Очередное реформирование системы местного самоуправления как фактор политического единства народа и власти

УДК 342.55 

Страницы в журнале: 48-51

Л.Н. Алисова,

доктор политических наук, профессор кафедры политологии, государственной и муниципальной службы Воронежского института экономики и социального управления Россия, Воронеж lnalis@ya.ru

В.В. Аносова,

ведущий специалист Воронежской городской Думы Россия, Воронеж vera_anosova@mail.ru

Рассматриваются главные инновации очередной реформы местного самоуправления: политическая, позволяющая регионам с учетом мнения населения самим определять способы избрания глав муниципальных образований, и организационная, проявляющаяся во введении в систему местного самоуправления двух новых муниципальных образования для крупных городов — городского округа с внутригородским делением и внутригородского района.

Ключевые слова: местное самоуправление, народовластие, политическая инновация, муниципальное образование, городской округ, внутригородской район, муниципалитет.

В  Послании Президента В.В. Путина Федеральному Собранию РФ в декабре 2013 года в качестве одного из приоритетов была обозначена задача обновления системы местного самоуправления. Проблемы и противоречия в системе местного самоуправления за десять лет реализации Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) стали очевидными для всех.

С 2003 года в Закон № 131-ФЗ было внесено столько дополнений и изменений, что муниципалитеты не всегда успевали перестроить работу с учетом новых реалий. Так, по подсчетам А.Н. Костюкова, к январю 2012 года было принято 68 законов, в соответствии с которыми было изменено более половины его статей (56 из 97), а также введено 12 новых. Многие статьи были поправлены многократно: статьи 14 и 15 – 22 раза, ст. 16 – 25 раз, статьи 17 и 37 – 10 раз, ст. 50 – 13 раз, ст. 40 – 11 раз. Общее число изменений превысило две сотни [2, с. 52]. Не всегда оправданная политика передачи государственных полномочий на муниципальный уровень без достаточного их финансового обеспечения одновременно с чрезмерной централизацией финансовых ресурсов на федеральном уровне препятствует активной позиции населения, создает условия для нарушения баланса отношений между населением и органами местного самоуправления.  Новым законом определяются меры, способствующие обретению необходимой степени политического единства народа и власти. Особенно это заметно в крупных населенных пунктах, где она не  отвечала смыслу этого уровня власти, и жители зачастую не знали своих депутатов в муниципальном совете.

Смысл изменений предполагает убрать данные противоречия, в целом повысить роль и самостоятельность органов местного самоуправления, максимально приблизить этот уровень власти к людям, которые проживают на конкретной территории. По этому поводу В.В. Путин на заседании Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления сказал: «Граждане должны до власти, что называется, в прямом смысле слова рукой дотянуться» [3, с. 51]. В Федеральном законе от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» (далее — Закон № 136-ФЗ) институт местного самоуправления получил последовательное закрепление в качестве  одного из приоритетов государственной политики.

Перед этим законодательно была решена серьезная проблема взаимоотношений между надзорными органами и органами местного самоуправления. Были случаи в практике местного самоуправления, когда депутаты коллективно уходили в отставку, протестуя таким образом против несправедливых, с их точки зрения, санкций надзорных органов. Принятый по этому поводу Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» надежно защищает права органов местного самоуправления. Теперь плановые проверки не могут проводиться чаще одного раза в 3 года, а внеплановые осуществляются исключительно по заявлениям и жалобам физических или юридических лиц о нарушениях их прав и законных интересов.

Законодательное закрепление получили явления, уже существующие в муниципальной практике. Так, во многих крупных городах уже функционируют территориальные подразделения местных администраций. Вместе с тем представительных органов они не имеют.

Главная политическая новация Закона № 136-ФЗ заключается в том, что регионам предоставляется право самим определять способы избрания глав муниципальных образований — напрямую населением или из состава представительного органа власти. Прежде все-го меняется сам подход к правилам формирования местной власти: он становится более гибким. Предусматривается законодательное закрепление двух новых типов муниципальных образований: городского округа с внутригородским делением и внутригородского района. Для всех типов муниципальных образований закреплено четыре варианта формирования органов местного самоуправления и четыре функции должностей руководителей представительного органа, исполнительно-распорядительного органа и муниципального образования. Три из них могут применяться и в городских округах с внутригородским делением.

Первый вариант предполагает избрание главы муниципального образования на прямых выборах. При этом выбранное лицо возглавит представительный орган, а глава администрации будет назначен по контракту по результатам конкурсного отбора.

Второй вариант состоит в избрании главы муниципального образования депутатами городского парламента из своего числа. При этом он, как и в первом варианте, возглавит представительный орган, а глава администрации будет назначен по контракту по результатам конкурсного отбора.

Третий вариант заключается в том, что глава муниципального образования избирается на прямых выборах и при этом руководит местной администрацией, а городские депутаты выбирают из своего числа председателя представительного органа.

Решать, по какому варианту формировать органы местного самоуправления и каким образом наделять полномочиями главу муниципального образования, будут сами субъекты Российской Федерации, в состав которых входят соответствующие муниципалитеты. Способ формирования органов местного самоуправления будет закрепляться региональным законодательным актом. При этом законом оговорено, что при избрании способа формирования органов местной власти обязателен учет мнения населения, который также должен фиксироваться в этом акте. Характер введения инноваций не директивен, так как во многих городских округах муниципальное управление осуществляется эффективно в действующем варианте и не требует никаких реформирований.

Четвертый вариант рассчитан только на сельские поселения. Он предполагает совмещение должностей главы муниципального образования, председателя представительного органа и руководителя исполнительного органа. В сельских поселениях, особенно с малой численностью населения, данный вариант давно прижился и является наиболее оптимальным.

Во всех вариантах речь идет о сотрудничестве самостоятельных уровней власти, объединяющих усилия для достижения единой цели – благополучия граждан. Государственная и муниципальная власть должна работать в едином стиле и по единым нормативам.

Закон № 136-ФЗ призван устранить существующие противоречия. Законодатель закрепляет минимальный перечень вопросов местного значения, который должен в любом случае находиться в исключительном ведении муниципальных образований: для сельских поселений – тринадцать полномочий, для всех остальных типов муниципальных образований – шестнадцать.

Законом № 136-ФЗ установлены базовые перечни полномочий и вопросов местного значения, которые не могут передаваться на вышестоящие уровни власти и управления. Данные перечни могут дополняться региональным законодательством с обязательным обеспечением финансовыми ресурсами на их исполнение.

Внесены коррективы в порядок формирования представительного органа муниципального района. В настоящее время в его состав сельское и городское поселения делегируют на равной основе по одному главе и муниципальному депутату. Теперь же субъекты Российской Федерации своим законом определяют, как предстоит формировать представительный орган муниципального района – на равной или пропорциональной основе. При этом при пропорциональном формировании ни у одного муниципального образования не должно быть более одной трети представителей.

Законом № 136-ФЗ корректируются пропорции конкурсной комиссии, оценивающей кандидата для утверждения муниципальной думой главы местной администрации: комиссия должна состоять наполовину из экспертов от представительного органа муниципального образования и наполовину из экспертов от региона против 70% и 30% соответственно. К тому же эксперты от региона будут направляться не региональным парламентом, как было до сих пор, а главой субъекта Российской Федерации. Такие коррективы связаны с тем, что глава местной администрации осуществляет переданные региональными органами исполнительной власти полномочия за счет бюджетных средств субъекта Российской Федерации, и ответственность за их целевое использование в равной мере ложится как на местные, так и на региональные органы власти.

Как видим, очередное реформирование системы местного самоуправления касается не только новых, но и уже существующих типов муниципальных образований. Преобразования затрагивают сельские поселения в части вопросов местного значения, остальные типы муниципальных образований — в части их полномочий.

Председатель Комитета Государственной Думы РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления В. Кидяев совершенно справедливо назвал реформу местного самоуправления, начатую с принятием в 2003 году Закона № 131-ФЗ и продолженную в мае 2014 года с принятием Закона № 136-ФЗ,  одним из первых национальных проектов, инициированных Президентом РФ В.В. Путиным [1, с. 7].

Список литературы

1. Кидяев В. Мы уходим от шаблонов, и это правильно // Муниципальная власть. 2014. № 1.

2. Костюков А.Н. Местному самоуправлению новая государственная защита // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 12.

3. Стенограмма заседания Совета при Прези-денте РФ по развитию местного самоуправления. Иваново, 26 мая 2014 года // Вопросы местного самоуправления. 2014. № 3.