Оценка коррупционных рисков на государственной службе

УДК 328.185:343.35

Страницы в журнале: 32-37

О.С. Соколова,

кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры общественных дисциплин Вологодского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Россия, Вологда oduvanchikvols@yandex.ru

Рассматривается адресное применение антикоррупционных технологий, требующее оценки коррупционных рисков. На основе исследования теоретико-правовых основ данной деятельности предлагается классификация факторов коррупционных рисков для осуществления их оценки и последующего применения антикоррупционных технологий. Применение данной классификации связано с конкретными технологиями реформирования государственного управления и основными направлениями административной реформы.

Ключевые слова: система оценки, коррупционные риски, государственная служба, противодействие коррупции, комплайенс-система, эффективность управления, антикоррупционные технологии, классификация рисков.

Одним из ключевых требований реализации антикоррупционной политики, закрепленных в ч. 2 ст. 5 Конвенции ООН против коррупции 2003 года, является установление эффективных видов практик, направленных на предупреждение коррупции. Реализация данного требования должна обеспечиваться за счет применения адресных мер воздействия на лиц, замещающих должности в сфере публичного управления, которые считаются особенно уязвимыми с точки зрения коррупции. В системе таких мер особое место должны занимать технологии управления коррупционными рисками, поскольку это именно та практика, которая обеспечивает адресность и превентивный характер антикоррупционных мероприятий.

Сложность определения понятия «коррупционный риск» связана с исключительной динамичностью самого явления коррупции. Как отмечает Т.Я. Хабриева, высокая способность адаптации коррупции к различным социальным условиям проявляется в институциализации данного негативного явления [7, c. 8]. Сферы коррупционных рисков, по ее мнению, связаны с объектами правового воздействия и включают регулирование систем внутреннего контроля и внутреннего аудита в кредитных и иных организациях, регламентацию полномочий надзорных органов, установление требований к профессиональной пригодности и добросовестности руководителей, отбору персонала и его профессиональной подготовке, взаимодействие государственного и частного сектора (установление требования к регистрации, лицензированию и иным разрешительным процедурам) [13, c. 16].

Исследуя теоретико-правовые подходы к определению коррупционных рисков, К.М. Ташина и И.Н. Пустовалова приходят к выводу, что под ними следует понимать условия и обстоятельства, мотивирующие и открывающие возможность вступления в коррупционные отношения [11]. Однако следует отметить, что эти условия и обстоятельства возникают вследствие ненадлежащего правового регулирования, поэтому определение Т.Я. Хабриевой можно считать универсальным.

Само понятие «коррупционный риск» предполагает некую степень его проявления и, соответственно, измеримость. Как отмечают В. Елюшкин и Ю. Матвиенко, в отличие от принятого сейчас контроля за соответствием доходов и расходов, введение технологий оценки уровня коррупционных рисков могло бы позволить оценивать состояние коррупции не по ее результатам, когда коррупционные действия произошли, а на стадии возникновения и развития условий для них. Без однозначных критериев, по их мнению, «война с воровством превращается в банальную компанейщину». Измерение уровня коррупционных рисков, полагают данные авторы, должно быть многоуровневым и включать несколько групп, характеризующих корпоративную политику, организацию управления, операционную деятельность, управление активами, закупки и кадровую работу [4].

Многообъектный подход в исследовании уровня коррупционных рисков региональных органов государственной власти использован И.Н. Дементьевой при составлении сводной матрицы потенциальных коррупционных рисков, при этом автор приводит соответствующие показатели по полномочиям и сферам управления на основе экспертных опросов [3, с. 82—83].

Таким образом, в теоретических исследованиях оценка коррупционных рисков осуществляется на основе комплексности, многоуровневости и измеримости.

Современные технологии оценки коррупционных рисков в бизнесе предусматривают управление рисками через комплайенс-систему — постоянный организационно-правовой режим внутреннего контроля, обеспечивающий максимальную превенцию коррупционных деяний. Данный режим основан на четкой антикоррупционной позиции высшего руководства компании, детальной регламентации деятельности, прозрачной организации процесса управления, использовании дублирующего контроля, аникоррупционном обучении сотрудников [2]. В Великобритании, например, отсутствие антикоррупционной комплайенс-системы у компаний, осуществляющих свою деятельность на территории этой страны, влечет уголовную ответственность, предусмотренную Законом 2010 года «О борьбе со взяточничеством» (UK Bribery Act 2010, или UKBA). Одна их трех составляющих комплайенс-системы — оценка коррупционных рисков. Этот процесс включает их идентификацию и разработку матрицы индикаторов коррупционных рисков (система «красных флажков»), что позволяет затем осуществить анализ рисков, разработку адресных антикоррупционных мер и последующий антикоррупционный мониторинг [8].

Правовые основы управления коррупционными рисками в системе государственного управления в нашей стране были закреплены в распоряжении Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах», где впервые были указаны признаки коррупциогенности должностей. К ним были отнесены наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств, высокая степень свободы действия, вызванная спецификой их работы, высокая интенсивность контактов с гражданами и организациями. Для данных должностей предусматривалось внедрение специальных антикоррупционных механизмов.

В процессе реализации норм российского антикоррупционного законодательства в органах государственной власти были сформированы перечни должностей, подпадающих под антикоррупционные меры (декларирование доходов и расходов, ротация, ограничения в последующем трудоустройстве и др.). Однако эти перечни не были дифференцированы по уровням коррупционных рисков и адресность как принцип антикоррупционного воздействия на сферу публичного управления в полной мере не был реализован.

Дальнейшее правовое регулирование технологии оценки коррупционных рисков было осуществлено положениями Указа Президента РФ от 13.03.2012 № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012—2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции», в соответствии с которым такая оценка должна носить системный характер для последующих уточнений в перечни должностей федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками.

В последующем Указом Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» было закреплено требование представить до 01.12.2012 в установленном порядке следующие предложения:

— по корректировке перечней должностей федеральной государственной службы и должностей в государственных корпорациях, замещение которых связано с коррупционными рисками;

— по установлению дополнительных требований о раскрытии лицами, замещающими указанные должности, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также иной информации, позволяющей оценивать соблюдение установленных законодательством Российской Федерации ограничений в отношении федеральных государственных служащих, замещающих данные должности, в том числе после увольнения с государственной службы.

Кроме того, данным нормативным правовым актом предусматривалось внедрение системы мониторинга исполнения должностных обязанностей федеральными государственными служащими и работниками государственных корпораций, деятельность которых связана с коррупционными рисками.

В Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года [9] (разд. «Повышение эффективности системы государственного управления») сделан акцент на институциональных преобразований в деятельности по противодействию коррупции, включающих определение сфер государственного управления и должностей гражданской службы, наиболее подверженных коррупционным рискам, организацию совершенствования системы мониторинга исполнения федеральными гражданскими служащими установленных на гражданской службе ограничений, запретов и требований к служебному поведению.

В связи с этим планируется внедрение новых механизмов раскрытия федеральными гражданскими служащими, замещающими должности с высокими коррупционными рисками, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Будет обеспечено совершенствование порядка публикации и проверки этих сведений, порядка работы комиссий государственных органов по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.

Кроме того, в данном документе планируется реализовать комплекс организационных мероприятий по проведению ротации гражданских служащих на должностях, замещение которых связано с наличием коррупционных рисков.

Таким образом, нормативное регулирование технологии оценки коррупционных рисков однозначно закрепляет ее обязательный характер. Поэтому актуален вопрос о выработке критериев оценки коррупционных рисков, отвечающих в том числе требованиям универсальности, объективности, измеримости, эргономичности.

Функциональный принцип для определения таких критериев использован при составлении перечня коррупциогенных должностей федеральной государственной службы в Указе Президента РФ от 18.05.2009 № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».

Подверженность коррупционным рискам связывается в данном нормативном правовом акте с осуществлением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, предоставлением государственных услуг гражданам и организациям, осуществлением контрольных и надзорных мероприятий, подготовкой и принятием решений о распределении бюджетных ресурсов и ограниченных ресурсов (квоты, частоты, участки недр и др.), управлением государственным имуществом, осуществлением государственных закупок, выдачей лицензий и разрешений, хранением и распределением материально-технических ресурсов. Целью принятия нормативного правового акта стало определение должностей, замещение которых влечет обязанность декларирования доходов.

В Методических рекомендациях по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации государственных функций, а также корректировке перечней должностей федеральной государственной службы и должностей в государственных корпорациях, замещение которых связано с коррупционными рисками, и внедрению системы мониторинга исполнения должностных обязанностей федеральными государственными служащими и работниками государственных корпораций, деятельность которых связана с коррупционными рисками, утвержденными Минтруда России 13.02.2013, детализированы цели определения коррупционных рисков. К ним отнесены оценка коррупционных рисков, возникающих при реализации государственных функций, внесение уточнений в перечни должностей федеральной государственной службы и должностей в государственных корпорациях, замещение которых связано с коррупционными рисками, мониторинг исполнения должностных обязанностей федеральными государственными служащими и работниками государственных корпораций, деятельность которых связана с коррупционными рисками.

Функционально-отраслевой подход в определении коррупционных рисков поддерживается и на региональном уровне. Например, в Ульяновской области он основан на перечислении «наиболее коррупционно опасных сфер», под которыми понимаются и отдельные функции (выдача лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ), и группы функций (надзор за хозяйственной деятельностью организаций), и целые отрасли (образование, здравоохранение), и не вполне понятные по масштабу виды деятельности (исполнение административного производства) [6]. Такая непоследовательность в принципе усложняет дифференциацию коррупционных рисков по должностям, поскольку имеет место «пересечение» видов деятельности по отрасли, функциям, полномочиям. При этом следует признать исключительно позитивным уже само намерение органов государственной власти Ульяновской области осуществлять методическое сопровождение процесса выявления зон потенциально повышенного коррупционного риска.

Представляется, что сложность и многообразие видов деятельности в процессе государственного управления требует многоаспектного подхода к классификации коррупционных рисков и выделения нескольких групп факторов, их формирующих. Условно их можно определить как базовые, переменные и субъективные.

Среди базовых факторов необходимо последовательно выделить отрасль управления, группы полномочий органа власти и его структурного подразделения, а также локальные функции управления. Для конкретной должности уровень коррупционных рисков можно определять как сумму коэффициентов по каждому показателю, принятому в органе власти. Например, деятельность сотрудника структурного подразделения имеет коррупционный риск по принадлежности к отрасли, а по должностным полномочиям и функциям сводится к осуществлению внутриуправленческой деятельности, в силу чего риск коррупции в данной должности и, соответственно, сумма коэффициентов ниже, чем у коллег, взаимодействующих с населением или, например, имеющих отношение к распределению ресурсов органа государственной власти (кадровых, информационных, финансовых).

Коррупционные риски — явление динамичное, на их снижение или увеличение может повлиять вторая группа факторов — переменные факторы. В отличие от базовых, они формируются в зависимости от качества организации антикоррупционной деятельности в органе государственной власти и качества управления в целом. Данные показатели также могут оцениваться посредством введения соответствующих коэффициентов. Это будет стимулировать органы государственной власти не только на снижение коррупционных рисков, но и на повышение эффективности управленческого процесса.

Во-первых, к числу факторов данной группы можно отнести наличие административных барьеров в сервисной среде деятельности органа публичной власти. При этом в качестве административных барьеров, в первую очередь, следует определять деятельность подведомственных учреждений как элемент системы управления. Это, например, оказание услуг подведомственным учреждением (выдача справок, осуществление согласования, выдача разрешений), которые осуществляются в отсутствие конкуренции иных аккредитованных для этих целей организаций. Ими могут быть навязанные органом государственной власти услуги, когда его сотрудники рекомендуют обратиться именно в подведомственное учреждение. Это, наконец, осуществление подведомственными органу государственной власти учреждениями отдельных властных полномочий по осуществлению государственного контроля (надзора)1.

Во-вторых, в число переменных коррупциогенных факторов можно включить степень соблюдения нормативных стандартов транспарентности управления, которая может быть определена как индекс информационной открытости органа власти. Данные требования нормативно установлены Федеральным законом от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и постановлением Правительства РФ от 10.07.2013 № 583 «Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет” в форме открытых данных».

В-третьих, к данной группе факторов может быть отнесен такой показатель, как комплексность административной регламентации (организационная взаимосвязь положений регламента органа власти, административных регламентов исполнения функций и предоставления государственных услуг, должностных регламентов).

В-четвертых, при определении переменных факторов коррупционных рисков нужно учитывать многообразие форм общественного контроля (активная деятельность общественных советов при органах власти, их участие в оценке деятельности данных органов, привлечение внешних экспертов к принятию управленческих решений, оценка качества управления потребителями услуг, использование рейтинговых интернет-голосований в этих же целях и др.).

И, наконец, в-пятых, в данную группу факторов можно включить показатели интегрирования антикоррупционных инновационных технологий в управленческий процесс (соотношение бумажного и электронного документооборота, применение технологий управления рисками закупок, специальные технические средства слежения в местах контактов с потребителями услуг и т.д.).

Третья группа факторов, формирующих коррупционные риски в органе государственной власти, — субъективные факторы, которые возникают в зависимости от конкретного поведения государственного служащего в части соблюдения антикоррупционных стандартов. Установление фактов коррупционных проступков со стороны государственного служащего, не влекущих его увольнение, учитывается как «повышающие коэффициенты» коррупционных рисков в отношении него лично и корректирует в худшую сторону общий показатель уровня коррупционных рисков органа власти и (или) его структурного подразделения.

Таким образом, используя три группы факторов, формирующих коррупционные риски в органах власти, суммируя соответствующие им показатели, можно сформировать несколько групп государственных служащих по уровню таких рисков и определить адресные меры противодействия коррупции.

К ним можно отнести ограничительные меры (адресный контроль благосостояния — мониторинг объективности декларирования доходов и расходов, межведомственные проверки с правоохранительными и налоговыми органами, прокуратурой), меры по совершенствованию государственного управления (реинжиниринг функций/услуг, внедрение отдельных мер дерегулирования и агентского управления, ускорение темпов внедрения электронного документооборота и т.д.), стимулирующие меры (повышенное денежное содержание, иные формы компенсации коррупционных рисков, связанных с первой группой факторов и определяемых объективными условиями специфики сферы государственного управления).

Сводные показатели коррупционных рисков создают четкое представление уровня коррупционных угроз не только в отношении конкретной должности, но и более крупного субъекта управления — отрасли, управленческого комплекса, органа государственной власти, его структурного подразделения.

Идентификация, оценка и квантификация коррупционных рисков на государственной службе не потребуют существенных затрат, поскольку в органах государственной власти в любом случае систематизируется информация о факторах коррупционных рисков, которые условно обозначены нами как базовые, переменные и субъективные. Достаточно только соотнести их с принятыми в органе государственной власти соответствующими коэффициентами.

В процессе решения задачи сводной квантификации всех трех предложенных групп коррупционных рисков допустимы различные способы установления исходных единиц расчета коэффициентов и масштабы унификации измерения — на уровне федерального органа исполнительной власти и (или) его территориальных органов, на уровне органа (органов) государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом важен сам принцип измеримости уровня коррупционных рисков, обеспечивающий возможность реализации четкой адресной антикоррупционной политики в отношении определенного субъекта государственного управления.

Список литературы

1. Белкин Л.М. Исследование взаимосвязи количественных показателей коррупции и теневой экономики для оценки эффективности государственного управления процессами детенизации // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 4.

2. Газиян С. Куда смотрит комплаенс: противодействие коррупции. URL: http://bankir.ru/publikacii/s/kyda-smotrit-komplaens-protivodeistvie-korrypcii-8095877/#ixzz2bkIQ9Iff

3. Дементьева И.Н. Исследование коррупционных рисков в региональных органах государственной власти // Проблемы развития территорий. 2012. Вып. 1 (57). С. 82—83.

4. Елюшкин В., Матвиенко Ю. Борьба с коррупцией как наука // Военно-промышленный курьер. Общероссийская еженедельная газета. 2013. № 29.

5. Костенников М.В., Куракин А.В., Колчеманов Д.Н., Марьян А.В. Административно-правовые средства минимизации коррупционных рисков в служебной деятельности государственных служащих зарубежных стран // Административное и муниципальное право. 2010. № 5.

6. Методические рекомендации по выявлению зон потенциально повышенного коррупционного риска в системе государственного и муниципального управления для разработки антикоррупционных мер целевых программ по противодействию коррупции в исполнительных органах государственной власти и органах местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области на 2011—2012 годы. URL: http://www.anticorrupt-ul.ru/

7. Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций: Моногр. / отв. ред. О.И. Тиунов. — М., 2013.

8. Прайзер С., Новиков А. Закон Великобритании о взяточничестве в отношении российских компаний // Промышленник России. 2012. № 5.

9. Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года. URL: http://www.economy.gov.ru

10. Талапина Э.В. Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции (постатейный). — М., 2010.

11. Ташина К.М., Пустовалова И.Н. К вопросу о понятии коррупционных рисков. URL: http://www. rae.ru/forum2012/286/1980

12. Хабриева Т.Я. Научно-правовые проблемы противодействия коррупции // Журнал российского права. 2012. № 7.

13. Хабриева Т.Я. Правовые проблемы имплементации антикоррупционных конвенций // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. № 4.

14. Хабриева Т.Я., Андриченко Л.В., Цирин А.М. О результатах анализа практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации и предложениях по повышению их эффективности // Журнал российского права. 2012. № 11.

15. Шиндяпина Е.Д., Примаков Д.Я., Черепанова Е.В., Белоусова О.В. Механизмы противодействия коррупции в публично-правовой сфере // Журнал российского права. 2012. № 12.