Официальное опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

УДК 340.131.3

Страницы в журнале: 11-16

А.В. Червяковский,

кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории права и государства Омской академии МВД России Россия, Омск chervaleksandr@yandex.ru

Анализируется порядок официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с учетом изменений, внесенных в законодательство в 2014 году. Действующий порядок официального опубликования актов федеральных органов исполнительной власти в настоящее время во многом зависит от того, подлежит ли принятый нормативный правовой акт государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Порядок официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов, не нуждающихся в государственной регистрации, определяется самими органами власти и отличается значительным варьированием. Автор считает необходимым упорядочить практику официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Ключевые слова: официальное опубликование, нормативные правовые акты, федеральные органы исполнительной власти, официальные сайты, официальный портал правовой информации, электронное опубликование (размещение).

В  части 3 ст. 15 Конституции РФ указывается, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Большой объем нормативных правовых актов принимается федеральными органами исполнительной власти. Порядок их официального опубликования регламентируется рядом нормативных правовых актов различной юридической силы: федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, актами федеральных органов исполнительной власти. Среди наиболее значимых актов следует отметить Указ Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (далее — Указ № 763) и постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (далее — Постановление № 1009). Данные Правила конкретизируются в Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции РФ от 04.05.2007 № 88.

Порядок опубликования и вступления в силу ведомственных правовых актов варьируется в зависимости от того, подлежат ли данные акты государственной регистрации. К нормативным правовым актам, подлежащим государственной регистрации в Минюсте России, относятся акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. При принятии решения о государственной регистрации нормативный правовой акт заносится в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с присвоением ему регистрационного номера.

Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, после их государственной регистрации в течение дня направляются Минюстом России в «Российскую газету», «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», научно-технический центр правовой информации «Система» и Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

В соответствии с Указом № 763 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, зарегистрированные в Минюсте России, подлежат опубликованию в «Российской газете», Бюллетене нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и размещению на официальном интернет-портале правовой информации. Размещение на указанном интернет-портале нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти вводится с 01.01.2015 г. и предусматривается изменениями в Указе № 763, внесенными Указом Президента РФ от 14.10.2014 № 668 «О совершенствовании порядка опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (далее — Указ № 668).

Таким образом, Указ № 763 в действующей редакции устанавливает три источника официального опубликования нормативных правовых актов, при этом не указывает, в каком из изданий акты должны быть опубликованы в первую очередь. В итоге у правоприменителей, граждан и организаций могут возникнуть проблемы при определении даты вступления в силу нормативного правового акта, ведь нормативный правовой акт может быть опубликован первоначально в одном из источников официального опубликования, а пользователю будет доступен другой источник, в котором этот же правовой акт будет опубликован на один, два и больше дней позже.

Указ № 763 предусматривает, что Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издается еженедельно. В настоящее время тираж бюллетеня составляет 3365 экз. Электронная версия бюллетеня размещается на сайте «Собрание законодательства Российской Федерации» (http://www.szrf.ru) и имеет подзаглавие «Официальные электронные версии бюллетеней». В соответствии с Указом № 763 официальными признаются тексты нормативных правовых актов, содержащиеся в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, распространяемом в электронном виде Федеральным государственным унитарным предприятием «Научно-технический центр правовой информации “Система”. В данном случае речь идет не о новом источнике официального опубликования нормативных правовых актов в электронном виде, а о распространении электронной версии текстов правовых актов и печатного издания, каким и является Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

Изменения, внесенные в Указ № 763 Указом № 668, устанавливают, что также признаются в качестве официальных тексты нормативных правовых актов, размещаемые на интернет-портале «Российской газеты» (www.rg.ru), функционирование которого обеспечивает Федеральное государственное бюджетное учреждение «Редакция “Российской газеты”».

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, при опубликовании и рассылке нормативного правового акта является обязательным указание на номер и дату государственной регистрации. В исключительных случаях приложения к нормативным правовым актам, содержащие таблицы, графики, карты, схемы, по согласованию федерального органа исполнительной власти с Минюстом России могут не публиковаться, но в печати должно быть обязательно указано, какое приложение не приводится. Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, которые нуждаются в государственной регистрации, но не прошли ее, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Часть 1 ст. 13 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» к информации о деятельности государственных органов, размещаемой указанными органами в сети «Интернет», в зависимости от сферы деятельности государственного органа относит информацию о нормотворческой деятельности государственного органа, в том числе нормативные правовые акты, изданные государственным органом, включая сведения о внесении в них изменений, признании их утратившими силу, признании их судом недействующими, а также сведения о государственной регистрации нормативных правовых актов. Постановлением Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» утвержден перечень информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети Интернет. В соответствии с данным перечнем акты, издаваемые федеральным органом исполнительной власти, размещаются на его официальном сайте в течение пяти рабочих дней со дня государственной регистрации.

Президент РФ 10.08.2011 г. подписал ряд указов, утвердивших перечни информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет глава государства. В частности, в тот день Президентом РФ был подписан Указ № 1060 «Об утверждении перечня информации о деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, размещаемой в сети Интернет». В перечнях, прилагаемых к указам, подписанным Президентом РФ, установлено, что акты, изданные государственными органами, размещаются на официальном сайте данных органов власти в течение пяти рабочих дней со дня их государственной регистрации. На сайтах федеральных органов исполнительной власти размещаются тексты принимаемых ими нормативных правовых актов, однако необходимо отметить, что ни в федеральных законах, ни в указах Президента РФ, ни в постановлениях Правительства РФ не говорится о том, что размещение текстов нормативных правовых актов на сайтах федеральных органов государственной власти признается в качестве официального опубликования таких актов.

В соответствии с Постановлением № 1009 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, признанные Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации, подлежат опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. При этом порядок вступления данных актов в силу определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт, самостоятельно.

Порядок официального опубликования таких актов отличается разнообразием. Нормативные правовые акты, регламентирующие порядок официального опубликования правовых актов, не нуждающихся в государственной регистрации, издаются в форме приказов. Однако достаточно часто можно встретить приказы государственных органов, утвердившие прилагаемые к ним порядки опубликования и вступления в силу актов. В Министерстве образования и науки РФ, Министерстве связи и массовых коммуникаций РФ (Минсвязи России) порядок опубликования нормативных правовых актов определен регламентами этих министерств.

Нормативные правовые акты, не содержащие сведений, составляющих государственную тайну, или сведений конфиденциального характера, публикуются в специальных ведомственных издания (журналах и газетах) и размещаются на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти. Акты, регламентирующие порядок официального опубликования правовых актов, не нуждающихся в государственной регистрации, закрепляют от одного до двух печатных изданий, которые являются источниками официального опубликования актов органа государственной власти. Так, официальными источниками опубликования нормативных правовых актов Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), признанных Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации, являются журналы «Гражданская защита» и «Пожарное дело». Официальным источником опубликования актов Министерства внутренних дел РФ является газета «Щит и меч».

Большинство федеральных органов исполнительной власти не признают размещение текстов правовых актов на официальных сайтах данных органов в качестве официального опубликования этих актов. Однако существуют и исключения из общего правила. Официальными источниками опубликования актов Минюста России являются Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации и официальный сайт Минюста России в сети Интернет (www.minjust.ru). Министерством культуры РФ, Федеральной службой по надзору в сфере транспорта признается в качестве официального опубликования принимаемых правовых актов их размещение на официальных сайтах данных органов. Минсвязи России установило только один источник официального опубликования — свой официальный интернет-сайт.

Акты федеральных органов исполнительной власти, зарегистрированные Минюстом России и подлежащие официальному опубликованию, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней со дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу. Акты же, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.

Имеются отличия в регламентации федеральными органами исполнительной власти вступления в силу принимаемых ими нормативных правовых актов, не подлежащих государственной регистрации в Минюсте России. Так, акты Министерства природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России) вступают в силу со дня их официального опубликования, если самими актами не установлен иной порядок вступления их в силу. Акты МЧС России вступают в силу по истечении десяти дней со дня их первого официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления в силу. Приказы Федеральной службы безопасности, признанные не нуждающимися в государственной регистрации, вступают в силу со дня признания их Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации, если самими приказами не установлен более поздний срок их вступления в силу. Акты Минприроды России, признанные не нуждающимися в государственной регистрации, вступают в силу со дня их официального опубликования, если самими актами не установлен иной порядок вступления их в силу.

С 01.01.2016 г. вносятся изменения в порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, признанных Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации. Указом № 668 определено, что такие нормативные правовые акты подлежат размещению на «Официальном интернет-портале правовой информации». В Указе № 668 также отмечается, что федеральные органы исполнительной власти в течение 10 дней со дня издания данных актов направляют их электронные копии для размещения на «Официальном интернет-портале правовой информации» в порядке, определяемом Федеральной службой охраны (ФСО) по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, издавшим соответствующий акт.

На наш взгляд, изменения, внесенные Указом № 668, являются целесообразными: они приводят к упорядочению порядка официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов, принимаемых государственными органами Российской Федерации. Создание единого интернет-портала правовой информации предусматривает Федеральный закон от 21.10.2011 № 289-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания”». Согласно данному закону, на «Официальном интернет-портале правовой информации» помимо федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания, указов и распоряжений Президента РФ могут быть размещены акты других органов государственной власти Российской Федерации. С 01.01.2016 г. в соответствии с законодательством на «Официальном интернет-портале правовой информации» будут размещаться федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, законы субъектов Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти.

Не менее важным представляется создание единого источника официального опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти вне зависимости от того, зарегистрированы эти акты в Минюсте России или признаны этим министерством не нуждающимися в государственной регистрации. Любой нормативный правовой акт федеральных органов исполнительной власти, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, должен быть доступен пользователю «Официального интернет-портала правовой информации».

Наличие единого источника официального опубликования нормативных правовых актов, как нам представляется, должно помочь пользователю познакомиться с опубликованными текстами нормативных правовых актов не только существующих министерств, служб и агентств, но тех федеральных органов государственной власти, которые были реорганизованы или ликвидированы.

Указ № 763 возлагает контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти на Минюст России. Организация размещения текстов нормативных правовых актов на «Официальном интернет-портале правовой информации» возложена на ФСО, в ведении которой находится данный портал.

К сожалению, Указ № 668 не определил общий порядок вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Полагаем, что вступать в силу нормативные акты должны по истечении 7—10 дней после дня их первого официального размещения на интернет-портале. В акте государственного органа может быть установлен другой срок вступления в силу, превышающий общий срок вступления в силу правовых актов. Требования общего порядка вступления в силу должны выполняться для всех нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти за исключением тех случаев, когда вступление в силу нормативного правового акта обусловлено сложившейся критической ситуацией, требующей немедленного вступления акта в силу после его подписания руководителем государственного органа.

В свете сказанного представляется своевременным предложение ряда ученых о принятии Федерального закона «О нормативных правовых актах», а также Федерального закона «О нормотворческой деятельности и нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти» [1, с. 34], регламентирующих порядок официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов.

Список литературы

1. Арзамасов Ю.Г. Ведомственное нормотворчество: современное состояние, проблемы модернизации // Юридическая техника. 2012. № 6. С. 28—36.