Парадоксы административных регламентов

О.С. СОКОЛОВА,

кандидат юридических наук, доцент кафедры общественных дисциплин филиала Северо-Западной академии государственной службы в г. Вологде

Одним из направлений Концепции административной реформы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р, является оптимизация функций. Это направление из шести обозначенных в Концепции — ключевое, поскольку процесс оптимизации функций может обеспечить качественное предоставление государственных услуг, более тесную связь гражданского общества с административными органами, противодействие коррупции, минимизацию коррупциогенных факторов, имеющих место в функциональной организации исполнительной власти.

Полтора года, прошедшие с начала реализации Концепции административной реформы, выявили ряд существенных проблем в реализации этого направления. До сих пор в законодательстве не закреплено определение понятия «функция органа исполнительной власти», т. е. не установлен объект оптимизации.

Функциями зачастую обозначаются и задачи, и компетенция, и полномочия, и основные направления. В Указе Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» выделяются функции по принятию нормативных актов, контролю и надзору, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг. Под функциями подразумеваются и группы полномочий (например, управление акциями, находящимися в федеральной собственности), и отдельные полномочия (осуществление полномочий собственника по управлению имуществом), и даже формы реализации полномочий (издание индивидуальных правовых актов). Данная в Указе классификация отвечает не целям дифференциации функций, а видовому отличию федеральных органов исполнительной власти (министерств, служб, агентств), поэтому не может быть положена в основу определения функций.

В практической деятельности по оптимизации функций в различных субъектах Федерации используются такие признаки функций, как регулярность деятельности по исполнению полномочий, их нормативное закрепление, наличие конкретного результата исполнения функции, получение результата внешним субъектом (организацией или физическим лицом, а также другим органом власти).

Понятие «функция» можно сконструировать исходя из содержания административных регламентов исполнения государственных функций, которые регулярно, начиная с 2006 года, появляются в законодательстве. Составляющими государственной функции следует признать процессуальную регламентацию, регламентацию результата исполнения функции, получение результата функции внешним субъектом.

Нестабильность отличает и официальную трактовку понятия «государственная услуга». Следует отметить различные формулировки этого понятия в первоначальной (от 9 марта 2004 г.) и последующей (от 20 мая 2004 г.) редакции Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Если первоначально предусматривалось предоставление услуг только федеральными органами исполнительной власти, то в последующем Президент РФ легализовал возможность предоставления государственных услуг подведомственными федеральным органам исполнительной власти государственными учреждениями, а также иными организациями. В Указе предоставление государственной услуги рассматривается как вид функции федеральных агентств.

Признаки государственной услуги:

· оказывается в определенных областях — образовании, здравоохранении, науке, культуре, туризме, физической культуре и спорте, здравоохранении, социальной защите; эти области устанавливаются на законодательном уровне;

· ее стоимость регулируется государством (безвозмездно или по государственным расценкам), т. е. не подчинена напрямую законам рынка;

· субъекты ее оказания — органы государственной власти, подведомственные им учреждения, иные организации;

· субъекты ее получения — граждане и организации, но не органы исполнительной власти.

Разделение понятий «функция» и «услуга» применительно к деятельности органов исполнительной власти и иных субъектов государственного управления — вопрос не только теоретический, но и практический. Правительство РФ в постановлении от 11.11.2005 № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» установило различные требования к содержанию и структуре административных регламентов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг, которые последовательно соблюдались в административных регламентах, принятых в конце 2006 — начале 2007 года. Так, регламент исполнения государственной функции включает в себя разделы «Общие положения» и «Административные процедуры»; регламент предоставления государственной услуги, помимо этого, — раздел «Требования к порядку предоставления государственной услуги» (стандарты услуг).

Однако появляются и некие правовые феномены — комплексные регламенты. Так, ФМС России определяет выдачу и замену паспорта гражданина России как услугу, а учет паспортов — как государственную функцию. Эти действия объединены в одном административном регламенте, который содержит порядок реализации и функции, и услуги. Аналогичный пример — приказ Мининформсвязи России от 13.03.2007 № 31, которым утвержден Административный регламент Федерального агентства связи по исполнению государственной функции по ведению реестра деклараций о соответствии средств связи, реестра сертификатов соответствия системы сертификации в области связи и предоставлению государственной услуги по регистрации деклараций о соответствии средств связи.

Все это нарушает принцип дифференциации функций служб и агентств, так как федеральные службы и агентства наделяются несвойственными им функциями. Регистрационные процедуры в практике принятия административных регламентов могут определяться и как собственно функция (регистрация сделок с недвижимостью), и как услуга (регистрация декларации о соответствии средств связи).

В определенных случаях выполнение несвойственных функций (например, федеральными службами — предоставление государственных услуг) не закреплено в нормативном акте, устанавливающем статус федерального органа исполнительной власти. Так, в Положении о Федеральной миграционной службе, утвержденном Указом Президента РФ от 19.07.2004 № 928, предусмотрена функция по выдаче и замене паспорта, однако она не называется услугой.

Такой пример не единичен. Роструд на основании Административного регламента Федеральной службы по труду и занятости по предоставлению государственной услуги содействия гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников, утвержденного приказом Минздравсоцразвития России от 03.07.2006 № 513, предоставляет государственные услуги по осуществлению социальных выплат безработным, а также по поиску им подходящей работы, организациям — по подбору кадров. Роструд реализует также общие функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере труда и занятости.

В соответствии с подп. «в» п. 4 Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральные службы по надзору не могут оказывать услуги, кроме случаев, установленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Следует ли функциональное ограничение, введенное Указом Президента РФ, распространять только на службы по надзору? По-видимому, следовало бы, если бы среди служб имелись такие, деятельность которых ограничивается только надзором. Их нет. Из десяти федеральных служб по надзору все наделены функциями по контролю в соответствующих положениях об этих службах.

В связи с принятием административных регламентов наблюдается тенденция систематического нарушения принципа функциональной дифференциации федеральных органов исполнительной власти. Квалификация определенной деятельности службы как функции по предоставлению услуг при разработке регламента вызывает необходимость вносить изменения в статутные нормативные акты об органе, наделяющем их несвойственными функциями. Так, после принятия административного регламента услуг по выдаче и замене паспорта в Положении о ФМС России появились изменения — Служба наделяется общими полномочиями и по оказанию государственных услуг в сфере миграции.

Однородные виды деятельности в регламентах определяются и как функции, и как услуги. Предоставление информации о нормативных актах в области таможенного дела и консультирование — регламентированная услуга, которую предоставляет ФТС России (см. приказ ФТС России от 24.05.2006 № 469 «Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по предоставлению государственной услуги по информированию о правовых актах в области таможенного дела и консультированию по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов»). Предоставление же информации о зарегистрированных некоммерческих организациях Росрегистрацией регламентируется не как услуга, а как функция.

Иногда административные регламенты предоставления услуг устанавливают порядок исполнения собственно функции. Так, административный регламент Роснедвижимости по предоставлению государственной услуги «Ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства» включает в себя:

· оказание государственной услуги по предоставлению в пользование заинтересованным лицам документов государственного фонда данных и информации о документах государственного фонда данных;

· исполнение государственной функции по ведению государственного фонда данных, состоящей из ведения государственного фонда данных и ведения базы данных государственного фонда данных.

В первом случае речь идет о предоставлении услуги неопределенному кругу лиц по их инициативе, во втором — об исполнении «классической» информационной управленческой государственной обязанности.

Основным критерием, отграничивающим собственно функции от функций по оказанию государственных услуг, исходя из содержания административных регламентов, является адресат: результат исполнения функций по предоставлению услуг предназначен для физических и юридических лиц (негосударственных структур), результат исполнения собственно функций — не только для физических и юридических лиц (негосударственных структур), но и для государственных органов.

Результат услуги должен быть востребован по усмотрению физического или юридического лица, получение результата не должно быть их обязанностью. С точки зрения этого критерия выдача и замена паспорта — это собственно функция, а не функция по предоставлению услуги, поскольку граждане России обязаны иметь и своевременно заменять паспорт. Исходя из этого критерия, услугой будет предоставление информации не только о нормативных актах ФМС России, но и о зарегистрированных некоммерческих организациях Росрегистрацией, поскольку получение такой информации — право, а не обязанность физических и юридических лиц.

Приказом Минюста России от 26.12.2006 № 383 утвержден в качестве государственной функции Административный регламент исполнения государственной функции по организации рассмотрения предложений, заявлений, жалоб осужденных и лиц, содержащихся под стражей. Адресатом и инициатором исполнения этой функции являются только физические лица, в основе инициирования этой деятельности лежит их право, а не обязанность, поэтому целесообразно рассматривать данную деятельность как государственную услугу. На характер такой деятельности как услуги указывает и тот факт, что разработчики приказа нарушили требования к структуре регламентов функций, утвержденных постановлением Правительства РФ «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». В регламент рассмотрения обращений включен раздел «Требования к порядку исполнения государственной функции», в то время как постановлением Правительства РФ требования к порядку исполнения могут приниматься только в отношении оказания услуг. Вместе с тем сама логика этой деятельности диктует необходимость установления таких требований. Логично было бы квалифицировать деятельность по рассмотрению обращений осужденных и содержащихся под стражей лиц как государственную услугу, при этом оказываемую на безвозмездной основе, а не как функцию.

Рассмотрение обращений лиц, содержащихся под стражей, и осужденных может осуществляться при взаимодействии с общественными организациями и объединениями; Уполномоченным по правам человека в РФ, уполномоченными по правам человека в субъектах Федерации; межгосударственными органами по защите прав и свобод человека. Квалификация этой деятельности как государственной услуги никоим образом не противоречит общей концепции Федерального закона от 02.05.02.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», поскольку основная цель Закона — создание юридических гарантий реализации прав граждан. Эту же цель преследует и Административный регламент исполнения государственной функции по организации рассмотрения предложений, заявлений, жалоб осужденных и лиц, содержащихся под стражей.

Таким образом, признаком государственных услуг является деятельность органа исполнительной власти, направленная на предоставление определенного результата, инициированного правом, а не обязанностью адресата услуг (физического или юридического лица). Это позволит рационально использовать кадровые, материальные, финансовые, информационные государственные ресурсы, поскольку только в отношении услуг предусмотрена регламентация требований к порядку их предоставления (стандарты услуг), что вызывает особые, дополнительные затраты по сравнению с исполнением собственно функций.

В Концепции административной реформы определено, что административные регламенты являются нормативными правовыми актами. Кроме того, утверждаются они приказами министерств, в ведении которых находятся службы, агентства, реализующие функции или услуги, или служб, агентств, если они напрямую подчинены Президенту РФ или Правительству РФ. Не вызывает сомнений необходимость их официального опубликования в соответствии с требованиями, установленными пунктами 8—10 Указа Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Вместе с тем из имеющихся административных регламентов исполнения функций и оказания услуг есть примеры, когда они официально не опубликованы (см. административные регламенты исполнения функций, утвержденные приказами Минобороны России от 29.01.2007 № 43, МВД России от 11.01.2007 № 14, Мининформсвязи России от 13.03.2007 № 31, Минздравсоцразвития России от 31.12.2006 № 904 и от 31.12.2006 № 895, Минтранса России от 27.12.2006 № 174 и от 27.12.2006  № 178).

Согласно Указу Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» официальному опубликованию обязательно подлежат нормативные акты:

· затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина;

· устанавливающие правовой статус организаций;

· имеющие межведомственный характер.

Не все из вышеперечисленных неопубликованных административных регламентов исполнения функций отвечают первому и третьему критериям, но все они устанавливают правовой статус соответствующих служб, оказывающих услуги. Регламент исполнения функций является составной частью административного регламента федерального органа исполнительной власти, что закреплено в п. 1.2 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30. Не подлежат официальному опубликованию нормативные акты или отдельные их положения, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Таковых сведений в неопубликованных административных регламентах нет.

Практика разработки административных регламентов исполнения функций и оказания услуг демонстрирует и факты нарушения структуры регламентов. Так, регламенты исполнения функций включают в себя раздел «Требования к порядку предоставления государственной функции». Эти требования являются составной частью только регламентов услуг. Скорее всего эту тенденцию тяготения «функций» к «услугам» следует признать позитивной, поскольку выполнение установленных требований не снизит качество исполнения регламентируемой функции.

Практика принятия административных регламентов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг демонстрирует сложные, зачастую противоречивые правовые явления. Многие из них имеют коллизионную природу, вызванную отсутствием как базовых законов об административных регламентах и стандартах государственных услуг, так и единой дефинитивной основы.

Юридическая техника административных регламентов должна быть унифицированной, основанной на главных принципах административной реформы — принципе функциональной дифференциации федеральных органов исполнительной власти, четком отграничении функций и услуг, информационной доступности административных регламентов. Нарушение этих принципов существенно снизит эффект административной реформы, сведет к минимуму усилия по реализации процесса оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти.