Охрана окружающей среды в Российской Федерации: вопросы конституционного регулирования

УДК 349.6
 
А.А. ЖЕЛЕЗИНСКИЙ,
аспирант кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина
 
Анализируются нормы Конституции РФ с точки зрения регулирования вопросов в сфере охраны окружающей среды и даются обобщенные рекомендации по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды.
Ключевые слова: конституционный принцип, благоприятная окружающая среда, экологическая безопасность.
 
In present article the author analyzes norms of the Constitution of the Russian Federation from the point of view of regulation of questions in sphere of preservation of the environment and makes the generalized recommendations on perfection of the current legislation of the Russian Federation in sphere of preservation of the environment.
Keywords: constitutional principle, favorable environment, ecological safety.
 
Конституция РФ создала основы всех отраслей действующего российского законодательства, в том числе закрепила основные положения в сфере охраны окружающей среды. Важность соответствующих положений, с нашей точки зрения, заключается в том, что они должны применяться на всей территории страны, а все принимаемые в Российской Федерации правовые акты не должны противоречить этим конституционным положениям. Кроме того, сложность механизма внесения изменений в Конституцию РФ делает ее положения еще более нерушимыми и значимыми.
И.А. Игнатьева отмечает по этому поводу, что «Конституция РФ ценна для развития экологического законодательства России не только непосредственно содержанием своих правовых норм, теми правами и обязанностями, которые в них заключены, но и своей терминологией. Термины Конституции РФ также являются определяющими для последующих законодательных актов, поскольку, как известно, за каждым термином стоит правовое понятие, которое, в свою очередь, должно иметь одну единственную дефиницию. Вольное обращение с терминологией Конституции РФ не дает возможности четкого уяснения правовых понятий, используемых в законодательстве, и, следовательно, позволяет вкладывать в них различный смысл»[1].
Так как Конституция РФ является основополагающим нормативным правовым актом высшей юридической силы, все ее положения в той или иной мере имеют важное значение для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, граждан и других лиц.
Проанализируем нормы Конституции РФ с точки зрения регулирования вопросов в сфере охраны окружающей среды.
В соответствии с ч. 1 ст. 7 Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Полагаем, данное положение имеет непосредственное отношение к охране окружающей среды прежде всего в части обеспечения, соблюдения и защиты экологических прав каждого. Считаем, что «достойная жизнь человека», обеспечиваемая
государством, включает в свое содержание, наряду с социальными, экономическими, политическими, также и экологические аспекты.
Основной целью охраны окружающей среды является защита здоровья населения от отрицательного воздействия, обусловленного загрязнением окружающей среды. Именно поэтому в ч. 2 ст. 7 Конституции РФ охрана здоровья людей провозглашается как один из
основополагающих принципов деятельности нашего государства.
Положение об охране здоровья людей развивается и в иных нормах Конституции РФ. Так, согласно ч. 1 ст. 41 каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Согласно ч. 2 той же статьи в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.
С нашей точки зрения, право граждан на охрану здоровья будет обеспечиваться в том числе и при осуществлении мероприятий, направленных на охрану окружающей среды, так как жизнь и здоровье населения имеют прямую зависимость от состояния окружающей среды. Поэтому считаем верным решение разработчиков связать законодательно в ч. 2 ст. 41 Конституции РФ охрану здоровья с экологическим и санитарно-эпидемиологическим благополучием в государстве, поскольку это взаимосвязанные институты права.
Однако считаем недоработкой отсутствие закрепленного на законодательном уровне понятия «экологическое благополучие» (в отличие от закрепленного понятия «санитарно-эпидемиологическое благополучие»). Это позволяет свободно трактовать их правоприменителю и создает гражданам затруднения в полной мере реализовать свои конституционные права в сфере охраны окружающей среды.
Поэтому, исходя из уровня развития законодательства в сфере охраны окружающей среды, считаем необходимым используемое в ч. 2 ст. 41 Конституции РФ понятие «экологическое благополучие» заменить понятием «экологическая безопасность» либо раскрыть последнее на законодательном уровне (закрепив, например, в ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; далее — Закон об охране окружающей среды). Под «экологическим благополучием» понимается такое состояние окружающей среды, при котором отсутствует вредное воздействие на окружающую среду и ее состояние можно назвать благоприятным.
Положения ч. 1 ст. 9 Конституции РФ подчеркивают исключительное значение природных ресурсов (в особенности земли) как основы жизни и деятельности народов, которые проживают на территории Российской Федерации. Эти положения ориентируют общество на бережное отношение к природным ресурсам и их рациональное использование, а в обязанности государства вменяется охрана этих природных ресурсов. При этом охрана природных ресурсов, по нашему мнению, обеспечивается уже нормами экологического, административного и уголовного права.
Обязанностям государства в области охраны окружающей среды корреспондируют обязанности человека в этой области. Они закреплены в ст. 58 Конституции РФ: каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
Вопросам использования гражданами земли как природного ресурса посвящена ст. 36 Конституции РФ. Часть 1 данной статьи устанавливает, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, а часть 2 той же статьи предусматривает два важных условия владения, пользования и распоряжение землей и другими природными ресурсами: оно не должно наносить ущерба окружающей среде и нарушать прав и законных интересов иных лиц. Если собственник земли не соблюдает эти условия, для него наступают юридические последствия, предусмотренные действующим законодательством.
Статья 42 Конституции РФ гласит, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Считаем, что указанная норма является основополагающей, так как в ней закреплены основные права человека в сфере охраны окружающей среды. Данное положение более подробно раскрывается в иных нормах Конституции РФ, а также в различных правовых актах федерального и регионального уровней.
Так, согласно ч. 3 ст. 41 Конституции РФ сокрытие должностными лицами любого уровня фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом.
Ю.А. Дмитриев считает, что данная статья «защищает граждан от распространения заведомо ложной информации о состоянии окружающей среды, эпидемиях, катастрофах, рациональных нормах питания, санитарно-эпидемиологическом состоянии района проживания, когда должностные лица за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также за сокрытие фактов, создающих угрозу жизни и здоровью человека, несут ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации»[2].
Законодательством РФ предусмотрены и уголовная, и административная ответственность должностных лиц за сокрытие или искажение информации в зависимости от степени общественной опасности правонарушения.
Одним из факторов, затрудняющих реализацию права граждан на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, является отсутствие закрепленного на законодательном уровне понятия «экологическая информация». Хотя Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» содержит понятие «информация» (сведения, сообщения, данные независимо от формы их представления), определить понятие «экологическая информация» на законодательном уровне (в ст. 1 Закона об охране окружающей среды), с нашей точки зрения, было бы полезно. Это позволило бы гражданам в полной мере воспользоваться правом на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды. Полагаем, что под экологической информацией должна пониматься выраженная в различных формах информация о состоянии воздуха, воды, почвы, живых организмов и экосистем и их изменениях, о факторах и мерах, оказывающих или способных оказать воздействие на них, о мерах, направленных на охрану окружающей среды, а также о предполагаемых или осуществляемых мероприятиях по использованию природных ресурсов и последствиях этого для окружающей среды.
Согласно ч. 1 ст. 45 Конституции РФ в России гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина. Это означает признание государством своей обязанности защищать права и свободы человека, причем в этом должны принимать участие все ветви государственной власти. Кроме того, по смыслу данной нормы человек и гражданин имеет право требовать от государства (в лице соответствующего компетентного государственного или муниципального органа) выполнения взятых на себя обязательств.
Часть 2 ст. 45 Конституции РФ, гласящая о том, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, подтверждает гарантии государственной защиты прав и свобод человека. Человек может использовать для этого свои права и свободы, установленные статьями 31, 33, 46-54 Конституции РФ (то есть посредством проведения собраний и митингов, направления обращений в государственные органы и органы местного самоуправления, судебной защиты прав и свобод и т. д.).
В ч. 1 ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (в том числе судебная защита прав человека в сфере охраны окружающей среды). Право на такую защиту имеют не только граждане России, но и иностранцы и апатриды.
Считаем, что в рамках судебной защиты прав человека в сфере охраны окружающей среды можно реализовать право на получение квалифицированной юридической помощи (ч. 1 ст. 48 Конституции РФ) и право на обжалование незаконных действий и решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ).
Вопросам разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, в том числе в сферах охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности, посвящены статьи 71, 72, 73 и 76 Конституции РФ.
Статья 71 Конституции РФ устанавливает предметы ведения Российской Федерации. К ним относятся, в том числе установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации. Согласно ст. 72 к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды относятся:
— природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической без-
опасности, особо охраняемые природные территории;
— земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Указанные направления деятельности, относящиеся к предметам совместного ведения, в полной мере не могут осуществляться отдельно ни Федерацией, ни ее субъектами, поэтому в этих сферах Российская Федерация и ее субъекты должны вести целенаправленную согласованную политику и совместно отвечать перед гражданами.
Положение о предметах совместного ведения в сфере охраны окружающей среды в том виде, в котором оно закреплено в ст. 72 Конституции РФ, вызывает определенные сложности в его реализации субъектами Российской Федерации. Выражается это прежде всего в деятельности региональных органов законодательной ветви власти в сфере охраны окружающей среды. В основном их деятельность сводится к тому, что принятый на федеральном уровне закон переписывается ими «под копирку» и приобретает силу регионального закона, что теряет всякий смысл, так как вопросы, закрепляемые региональными законами, уже урегулированы на уровне федеральном.
Полагаем, региональные законы должны дополнять федеральные, не меняя их содержание и добавляя лишь особенности, характерные для конкретного субъекта Российской Федерации. Региональный законотворческий процесс может носить и опережающий характер, когда региональные законы регулируют определенные институты охраны окружающей среды при отсутствии соответствующих положений федерального уровня, а в случае появления последних приводятся в соответствие с ними.
Согласно ст. 73 Конституции РФ вне пределов исключительного или совместного ведения Российской Федерации ее субъекты обладают всей полнотой государственной власти. В связи с тем, что статьи 71 и 72 охватывают вопросы, относящиеся к исключительному и совместному ведению Российской Федерации, и при этом их перечень является исчерпывающим, исключительные полномочия республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов выходят за пределы, указанные в статьях 71 и 72. Определяются исключительные полномочия субъектов (в том числе в сфере охраны окружающей среды) в их конституциях или уставах, а также в региональных законах и подзаконных правовых актах. Эти полномочия осуществляются соответствующими органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.
Норма, в некотором смысле раскрывающая исключительные полномочия субъектов Федерации, содержится в ст. 76 Конституции РФ. Согласно ч. 4 данной статьи вне пределов исключительного и совместного ведения Российской Федерации, ее субъекты осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (в том числе в сфере охраны окружающей среды).
Роль Правительства РФ в сфере охраны
окружающей среды законодательно закреплена в подп. «в» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ (со-
гласно которому Правительство РФ проводит единую государственную политику в области экологии) и раскрывается в ст. 18 Федерального конституционного закона от 17.12.1997
№ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в соответствии с которой Правительство РФ осуществляет свою деятельность в сфере охраны окружающей среды как самостоятельно, так и через созданные им структуры.
Подводя итог анализу норм Конституции РФ, регулирующих вопросы охраны окружающей среды в Российской Федерации, хочется заметить, что роль основного закона является исключительной и его нормы носят неоспоримый характер.
По меткому замечанию В. Зорькина, «стабильность Конституции и всей основанной на ней правовой системы— залог социальной, политической, экономической, в конечном итоге — государственной устойчивости. И, как ни парадоксально это звучит, залог развития»[3]. Современное российское федеральное и региональное законодательство (в том числе регулирующее вопросы охраны окружающей среды) содержит примеры правовых актов, которые частично не соответствуют Конституции РФ. Именно поэтому мы считаем, что при разработке и принятии федеральных и региональных законов в сфере охраны окружающей среды должны учитываться нормы основного закона, а их проекты должны обязательно проверяться на соответствие конституционным положениям.
Таким образом, в Российской Федерации начался целенаправленный процесс правового регулирования сферы охраны окружающей среды, и в итоге федеральные и региональные
законы будут составлять единую систему законодательства, регулирующего вопросы охраны окружающей среды. Только в этом случае российское федеральное и региональное законодательство в сфере охраны окружающей среды будет отличаться высоким уровнем законодательной техники, а политика нашего государства в данной сфере будет планомерной и целенаправленной.
 
Библиография
1  Игнатьева И.А. Отражение конституционных норм в экологическом законодательстве России: проблемы законодательной техники // Журнал российского права. 2003. №  5. С. 16.
2  Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий (постатейный) / Под ред. Ю.А. Дмитриева. — М., 2007. С. 24.
3  Зорькин В. Роль конституционного суда в обеспечении стабильности и развития конституции // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 3 (48). С. 86.