп. 4 п. 8 ст. 85 Закона речь идет только об имуществе, находящемся в муниципальной собственности на 1 января 2006 года. Следовательно, получается, что после 1 января 2006 года муниципалитеты вправе приобретать в собственность любое имущество, в том числе и не связанное с осуществлением полномочий местного значения, и обязанность по его отчуждению или перепрофилированию на муниципалитеты не возложена.
Вместе с тем согласно п. 5 ст. 50 Закона в случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления полномочий местного самоуправления либо не относящееся к видам имущества, перечисленным в пунктах 2 и 3 ст. 50 Закона, указанное имущество подлежит перепрофилированию либо отчуждению. При этом в ст. 50 нет ни непосредственного указания на дату 1 января 2006 года, ни ссылки на ст. 85, а содержится лишь императивная норма о безусловной обязанности перепрофилирования или отчуждения такого имущества.
То есть в данном случае имеет место коллизия правовых норм Закона, регулирующих
одни и те же общественные отношения. Представляется, что это не концептуальное противоречие, а недостаток юридической техники, некоторая несогласованность норм Закона. Здесь надлежит руководствоваться смыслом и целями законодательства в этой области, которые состоят в целевом характере муниципальной собственности (или закрытом перечне муниципального имущества).
Исходя из анализа норм Закона, можно предположить, что отчуждению и перепрофилированию подлежит все муниципальное имущество, не соответствующее требованиям законодательства о видах муниципального имущества и не переданное в порядке разграничения в собственность иных публично-правовых образований.
В-третьих, согласно п. 1 ст. 50 Закона в собственности муниципальных образований может находиться следующее имущество:
1) предназначенное для решения вопросов местного значения и специально перечисленное в подпунктах 2—4 ст. 50;
2) предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
3) предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;
4) необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.
В п. 5 ст. 50 Закона устанавливается обязанность органов местного самоуправления осуществить перепрофилирование или отчуждение имущества, за исключением имущества, указанного в подпунктах 1—3 п. 1 ст. 50, при этом не идет речи об имуществе, предусмотренном подп. 4 п. 1 ст. 50.
То есть согласно п. 5 ст. 50 при возникновении у муниципального образования права собственности на имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправлении федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения, муниципалитет обязан будет его перепрофилировать либо приватизировать, несмотря на то, что согласно подп. 4 п. 1 этой же статьи муниципальное образование вправе иметь такое имущество в собственности. Непонятно, как должно поступить муниципальное образование в этом случае: с одной стороны, оно обязано такое имущество перепрофилировать или приватизировать, с другой стороны, оно вправе иметь его в собственности. Налицо еще одно противоречие норм Закона, что свидетельствует о недостаточном уровне системности и согласованности действующего законодательства в рассматриваемой области.
Представляется, что при решении данного вопроса следует исходить также из целей и принципов законодательства о муниципальной собственности и руководствоваться п. 1 ст. 50 Закона, который закрепляет виды имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, без учета требований п. 5 ст. 50, закрепляющего обязанность отчуждения или перепрофилирования имущества одного из таких видов.
В-четвертых, заслуживает внимания следующий вопрос. В соответствии с п. 5 ст. 50 Закона порядок и сроки отчуждения муниципального имущества устанавливаются федеральным законом, при этом в соответствии с подп. 4 п. 8 ст. 85 Закона отчуждение должно быть осуществлено до 1 января 2012 года в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации. Считаем, что установление в законодательстве о местном самоуправлении сроков отчуждения муниципального имущества является не совсем обоснованным и противоречит законодательству о приватизации государственного и муниципального имущества в связи со следующим.
В случае, если муниципалитеты исполнят в полном объеме требования подп. 4 п. 8 ст. 85 к 1 января 2012 года, после указанной даты приватизировать им будет нечего, так как ст. 50, устанавливающая перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, не допускает нахождения в муниципальной собственности имущества, предназначенного для приватизации. К 1 января 2012 года в собственности муниципалитетов должно остаться только «нужное» имущество, то есть необходимое для осуществления полномочий местного самоуправления.
Вместе с тем, вопросы приватизации имущества, находящегося в муниципальной собственности, регулируется Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» (а также принимаемыми в соответствии с данным законом иными федеральными законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации), при этом сроки приватизации муниципального имущества в нем не ограничены. В преамбуле Закона сказано, что он устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления, то есть сфера его действия не распространяется на приватизацию муниципального имущества.
Таким образом, установление в ст. 85 Закона срока приватизации муниципального имущества представляет собой необоснованное расширение предмета правого регулирования данного закона, вмешательство в сферу правового регулирования законодательства о приватизации, а также свидетельствует о недостаточном уровне системности и согласованности при разработке федеральных законов.
Необходимо указать еще на один аспект. В основе законодательства о муниципальной собственности лежит принцип целевого характера муниципальной собственности (или закрытого перечня муниципального имущества). Данный принцип, как известно, является постоянно обсуждаемым вопросом и вызывает немалое количество споров среди специалистов в области местного самоуправления. Представляется, что конструкция правовых норм, закрепляющих закрытый перечень муниципального имущества, не совсем удачная и позволяет муниципалитетам иметь в собственности любое имущество (несмотря на то, что концепция законодательства в рассматриваемой сфере основывается на закрытом перечне).
Исходя из теории права, обязанность — это мера должного поведения. Она связана с возможностью принуждения, и тот, кто не выполняет свои обязанности, несет за это юридическую ответственность. То есть для существования какой-либо обязанности (запрета),
необходимо установление санкции за их неисполнение, нарушение. Таким образом, необходимо остановиться на вопросе о правовых последствиях нахождения в муниципальной собственности имущества, не перечисленного в ст. 50 Закона.
Согласно разъяснениям Комитета Государственной думы РФ по местному самоуправлению, имущество, не соответствующее видам, указанным в ст. 50 Закона, не может содержаться за счет средств местного бюджета, а финансирование содержания такого имущества будет признано нецелевым использованием средств местного бюджета на том основании, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам местного значения, а также после заключения муниципальным образованием (или от его имени) договоров (соглашений) по данным вопросам. Нецелевое использование бюджетных средств предполагает административную ответственность в соответствии с действующим законодательством[1].
Представляется, что это является единственной санкцией за нахождение в муниципальной собственности имущества, не указанного в ст. 50 Закона. Следовательно, невозможно привлечь к ответственности муниципальное образование, если, например, такое имущество сдается муниципалитетом в аренду или передано по иным сделкам во владение или пользование другому лицу с одновременной передачей расходов по содержанию такого имущества (безвозмездное пользование, доверительное управлении и др.). Муниципальное образование не несет расходов на содержание этого имущества — следовательно, о нецелевом расходовании средств местного бюджета в данном случае не может идти речи (наоборот, муниципальное образование получает дополнительные доходы в бюджет). То есть, если исходить из норм, регулирующих вопросы состава муниципальной собственности, а также бюджетного законодательства, следует признать, что у муниципальных образований есть возможность оставлять в собственности имущество во всех случаях, если на его содержание не расходуются средства местного бюджета.
Таким образом, запрет на нахождение в собственности муниципалитетов иного имущества, помимо перечисленного в ст. 50 Закона, не является установленным, поскольку не обеспечен соответствующей санкцией.
Более того, существует определение Конституционного суда РФ от 02.11.2006 № 540-О, в котором указано, что федеральный законодатель, перечисляя в ст. 50 Закона имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований, не ограничивает их в возможности иметь в собственности и иное имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий. Это означает, что в муниципальной собственности может находиться помимо прочего и имущество, предназначенное для привлечения денежных средств и формирования собственных доходов бюджетов муниципальных образований, независимо от упоминания этого имущества в ст. 50. То есть состав муниципальной собственности является открытым. Следовательно (поскольку в собственности муниципалитетов допускается нахождение любого имущества), отчуждение и перепрофилирование муниципального имущества, не соответствующего требованиям ст. 50, не является обязательным этапом формирования муниципальной собственности в результате разграничения собственности. Данный этап является факультативным.
Полагаем, что положения Закона об отчуждении и перепрофилировании муниципального имущества имеют ряд недостатков, связанных с недостаточным уровнем юридической техники, а также низким уровнем системности и согласованности действующих нормативных правовых актов. В целях преодоления имеющихся недостатков законодательства необходимо внесение соответствующих изменений в Закон.
 
Библиография
1 См. разъяснения Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 12.