Официальное опубликование нормативного правового акта в решениях Конституционного суда Российской Федерации

УДК 340.131.3 

Страницы в журнале: 123-127

Н.В. АНЦИФЕРОВ,

аспирант кафедры государственного и административного права юридического факультета Кемеровского государственного университета

Анализируются решения КС РФ по вопросам, связанным с официальным опубликованием нормативного правового акта. Обращается внимание на правовые позиции относительно критерия реальной доступности нормативного правового акта для сведения субъектов общественных отношений, правовой природы полномочий Президента РФ по официальному опубликованию, а также официального опубликования нормативного правового акта как условия его оспаривания в гражданском процессе.

Ключевые слова: официальное опубликование, нормативный правовой акт, Конституционный суд Российской Федерации.

Official publication of the standard legal certificate in decisions of the Constitutional court of the Russian Federation

Antsiferov N.

Decisions of the Constitutional Court of Russian Federation on the questions connected with official publication of the standard legal certificate are analyzed. Attention is drawn to the legal position on the real availability criterion of regulatory legal act for the attention of the subjects of public relations, the legal nature of the President of the Russian Federation’s official publication and the official publication of regulatory legal act as the condition of his challenge in civil proceedings.

Keywords: official publication, regulatory legal act, Constitutional Court of the Russian Federation.

Значение права в жизни российского общества обусловливает интерес к вопросам эффективности действия его норм. Законодатель (равно как и иной субъект правотворчества), формируя положения права, стремится, чтобы они непосредственно влияли на складывающиеся общественные отношения, обеспечивали реализацию целей регулирования. Указанное недостижимо, если правотворческий орган не доведет свою волю до адресатов, т. е. не обеспечит им принципиальную возможность действовать в соответствии с правовыми нормами. В то же время адресаты норм заинтересованы в получении информации об их содержании, чтобы реализовывать имеющиеся права и действовать, не допуская правонарушений. При этом, как обоснованно отмечает М.И. Лукашина, «в условиях проведения реформ и активного законотворческого процесса потребителям особенно остро необходима оперативная, полная, достоверная информация в сфере права»[1].

Законодатель в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, стремясь гарантировать сообщение содержания норм права субъектам общественных отношений, закрепил положение, в соответствии с которым «законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Однако, учитывая, что данные нормы лишь кратко определяют ключевые положения правового регулирования официального опубликования, актуальным является их развитие, которое невозможно без установления действительного смысла соответствующих конституционных положений.

Особая роль КС РФ в вопросе толкования положений российского Основного закона предопределяет соответствующий интерес к сформулированным именно им суждениям и выводам. КС РФ отразил в своих решениях ряд важных правовых позиций, касающихся официального нормативного правового акта. Рассмотрим некоторые из них.

Обращаясь к критериям официального опубликования закона, в постановлении от 24.10.1996 № 17-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года “О внесении изменений в закон Российской Федерации “Об акцизах””» (далее — Постановление № 17-П) КС РФ отметил: «День 11 марта 1996 года, которым датирован выпуск “Собрания законодательства Российской Федерации” с текстом Федерального закона “О внесении изменений в Закон Российской Федерации “Об акцизах”” не может считаться днем его обнародования. Указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами (курсив наш. — Н.А.)». Таким образом, орган конституционного правосудия обратил внимание на то, что само по себе размещение нормативного акта в источнике не свидетельствует о факте официального опубликования в ситуации, когда не созданы условия для ознакомления граждан с содержанием соответствующего источника. Данное требование в ситуации официального опубликования посредством периодических печатных изданий предполагает необходимость создания условий для неограниченной подписки, приобретения в розничной сети, ознакомления в библиотеках и т. п. Точка зрения о недопустимости формального подхода к установлению даты официального опубликования не является новой для российской науки и практики. Так, М.И. Блум и А.А. Тилле в работе 1969 года, непосредственно связывая опубликование с презумпцией знания закона, указывают на необходимость обеспечения гражданину объективной возможности ознакомления с официальным текстом закона. Авторы в своей книге приводят примеры судебной практики, отражающей подобный подход[2].

В связи с изложенным концептуально не вполне верным представляется предположение Ю.А. Тихомирова и А.С. Пиголкина: в соответствии с мнением этих ученых в настоящее время законодательством не установлено четких правил, например, о том, какая именно дата будет считаться датой вступления в силу закона, действие которого обусловлено датой опубликования, если источником его первой публикации было издание, датированное не одним днем, а несколькими (еженедельники, другие издания, выходящие в свет периодически и датируемые начальным и конечным днем периода)[3]. Думается, что для определения даты официального опубликования существенное значение имеет не указанная в издании дата выхода его в свет, а тот момент, с которого акт действительно стал доступным для всеобщего сведения.

Поэтому, как справедливо отмечается в одном из документов Правительства Москвы, в спорных случаях точная дата вступления нормативного правового акта в силу (в том числе в контексте даты его опубликования) может быть официально установлена в судебном порядке[4]. В этой связи необходимо приветствовать примеры подробного исследования обстоятельств официального опубликования с точки зрения принципа доступности. В частности, в постановлении ФАС Московского округа от 26.07.2002 по делу № КА-А40/4721-02 правоприменитель изучает вопрос опубликования Закона Москвы от 22.12.1999 № 39 «О ставках и льготах по налогу на прибыль». Суд кассационной инстанции поддерживает выводы нижестоящих судов о том, что с учетом ограниченности тиража и непоступления его в общедоступные библиотеки закон не был доведен до всеобщего сведения, т. е. официально опубликован.

Изложенные в Постановлении № 17-П суждения о наличии конституционного требования к обеспечению посредством официального опубликования реальной доступности закона для сведения субъектов общественных отношений находят свое развитие в правоприменительной практике. В частности, в постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 25.11.1999 по делу № А29-3106/99 дается заключение о том, что соответствующая правовая позиция распространяется и на постановления Правительства РФ.

Отметим, что из Постановления № 17-П не следует установление приоритета одних источников официального опубликования федеральных законов или нормативных актов в целом перед другими. КС РФ, вынося Постановление № 17-П, исходил не из того обстоятельства, что опубликование закона в «Собрании законодательства Российской Федерации» не может полагаться официальным опубликованием по смыслу ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, а из того, что отсутствовали доказательства более раннего опубликования закона в «Собрании законодательства Российской Федерации» по отношению к «Российской газете». Поэтому у нас не вызывает поддержки позиция, согласно которой из смысла указанного постановления именно по «Российской газете» как более оперативному источнику по сравнению с «Собранием законодательства Российской Федерации» необходимо отслеживать дату официального опубликования закона. В силу изложенного не может быть признано обоснованным также предложение о том, «что до законодательного устранения неопределенности в определении дня опубликования федеральных законов в СЗ РФ при определении срока их введения в действие следует руководствоваться датой их публикации в РГ, если день публикации закона в РГ и указанная в СЗ РФ дата выпуска находятся в пределах одной календарной недели»[5]. Аналогично спорным представляется подход М.Н. Ласточкиной и Н.Ю. Тихомирновой, согласно которому «при условии опубликования в один день газетами полного текста федерального конституционного или федерального закона предпочтение по указанию источником первого официального опубликования следует отдавать “Российской газете” как имеющей больший тираж…»[6].

Определяя природу полномочия Президента РФ по официальному опубликованию закона, КС РФ рассматривает его в качестве конкретной юридической обязанности. А субъектом корреспондирующего данной обязанности права, по существу, называет Парламент РФ. Как отмечается в п. 7 постановления КС РФ от 22.04.1996 № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» (далее — Постановление № 10-П), принятого по заявлению Парламента РФ к Президенту РФ, «Президент Российской Федерации… не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первоначальной редакции и обязан обнародовать этот закон (пункт “д” статьи 84, часть 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации)».

Однако анализ позиции КС РФ позволяет усомниться в ее правомерности. Обозрение Конституции РФ свидетельствует о том, что в ней отсутствуют указание на возможность предъявления требования к Президенту РФ о подписании закона и его официальном опубликовании, механизмы реализации соответствующих требований, возможности привлечения Президента РФ к ответственности за несовершение указанных действий в установленный срок, а также процессуальные механизмы разрешения подобных споров. Обоснованность такого подхода, очевидно, определяется политической целесообразностью и заданным конституционным законодателем балансом в системе разделения властей, а не юридической необходимостью. То есть в существующей ситуации официальное опубликование закона Президентом РФ — это в большей степени политическая, чем юридическая, обязанность. Не вытекающим из Конституции РФ, соответственно, является подход, согласно которому Парламент РФ в рассматриваемом случае считается наделенным правом требования по отношению к Президенту РФ. Будет неправильным считать, что Президент РФ каким бы то ни было образом ограничивает права Парламента РФ, предусмотренные Конституцией РФ. Парламент РФ наделен конкретными правотворческими функциями, которые он по результатам принятия закона реализовал. Официальное опубликование не заявлено Конституцией РФ в качестве такой функции, а относится к компетенции Президента РФ. Предъявление требования к Президенту РФ об официальном опубликовании закона также не является специальным полномочием Парламента РФ. То обстоятельство, что конституционный законодатель не предполагал возможности разрешения КС РФ подобных споров, обусловило ситуацию, когда орган правосудия при рассмотрении названного дела был вынужден прибегнуть к применению норм, касающихся споров о компетенции. В то же время о «споре о компетенции» в рассматриваемой ситуации говорить не приходится. В данном случае различного понимания объема полномочий органов государственной власти, когда один публичный орган полагает, что разрешение определенной проблемы относится к его полномочиям, а другой — иного органа, не возникло. Вопрос о том, кто должен осуществлять деятельность по подписанию и официальному опубликованию закона, перед КС РФ не ставился. Это обстоятельство позволило А.В. Мазурову назвать Постановление № 10-П «полукомпетенционным»[7].

В определении от 02.03.2006 № 58-О «По жалобе гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» (далее — Определение № 58-О) КС РФ сформулировал важную правовую позицию, в соответствии с которой «статья 251 ГПК Российской Федерации не исключает оспаривание в Верховном Суде Российской Федерации нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти в случае, если издавшим его органом не соблюден порядок регистрации и опубликования таких актов. <…> Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации».

Полагаем, что подобный подход КС РФ нельзя назвать в полной мере конституционно обусловленным.

В силу ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин или организация имеют право обратиться в суд с заявлением о признании противоречащим закону принятого и опубликованного в установленном порядке нормативного правового акта. Согласно ч. 6 ст. 251 ГПК РФ к заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт.

Правило, устанавливающее критерий опубликования нормативного правового акта в качестве условия для его оспаривания, по нашему мнению, связано с правовой природой нормативного правового акта и юридическим значением признания акта противоречащим закону полностью или в части. Применение неопубликованного нормативного правового акта в конкретном деле, нарушение субъектами правоотношений прав и свобод гражданина со ссылкой на указанный нормативный акт (равно как и без ссылок на какой-либо акт) является основанием для обращения в суд для разрешения спора с лицом, допустившим такое нарушение. При этом суд, установивший отсутствие официального опубликования акта, на который ссылается одна из сторон спора, воздержится от его применения.

Соответственно, позицию о том, что установление требования к официальному опубликованию оспариваемого нормативного правового акта следует признать неконституционным, можно считать обоснованной только в случае формального толкования правовых последствий неопубликования нормативного акта, установленных ч. 3 ст. 15 Конституции РФ (ограничивается лишь применение, но допускается иная реализация нормативного правового акта), т. е. вне системы действующего законодательства.

Полагаем необходимым принципиально согласиться с Г.А. Жилиным, который в Особом мнении к Определению № 58-О отметил, что позиция КС РФ была бы верной лишь в том случае, если бы предусмотренный ч. 1 ст. 251 ГПК РФ запрет оспаривания такого акта по правилам главы 24 ГПК РФ исключал возможность иного судебного порядка защиты права. Однако ни по буквальному толкованию ч. 1 ст. 251 ГПК РФ в ее системной связи с другими нормами гражданского процессуального законодательства, ни по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, такой порядок не исключается[8].

Предложенный анализ свидетельствует, что КС РФ уделялось существенное внимание вопросам, связанным с официальным опубликованием нормативного правового акта. Суждения, изложенные в приведенных решениях, носят конкретный характер и, безусловно, должны учитываться в процессах правотворчества и правоприменения. В то же время важно иметь в виду необходимость выявления и обоснованного пересмотра в установленных законом процессуальных формах правовых позиций, не отражающих букву и дух Основного закона.

Библиография

1 Лукашина М.И. Правовые информационно-поисковые системы: Учеб. пособие. — М., 2004. С. 81.

2 См.: Блум М.И., Тилле А.А. Обратная сила закона. Действие советского уголовного закона во времени. — М., 1969. С. 3—5.

3 См.: Тихомиров Ю.А., Пиголкин А.С. Заключение об особенностях вступления в силу нормативных правовых актов // Законодательство. 2004. Нояб. Спецвыпуск. С. 32—34.

4 См.: Заключение Правового управления Правительства Москвы и Центра законотворчества Москвы по вопросам порядка определения даты вступления в силу нормативных правовых актов // Там же. С. 29—31.

5 Эрделевский А.М. Опубликование законов // КонсультантПлюс.

6 Ласточкина М.Н., Тихомирнова Н.Ю. Официальное опубликование нормативных актов и вступление их в силу // Законодательство. 2004. Нояб. Спецвыпуск. С. 12—20.

7 См.: Мазуров А.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации». — М., 2006 // КонсультантПлюс.

8 См.: Особое мнение судьи Конституционного суда Российской Федерации Г.А. Жилина // Вестн. КС РФ. 2006. № 4.