Охрана жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

УДК 342.7:347.63 

Страницы в журнале: 55-61

И.А. НЕСМЕЯНОВА,

соискатель кафедры гражданского права Финансового университета при Правительстве РФ

Рассматриваются вопросы охраны жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; указывается на дополнительные виды защиты жилищных прав, такие как страхование прав собственности на жилые помещения и защита персональных данных; уделяется внимание роли уполномоченных по правам ребенка в охране жилищных прав несовершеннолетних.

Ключевые слова: дети-сироты; дети, оставшиеся без попечения родителей; охрана прав; защита жилищных прав; сохранение жилых помещений; защита персональных данных; уполномоченные по правам ребенка; страхование прав собственности на жилые помещения.

Protection of housing rights of orphaned children and children without parental care

Nesmeianova I.

Questions of protection of the housing rights of children-orphans and children without parental support are considered; it is underlined additional kinds of protection of the housing rights, such, as insurance of the property rights to premises and protection of the personal data; the attention of a role of representatives by the rights of the child in protection of the housing rights of minors is paid.

Keywords: children-orphans, children without parental support, protection of the rights, protection of the housing rights, preservation of premises, protection of the personal data, representatives by the rights of the child, insurance of the property rights to premises.

Охрана прав — установление общего правового режима. Охрана начинается с законодательного закрепления государством прав и свобод. Это означает, что государство берет на себя обязательство их соблюдать и защищать в случае нарушения третьими лицами.

Анализируя соотношение понятий «охрана», «защита», «гарантированность» и «обеспечение», имеющих прямое отношение к правам ребенка, ученые высказывают различные мнения.

Так, с точки зрения В.И. Абрамова, «“охрана” включает в себя “защиту”, а вместе с “гарантированностью” с их помощью достигается “обеспечение” прав ребенка»[1].

В преамбуле и п. 2 ст. 3 Конвенции о правах ребенка 1959 года говорится, что дети имеют право на особую защиту и помощь. Ребенок ввиду его умственной и физической незрелости нуждается в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту, как до, так и после рождения. Государства обязуются обеспечить ребенку такое внимание, которое необходимо для его благополучия, и с этой целью принимают все законодательные и административные меры.

Защита прав граждан, в том числе жилищных прав несовершеннолетних, регулируется статьями 45—46 Конституции РФ, ст. 11 ГК РФ и другими актами.

Помимо основных, гарантированных государством форм защиты жилищных прав, можно обозначить и вспомогательные.

Одним из дополнительных видов защиты жилищных прав несовершеннолетних может являться страхование прав собственности на жилое помещение.

Цель страхования — защита. Создание чувства уверенности за свое имущество, жизнь, здоровье — психологическая основа страхования[2].

Страхование жилых помещений от различных рисков и прав на жилое помещение предусмотрено законодательными актами как Российской Федерации, так и федеральных субъектов.

В частности, ст. 21 ЖК РФ о страховании жилых помещений указывает, что в целях гарантирования возмещения убытков, связанных с утратой (разрушением) или повреждением жилых помещений, может осуществляться страхование жилых помещений в соответствии с законодательством. Действующее законодательство о страховании жилых помещений в основном касается страхования заложенного жилья, что особенно важно для защиты прав несовершеннолетних, проживающих в таких жилых помещениях. Данному вопросу посвящено постановление Правительства РФ от 11.01.2000 № 28 «О мерах по развитию системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации», где указаны такие виды страхования, как страхование предмета ипотеки, жизни заемщика, а также прав собственника на приобретаемое жилое помещение.

Риски, связанные с ипотечным жилищным кредитованием, могут быть застрахованы как каждый в отдельности, так и по договору комбинированного страхования.

Договор комплексного ипотечного страхования может включать в себя следующие элементы:

— страхование заложенного имущества;

— страхование жизни и трудоспособности заемщика;

— страхование права собственности владельца жилья, являющегося предметом ипотеки;

— страхование гражданской ответственности заемщика вследствие причинения вреда третьим лицам в результате эксплуатации недвижимого имущества, выступающего предметом залога.

В Москве страхование рисков, связанных с ипотечным жилищным кредитованием, регулируется постановлением Правительства Москвы от 27.12.2006 № 1067-ПП «О страховании жилых помещений, являющихся предметом залога при ипотечном жилищном кредитовании в городе Москве, для участников городских жилищных программ».

При покупке жилья на вторичном рынке актуален вопрос о его юридической чистоте,

т. е. правомерности предыдущих операций и сделок, проведенных с приобретаемой недвижимостью. Жилье может быть утрачено в результате утери права собственности на него в случае признания судом недействительной одной из сделок, ранее произведенных с данной недвижимостью. Согласно статьям 166—180 ГК РФ сделка с недвижимостью даже при наличии государственной регистрации может быть признана недействительной по различным причинам, среди которых:

— нарушения в процессе приватизации жилья;

— продажа недвижимости по поддельным документам;

— недееспособность одного из участников сделки;

— неспособность одной из сторон понимать значение своих действий;

— совершение сделки под влиянием заблуждения, а также обмана, насилия, угрозы или стечения тяжелых обстоятельств;

— предъявление иска о признании сделки недействительной третьими лицами, не указанными в договоре, но имеющими право собственности на объект недвижимости или его часть, — например, неучтенными наследниками по закону или завещанию.

Защитить имущественные интересы добросовестного приобретателя жилья может страхование на случай утраты имущества в результате прекращения права собственности (титульное страхование). Объектом титульного страхования будут являться имущественные интересы, связанные с прекращением права собственности страхователя, а именно права владения, пользования, распоряжения жильем, принадлежащим страхователю на праве собственности согласно договору купли-продажи. Страховым случаем будет признана утрата страхователем застрахованного имущества вследствие прекращения права собственности по причинам, не зависящим от страхователя, подтвержденная вступившим в законную силу решением суда[3].

В Рекомендациях по дальнейшему развитию страхования в жилищно-коммунальном комплексе (утв. приказом Госстроя РФ от 28.06.2000 № 149; далее — Приказ Госстроя РФ) перечислены виды страхования жилых помещений, в том числе страхование рисков, связанных с возможностью потери жилья в результате утраты права собственности. Система страхования потери жилья в результате утраты права собственности должна основываться на следующих положениях:

— полной информированности покупателей жилья о рисках, связанных с возможной потерей права собственности, и способах страховой защиты;

— доступности (информационной и физической) страховых компаний, предоставляющих страховую защиту по данным рискам;

— предоставлении потенциальному страховщику возможности проведения экспертизы ожидаемой сделки;

— признании страховым случаем при осуществлении данного вида страхования вступившее в законную силу решение суда о недействительности сделки;

— выплате страховой компанией единовременного возмещения, позволяющего страхователю приобрести другое жилье без излишних потерь времени.

Данный вид страховой защиты собственников жилья, вступивших в свои права в результате оформления наследства, заключения договора ренты, сделок по договоренности, участия в сделках несовершеннолетних контрагентов, имеет действительно большую социальную значимость. Приказом Госстроя РФ поставлена задача создания единого порядка распределения ответственности между структурами, обеспечивающими страховую защиту жилья, не только в денежной, но и в натуральной форме. Также было указано, что «одним из возможных путей обеспечения гарантий предоставления пострадавшим гражданам аналогичного жилья взамен утраченного в результате страхового события является размещение части временно свободных резервов страховщика (при условии их возвратности и доходности) в строительство и реконструкцию жилых домов».

По мнению А.В. Чебунина, «“интерес в сохранении имущества” — это и есть частный случай “интереса в защите от неблагоприятных событий имущественной сферы”»[4].

Вопросы страхования имущества детей при сделках рассмотрены Н.М. Савельевой. Она указывает, что в связи с отсутствием механизма защиты прав детей при продаже жилой площади, на которую несовершеннолетние имеют право собственности или право пользования, с условием приобретения/оформления на ребенка права собственности после получения жилья по договору долевого участия в строительстве, необходимо введение обязательного страхования договорной ответственности строительных организаций, заключающих такие договоры, и страхование родителями своей ответственности за вред, причиненный имуществу детей. Страховым риском следует считать риск неисполнения обязательства, а страховым случаем — неполучение жилья ребенком[5]. Н.М. Савельева предлагает следующий механизм совершения сделок с участием несовершеннолетних детей: во-первых, необходимо получить разрешение органов опеки и попечительства; во-вторых, все указанные сделки должны подлежать нотариальному удостоверению; в-третьих, государственную регистрацию следует проводить в два этапа: 1) учреждение юстиции проверяет наличие отлагательного условия в договоре об отчуждении жилого помещения. Если подписанный продавцом и покупателем договор купли-продажи содержит подобное условие, то сначала регистрируется только сделка; 2) регистрация перехода права собственности к покупателю осуществляется только при документальном подтверждении приобретения жилья ребенку. В случае отсутствия в договоре отлагательного условия должно быть отказано в государственной регистрации и сделки, и перехода права собственности[6].

Важную роль в защите прав и свобод граждан государств—членов Евросоюза играют омбудсмены — должностные лица, избираемые (назначаемые) парламентом (за исключением Франции) и уполномоченные осуществлять контроль соблюдения законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц. Они наделяются правом принимать жалобы от любого человека, находящегося под юрисдикцией государства—члена Европейского союза[7].

Указом Президента РФ от 01.09.2009 № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» в целях обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребенка в Российской Федерации учреждена должность Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка. На него возложены обязанности проводить самостоятельно или совместно с уполномоченными государственными органами и должностными лицами проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц; направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и интересов ребенка, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и интересов.

Должность уполномоченного по правам ребенка в Москве учреждена Законом города Москвы от 03.10.2001 № 43. Было указано, что деятельность уполномоченного по правам ребенка дополняет существующие средства защиты прав, свобод и законных интересов ребенка, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции органов государственной власти, органов местного самоуправления Москвы, их должностных лиц, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов ребенка.

Приоритетной в деятельности уполномоченного по правам ребенка должна являться защита прав, свобод и законных интересов детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и иных категорий детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Как по вопросу создания аппарата уполномоченного по правам ребенка, так и по вопросу его упразднения велись дискуссии. Сторонники существования подобной службы ссылались на положительный западный опыт, противники — на раздувание аппарата со значительным финансированием, дублированием уже существующих структур. Последние также указывали, что в случае формирования аппарата уполномоченного по правам ребенка надо создавать службы уполномоченных по правам инвалидов, женщин, военнослужащих, меньшинств и др.

В своем докладе о работе за 2006 год уполномоченный по правам ребенка в Москве анализировал причины обращений граждан в аппарат уполномоченного по правам ребенка. Из них: 43,9% — жалобы на нарушения жилищных прав детей (вопросы улучшения жилищных условий, сделки с жильем, нарушение порядка ордерования общежитий, выселение при сносе домов, непризнание за детьми права на жилое помещение, реализация жилищных прав лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей); 3,2% — жалобы на нарушения прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также выпускников детских домов и приравненных к ним лиц[8].

По мнению уполномоченного по правам ребенка, анализ обращений свидетельствует о том, что права детей в большинстве случаев нарушают их родители. Среди государственных органов и учреждений, не соблюдающих права и законные интересы детей или не оказывающих необходимого содействия в защите и восстановлении этих прав, лидируют территориальные отделения Федеральной миграционной службы и органы опеки и попечительства.

Способствовать защите жилищных прав несовершеннолетних также может информационная закрытость вопросов, связанных с персональными данными этой категорией граждан. Построение системы законодательства в области персональных данных обусловлено строгой иерархичностью и соподчинением. В статьях 22—23 Конституции РФ содержатся нормы, провозглашающие основные права личности, касающиеся частной жизни. В них закреплено право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну. Запрещается сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия.

Таким образом, право на неприкосновенность частной жизни — это сложный по составу правовой институт, состоящий из отдельных правомочий лица, каждое из которых требует правовой охраны и защиты. Это право, принадлежащее субъекту, и корреспондирующая обязанность для окружающих[9].

Рассматривая вопрос защиты жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в контексте сохранения за ребенком имеющегося или предоставления другого жилого помещения, необходимо отметить, что в последнее время все большее внимание уделяется как повышению информированности населения, так и защите персональных данных граждан.

Персональные данные личности представляют собой сложный объект для правового регулирования. С одной стороны, они являются отражением частной жизни человека, неприкосновенность которой охраняется законом. С другой стороны, персональные данные есть необходимый элемент социализации. Они представляют собой его своеобразную визитную карточку в обществе и являются юридической основой для реализации его праводееспособности. Поэтому можно сказать, что режим конфиденциальности персональных данных есть не что иное, как правовой режим использования личной информации индивида с целью осуществления предоставленных ему законом прав и исполнения возложенных на него законом обязанностей[10].

Регулирование в области персональных данных осуществляется исключительно нормами федерального законодательства. Как указано в ст. 2 Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных», целью закона является обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина при обработке его персональных данных, в том числе защиты прав на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну. Федеральный закон от 15.11.1997 № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» регламентирует процедуру защиты конфиденциальных сведений в процессе регистрации актов гражданского состояния. Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее — Закон № 149-ФЗ) и Положение об обеспечении безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных (утв. постановлением Правительства РФ от 17.11.2007 № 781) дают общее определение персональных данных, закладывают основные принципы правового регулирования деятельности, связанной с персональными данными; вводят ответственность за нарушение конфиденциальности, а также обязательность лицензирования для негосударственных организаций и частных лиц деятельности, связанной с обработкой и предоставлением персональных данных.

Лица, виновные в нарушении требований законодательства, несут гражданскую, уголовную, административную, дисциплинарную и иную предусмотренную законодательством Российской Федерации ответственность.

Неразглашение сведений о детях, о наличии у них собственности, в том числе жилых помещений, является одной из мер, призванных защитить ребенка, как указано в преамбуле постановления Правительства Москвы от 31.08.1999 № 797 «О мерах по социальной поддержке и защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, — выпускников детских домов и школ-интернатов», от противоправных действий недобропорядочных лиц. Получив информацию о наличии у ребенка прав пользования или собственности на жилое помещение, такие лица путем обмана или злоупотребления доверием вынуждают ребенка по достижении совершеннолетия распорядиться жильем: продать, обменять, сдать или провести иные сделки.

Причем действия, приводящие к дальнейшей утрате ребенком жилья, осуществляют не только криминальные элементы, но и законные представители, в том числе опекуны (попечители) детей, коммерческие организации, оформляющие сделки с жилой площадью, иные юридические и физические лица. Их действия могут носить как намеренный, так и непреднамеренный характер, тем не менее приводя к неблагоприятным последствиям для ребенка.

Практически во всех законодательных актах, касающихся различных сторон жизни граждан, имеются ограничения по распространению персональных данных. Так, в Федеральном законе от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» среди таких принципов социального обслуживания, как адресность, доступность, добровольность, гуманность, приоритетность для несовершеннолетних, названа и конфиденциальность.

Правом на получение информации о наличии персональных данных должны обладать только лица, имеющие законную и настоящую потребность в получении соответствующих сведений. Этому способствует законодательное определение оснований, объема и условий предоставления конфиденциальных сведений, а также круга лиц, обладающих правом на их получение. Законодатель приводит исчерпывающий перечень получателей и оснований получения конфиденциальной информации, сведений о ее обработке. Информация о наличии персональных данных может быть предоставлена: субъекту персональных данных, его законному представителю, уполномоченному органу по защите прав субъектов персональных данных. Такого рода перечень не подлежит ни расширительному толкованию, ни самопроизвольному увеличению, любые изменения в субъектном составе получателей могут происходить только на законодательном уровне. К данному списку, по нашему мнению, можно было бы добавить получение информации, касающейся жилищных прав несовершеннолетних, в жилищных органах, подразделениях миграционной службы, осуществляющей регистрацию граждан по месту жительства и месту пребывания, управляющих жилищным фондом организациях, органах опеки и попечительства, патронирующих службах, управлениях регистрационной палаты. Все эти организации имеют право на доступ к информации, так как согласно ст. 8 Закона № 149-ФЗ организация имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно касающейся прав и обязанностей этой организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией своей уставной деятельности.

Пользователями персональных данных могут быть и иные субъекты, правовой статус которых в данном случае имеет важное значение. Права и обязанности пользователя источниками персональных данных важно определить с учетом реализации задач и целей как государства, так и всего общества, а главное — обеспечения прав и интересов граждан — субъектов персональных данных[11].

В утвержденной Президентом РФ 09.09.2000 № Пр-1895 Доктрине информационной безопасности Российской Федерации говорится, что закрепленные в Конституции РФ права граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, тайну переписки практически не имеют достаточного правового, организационного и технического обеспечения. Неудовлетворительно организована защита собираемых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления данных о физических лицах (персональных данных).

В целом же можно констатировать, что в России сложилась парадоксальная ситуация. С одной стороны, права граждан в сфере защиты их частной жизни, в том числе их персональных данных, и свобода информации закреплены в Конституции РФ и в целом ряде иных нормативных актов. Так, согласно ст. 9 Закона № 149-ФЗ ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. С другой стороны, эффективный механизм реализации этих прав в России практически отсутствует, несмотря на имеющуюся законодательную базу[12].

Законодательными актами субъектов Российской Федерации также устанавливаются меры по защите персональных данных.

Так, согласно постановлению Правительства Москвы от 06.12.2005 № 973-ПП «Об утверждении Положения об организации учета детей» управы районов, городские и окружные органы управления образованием, образовательные учреждения обязаны обеспечивать надлежащую защиту сведений, содержащих персональные данные о детях, в соответствии с требованиями Федерального закона от 20.02.1995 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (далее — Закон № 24-ФЗ).

Распоряжением заместителя мэра в Правительстве Москвы от 20.07.2005 № 190-РЗМ «О Порядке предоставления сведений о гражданах, зарегистрированных по месту жительства в городе Москве» руководителю Департамента территориальных органов исполнительной власти города Москвы, префектам административных округов, главам управ районов города Москвы вменено в обязанность обеспечение надлежащей защиты сведений, содержащих персональные данные о гражданах, внесенных в базу данных населения Москвы, в соответствии с требованиями Закона № 24-ФЗ, и обеспечение соблюдения установленного Порядка предоставления сведений о гражданах, зарегистрированных по месту жительства в городе Москве.

Формируя законодательную базу обработки персональных данных, законодатель принимает за основу нормы международного права, содержащие принципы работы с персональными данными в процессе их обработки.

Первоначально указанные нормы нашли свое закрепление в Международной конвенции от 28.01.1981 «Об охране личности в отношении автоматизированной обработки персональных данных» ETS N 108. Затем система защиты персональных данных развивалась в директивах Европейского парламента и Совета Европейского союза: 95/46/ЕС от 24.10.1995 о защите прав частных лиц применительно к обработке персональных данных и о свободном движении таких данных; 97/66/ЕС от 15.12.1997 об обработке персональных данных и защите конфиденциальности в телекоммуникационном секторе. Указанные документы содержат перечень основных мер для охраны персональных данных от случайного или несанкционированного разрушения или случайной утраты, а также от несанкционированного доступа, изменения или распространения.

По мнению И.Л. Бачило, правовое регулирование персональных данных, включая защиту прав граждан в этой части, является институтом, равного которому по степени легализации связи каждого субъекта с обществом нет[13].

Таким образом, право на ограничение распространения информации о частной жизни детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, производное от их права на неприкосновенность частной жизни, можно рассматривать как один из видов защиты жилищных прав.

Библиография

1 Абрамов В.И. Права ребенка в России (теоретический аспект). — Саратов, 2005. С. 303.

2 См.: Чебунин А.В. Актуальные гражданско-правовые проблемы страхования: Дис. … канд. юрид. наук. — Томск, 2002. С. 48.

3 См.: Козлова Е.А. Комплексное ипотечное страхование: новый продукт на российском рынке страховых услуг // Организация продаж страховых продуктов. 2005. № 3.

4 Чебунин А.В. Указ. раб. С. 150.

5 См.: Савельева Н.М. Правовое положение ребенка в Российской Федерации: гражданско-правовые и семейно-правовые аспекты: Дис. … канд. юрид. наук. — Белгород, 2004. С. 173.

6 Там же. С. 12.

7 См.: Конституционное право зарубежных стран: Учеб. для вузов. 2-е изд. / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. — М., 2006. С. 110.

8 См.: Доклад Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве от 26.03.2007 «О деятельности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов ребенка в 2006 году» // http://www.ombudsmen.mos.ru/index.php?page=doclady

9 См.: Петрыкина Н.И. К вопросу о конфиденциальности персональных данных // КонсультантПлюс.

10 Там же.

11 См.: Бачило И.Л. Важный шаг в регулировании информационных прав граждан // КонсультантПлюс.

12 См.: Кайль А.Н., Новиков Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» // КонсультантПлюс.

13 См.: Бачило И.Л. Указ. раб.