Охрана здоровья государственных служащих посредством медицинского и обязательного государственного страхования

А.А. АЛЕКСЕЕНКО,
адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России
 
Государство является демократическим лишь в том случае, когда оно не только провозглашает, но и обеспечивает условия для достойной жизни человека, гарантии его безопасности. Игнорирование такого подхода ведет как минимум к росту социальной напряженности в обществе со всеми вытекающими последствиями. Из сказанного следует вывод о необходимости создания и функционирования в государстве эффективной системы социальной защиты государственных служащих, учитывая характер и значимость их трудовой деятельности.
 
Еще в начале ХХ века русский правовед и философ П.И. Новгородцев писал: «Несомненно, что в каждом обществе, в каждом положении есть свой уровень жизни, который считается нормой, и есть свой предел, за которым начинается недопустимая крайность»[1]. Эту крайность выдающийся юрист связывал с понятием «право на достойное человеческое существование» и требовал признания за этим правом «не нравственного только, но и юридического значения», когда право «берет на себя определенные известные условия норм»[2].
Формирующаяся социальная политика сегодняшней России декларирует стремление решить две задачи: защитить от жесткого воздействия рынка наиболее уязвимые слои населения и способствовать экономической активизации различных социальных групп[3].
Российская Федерация является социально-правовым государством (ч. 1 ст. 1 и ст. 7 Конституции РФ), чье законодательство гарантирует гражданам социально-экономические права. В соответствии с прямым указанием конституционных норм политика России направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, государством охраняется труд и здоровье людей (ч. 1 ст. 39 Конституции РФ)[4]. Вышеуказанное положение предопределяет обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности, и если человек в силу возраста, состояния здоровья, по другим не зависящим от него причинам трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, то он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества[5].
Социальная защита государственных служащих представляет собой часть социальной защиты населения и обладает всеми основными признаками последней. Так, рассматривая социальную защиту такой важной категории граждан, как госслужащие, В.Ш. Шайхатдинов отмечает: «Социальная защита государственных служащих представляет собой систему мер социального характера, направленных на обеспечение исполнения ими должностных обязанностей, охрану их здоровья, создание им достаточного уровня материальной обеспеченности»[6].
Публичный характер обязанностей, возложенных на отдельные категории государственных служащих, необходимость соблюдения такого конституционного принципа, как обеспечение баланса частных и публичных интересов, требуют того, чтобы составной частью правового статуса лиц, являющихся госслужащими, являлось право на получение ими предусмотренных федеральным законом специальных льгот, гарантий и компенсаций, имеющих повышенный размер по сравнению с теми, что установлены для других граждан.
Концепция реформирования государственной службы в Российской Федерации, утвержденная 15 августа 2001 г. Президентом РФ, гласит, что госслужащим должны гарантироваться надлежащие условия для исполнения должностных обязанностей, в том числе право на страхование жизни и здоровья, специальное медицинское страхование и медицинское обеспечение.
Часть 1 ст. 41 Конституции РФ закрепляет право каждого на охрану здоровья. Сегодня в России данное право обеспечивается в основном посредством обязательного медицинского страхования граждан. Государственные служащие, будучи частью гражданского общества, являются также и конституционно значимой категорией населения. В связи с этим представляется, что охрана здоровья госслужащих должна реализовываться государством посредством иных специализированных видов медицинского страхования и расширенного спектра медицинских услуг и лекарственного обеспечения, что связано напрямую с более тяжелыми и опасными условиями труда государственных служащих, особенно сотрудников военной и правоохранительной сфер.
Современное состояние медицинского обслуживания работников госучреждений в Российской Федерации показывает, что действующая система не гарантирует равнодоступность всем госслужащим, имеет тенденцию к снижению качества предоставляемых услуг.
Основой обеспечения гарантий бесплатной медицинской помощи государственным служащим является сеть ведомственных лечебных учреждений с непрозрачной структурой финансирования и узким охватом привилегированных категорий госслужащих.
Главными проблемами медицинского обеспечения сотрудников госструктур являются падение качества оказываемых медицинских услуг и неоднородность охвата всех категорий служащих, неопределенность критериев представления тех или иных медицинских услуг.
В мировой практике осуществление медицинского обслуживания государственных служащих происходит различными способами. На сегодняшний день в развитых странах функционирует три основных системы организации медицинского обслуживания госслужащих.
Первая система — прикрепление государственного служащего и членов его семьи к конкретному медицинскому учреждению, которое не находится на балансе министерства (ведомства).
Реализация такой программы осуществляется путем заключения министерством (ведомством) договора об оказании медицинских услуг государственным служащим и членам их семей. При этом возможности выбора медицинского учреждения ограничены только тем лечебно-профилактическим учреждением (далее — ЛПУ), с которым заключено соглашение об оказании медицинских услуг. Если данное ЛПУ не имеет лицензии или технической возможности оказать ту или иную медицинскую услугу, такая услуга может быть оказана госслужащему только в рамках обязательного медицинского страхования.
Кроме того, договоры о прикреплении персонифицированы, что зачастую вызывает проблему, связанную с необходимостью дополнительного начисления единого социального и подоходного налогов, поскольку оплата по такому договору будет означать получение государственным служащим или членом его семьи дополнительной материальной выгоды, которая подлежит налогообложению, и, следовательно, повышается стоимость такого страхования для государства.
Вторая система организации медицинского обслуживания госслужащих, действующая в Нидерландах, США и Великобритании, представляет собой систему компенсаций сотрудникам госструктур расходов на оказание им медицинской помощи.
Согласно установленным правилам, которые являются составной частью трудового контракта государственного служащего, из бюджета соответствующего государственного органа служащему компенсируются расходы, произведенные им в целях оплаты медицинской помощи, а также реабилитационных мероприятий. Как правило, в данном случае возмещению подлежит лишь часть расходов работников. Не компенсируются затраты на оплату услуг неавторизованных медицинских учреждений, не оплачиваются медицинские услуги, оказанные не по медицинским показаниям либо в результате необходимости медицинского вмешательства, а также услуги, связанные с ликвидацией последствий причинения вреда здоровью работника, наступившего по его собственной умышленной вине. Не возмещаются расходы по реабилитации при причинении вреда жизни и здоровью работника, произошедшего в результате несчастного случая при исполнении им служебных обязанностей. Такие издержки покрываются страхованием ответственности работодателя, которое приобретается специально.
В данной системе организации медицинского обслуживания необходимо выделить ряд неоспоримых достоинств, например, предоставление права работнику самому определять место оказания ему медицинских услуг, возможность организации качественной медицинской помощи на местах путем аккредитации наиболее эффективных медицинских учреждений.
В Российской Федерации возмещение расходов госслужащих, связанных с необходимостью оплаты медицинской помощи, не будет являться действенным методом в силу сложившегося порядка бюджетного субсидирования министерств и ведомств. Во-первых, объем финансирования соответствующих расходов устанавливается на каждый календарный год. Это означает вероятность возникновения ситуации, когда еще до завершения финансового года выделенные бюджетные фонды будут выбраны и обеспечить компенсацию медицинских расходов работников в дальнейшем будет невозможно, что повлечет нарушения прав работников либо потребует избыточного субсидирования министерств и ведомств. Во-вторых, министерствам (ведомствам) придется дополнительно оплачивать стоимость проведения проверок и экспертиз правильности расходования бюджетных средств применительно к каждому случаю выплаты — мероприятий затратных и сводящих к нулю все преимущества данного метода финансирования.
Третья система — порядок специального медицинского страхования государственных служащих, подразумевающий оплату министерством (ведомством) страхового взноса по полису добровольного медицинского страхования коллектива сотрудников.
Данная форма организации медицинской помощи госслужащим достаточно распространена в международной практике, в частности, в Германии и Швейцарии. Имеются прецеденты использования такого вида страхования и в России (в ГТК России и судебном департаменте Минюста).
Для условий Российской Федерации последняя система представляется наиболее эффективной в силу того, что она не требует дополнительного бюджетного субсидирования; не увеличивает налогового бремени; позволяет легко корректировать параметры качества страхового продукта в зависимости от имеющегося объема финансирования (в пределах объемов, установленных Федеральной программой ОМС); создает возможности для перераспределения части ЕСН, зачисляемой в фонды ОМС в счет оплаты страхового взноса по договору специального медицинского страхования госслужащих; позволяет оптимизировать решение вопросов качества предоставления медицинской помощи с учетом проблемы региональной рассредоточенности потенциальных реципиентов медицинской помощи.
В Российской Федерации имеется достаточная практическая база предоставления добровольного медицинского страхования, осуществляемого отдельными работодателями в отношении своих сотрудников. В частности, страховые медицинские программы действуют на предприятиях газовой, нефтяной отраслей, а также как дополнительные социальные гарантии судьям, которые, как и члены их семей, получают дополнительное медицинское обслуживание в рамках программ страховых организаций, отобранных на конкурсной основе.
Таким образом, в основу системы специального медицинского страхования государственных служащих может быть положен опыт осуществления добровольного медицинского страхования в Российской Федерации.
В настоящее время госслужащие могут получать медицинское обслуживание в учреждениях, подведомственных тому или иному органу исполнительной власти.
При этом содержание ведомственных медицинских учреждений является, с одной стороны, непрофильным видом деятельности для министерств и ведомств, требующим отвлечения финансовых и людских ресурсов, а с другой стороны, порождает для медицинских учреждений обязанность обслуживания прикрепленного контингента, при этом объемы оказываемой помощи и размеры финансирования никак не взаимосвязаны. Кроме того, пользоваться медицинской помощью в определенных ведомственных медицинских учреждениях служащие могут фактически лишь в месте расположения таких учреждений, что делает невозможным получение медицинской помощи госслужащими при нахождении в командировках, а также работниками территориальных подразделений министерств и ведомств.
Переход от медицинского обеспечения государственных служащих к системе специального медицинского страхования решает эту проблему путем предоставления страховой организацией застрахованным выбора медицинского учреждения непосредственно в месте проживания либо работы, а также возможность обратиться за медицинской помощью по программе страхования при нахождении в командировке.
В этой связи содержание медицинских учреждений на балансе министерств и ведомств становится неоправданным с финансовой точки зрения. Однако просто прекратить их субсидирование балансодержателем не представляется возможным в силу организационно-правового статуса и сметного порядка финансирования.
Пути выхода из этого положения видятся в передаче ведомственных медицинских учреждений на баланс специализированному органу, который будет осуществлять комплексное управление этой сетью, при этом финансирование сети может осуществляться путем аккумуляции на счете балансодержателя средств ОМС, бюджетов различного уровня, доходов от предоставления платных медицинских услуг, иных внебюджетных источников, включая добровольное медицинское страхование.
Система специального медицинского страхования государственных служащих подразумевает оплату федеральным органом исполнительной власти страхового взноса по полису коллективного добровольного медицинского страхования группы сотрудников (прикрепленного контингента).
При этом предполагается, что застрахованный федеральным органом исполнительной власти сотрудник по своему усмотрению может выбрать ЛПУ из перечня учреждений, заключивших соответствующие договоры со страховой организацией—страховщиком по такому виду страхования.
Задачами организации специального медицинского страхования госслужащих являются защита законных прав и интересов служащих, заключающихся в необходимости получения медицинской помощи, и имущественных интересов страхователя (федерального органа исполнительной власти), связанных с обязанностью финансирования расходов по организации медицинского обслуживания своих работников. При этом указанные дилеммы должны решаться таким образом, чтобы застрахованные лица получали медицинскую помощь не менее качественную, чем они могли бы приобрести в случае финансирования страхователем ведомственного ЛПУ.
Специальное медицинское страхование госслужащих организуется на основе заключения страхователем (соответствующим министерством или ведомством) в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации договора медицинского страхования со страховой медицинской организацией (страховщиком).
Страховое покрытие по договору медицинского страхования государственных служащих должно предусматривать ряд условий:
· соответствие размера медицинской помощи, оказываемой по договору медицинского страхования, объему медицинской помощи, предлагаемой в рамках федеральной программы ОМС;
· разделение качества предоставляемой по договору медицинской помощи в зависимости от категории государственной должности государственной службы, которую замещают застрахованные госслужащие;
· обязательное обеспечение медицинской помощью всех государственных служащих.
Согласно п. 5 ч. 1 ст. 52 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственному служащему и членам его семьи (в том числе после выхода его на пенсию) за выслугу лет гарантируется право на специальное медицинское страхование. Профессор Д.Н. Бахрах также отмечает данное право гражданских служащих и членов их семей, относя его к личному праву, призванному косвенно обеспечивать эффективную деятельность служащего[7].
В случае если госслужащий является застрахованным по программе специального медицинского страхования, за него не начисляется и не уплачивается ЕСН в части, зачисляемой в фонды ОМС. В отношении уплаты ЕСН необходима процедура налогового вычета по уплате ЕСН для министерства (ведомства), уплатившего соответствующую сумму в качестве взноса по договору специального медицинского страхования государственных служащих, условиями которого оговорено предоставление медицинской помощи в объеме, не меньшем, чем это предусмотрено федеральной программой ОМС.
Такое же правило действует и в отношении работающих членов семьи государственного служащего, в случае если они являются застрахованными по договору специального медицинского страхования госслужащих. Основанием для налогового вычета, применяемого организацией-работодателем, в данном случае будет являться документ, подтверждающий факт заключения в отношении такого гражданина договора специального медицинского страхования.
Сегодня назрела необходимость институционального закрепления и формирования нормативно-правовой базы специального медицинского страхования государственных служащих.
В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» система государственной службы включает государственную гражданскую, военную и правоохранительную службу.
Законодательное закрепление права на медицинское страхование всех категорий госслужащих отсутствует. При этом стоит отметить, что государственные гражданские служащие на сегодняшний день составляют лишь 15% от общего числа государственных служащих[8]. Остальные 85% составляет милитаризованная служба (военная и правоохранительная), служащие которой в основном реализуют свое право на охрану здоровья лишь посредством законодательно закрепленного права на обязательное государственное страхование (Федеральный закон от 28.03.1998 № 52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции», ст. 29 Закона РФ от 18.04.1991 № 1026-1
«О милиции», ст. 34 Закона РФ от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и др.). При этом, по словам члена Государственной думы Г. Гудкова, в России существует огромное количество «людей в погонах»[9]— около 5 млн человек. Обеспечение права на охрану здоровья такого количества госслужащих просто необходимо, особенно посредством достойного медицинского обслуживания, так как именно оно является одним из элементов основных государственных гарантий и стимуляцией к качественному выполнению своих обязанностей работниками.
Стоит отметить, что в настоящее время действует ряд законов, установивших обязательное государственное страхование лиц, которые не относятся к категории госслужащих, несмотря на то что работают в различных государственных организациях (например, народные и присяжные заседатели, судебные исполнители). Причины сложившейся законодательной практики можно обнаружить в отсутствии единого подхода к восприятию обязательного государственного страхования, что создает трудности в понимании природы данного вида страхования, в результате чего происходит смешение с иными сходными видами страхования.
 
Библиография
1 Новгородцев П.И. Право на достойное человеческое существование // Новгородцев П.И., Покровский И.А. О праве на существование. — СПб., 1911. С. 3—13.
2 Там же.
3 См.: Лепихов М.И. Право и социальная защита населения. — М., 2000. С. 3.
4 См. абзац третий п. 2 постановления КС РФ от 16.12.1997 № 20-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца шестого пункта 1 статьи 28 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года “О занятости населения в Российской Федерации” в редакции от 20 апреля 1996 года» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5878.
5 См. там же.
6 Гафаров З.С., Иванова С.А., Шайхатдинов В.Ш. Правовое регулирование труда и социальной защиты государственных служащих субъектов Российской Федерации. — Екатеринбург, 1998. С. 171.
7 См.: Бахрах Д.Н. Государственная служба России: Учеб. пособие. — М., 2007. С. 37.
8 См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 47.
9 См.: Российская газета. 2004. 9 дек.