Парламентаризм в России: некоторые вопросы институционализации

И.Д. ХУТИНАЕВ,

кандидат юридических наук, доцент Российской академии государственной службы при Президенте РФ

Понятие парламентаризма — одно из распространенных в науке конституционного права и других отраслях обществоведения понятий. Само понятие привлекает своей неоднозначностью. Специалисты предлагают различные трактовки парламентаризма: и как средства функционирования системы государственной власти, и как метода принятия государственно-правовых решений, и как практики политической борьбы, и как политического режима, и как организации законодательной власти, и как политико-правовой доктрины.

В отечественной науке прочно утвердилось представление о том, что парламент выражает всеобщую волю (волю народа), которая обычно понимается как воля большинства.

В настоящее время многие государственные деятели и ученые-юристы на настаивают на необходимости повышения значимости российского парламента в политической системе страны, существенного усиления его функций[1].

Определения, отражающие суть понимания парламентаризма российскими учеными, на наш взгляд, содержат ряд недостатков. Во-первых, парламентаризм в значительной степени отождествляется с другими фундаментальными понятиями науки конституционного права: формой государственного правления и формой государственного режима. Однако парламентаризм неправомерно рассматривать исключительно как определенную форму правления или как определенный государственный режим. Содержание этого понятия включает в себя и некий чрезвычайно значимый идеолого-мировоззренческий аспект, систему представлений и убеждений, аксиологических установок, ценностных ориентаций относительно должной организации и должного функционирования государственного механизма.

Во-вторых, практически во всех определениях парламентаризма указывается, что центральному представительному учреждению принадлежит ведущая роль либо что оно занимает особое, привилегированное положение по сравнению с другими политическими институтами. Этой логике следует, в частности, Р.М. Романов, который выделяет в качестве одного из основных принципов парламентаризма приоритет органов законодательной власти перед всеми остальными[2]. Разделяя такую позицию, многие российские правоведы придерживаются ошибочной, по нашему мнению, точки зрения, согласно которой в президентских республиках, где парламенты, естественно, не занимают главенствующего положения, парламентаризм не существует и не может существовать в принципе.

Очевидно, что сегодня среди развитых и многих развивающихся стран, не только с президентской, но и с иными формами правления, мало найдется (если вообще найдутся!) таких, где высший законодательный орган реально играет определяющую роль в государственной системе. К таковым не относятся ни США, ни Франция, ни Англия, ни Российская Федерация. И все же можно рассматривать американский, французский, английский и российский варианты арламентаризма, хотя в этих моделях высшее представительное учреждение не только не занимает главенствующие позиции, но даже не претендует на это.

Строго говоря, практически во всех развитых и значительном числе развивающихся стран главенствующее положение занимает отнюдь не законодательная, а исполнительная власть. Такова очевидная и, заметим, объективно обусловленная реальность (более того, нет никаких оснований полагать, что в ближайшем будущем что-либо существенно изменится). Скорее всего, тенденция увеличения могущества, усиления значимости и влияния профессиональных управленцев и соответственно исполнительно-распорядительных структур в обозримой исторической перспективе сохранится. Мы считаем, что в современных обществах самой важной функцией является функция управления усложняющимися общественными процессами. Этим в основном и обусловливается доминирующее положение исполнительной власти во многих государствах[3].

Парламентаризм как сложный политико-правовой и социокультурный феномен структурируется, по нашему мнению, на трех основных уровнях: собственно парламентском (т. е. на уровне центрального законодательного органа страны), на уровне взаимодействия с другими государственными институтами и на уровне политической (прежде всего), правовой и общей культуры данного общества, духовной жизни нации. Выделенные уровни — это фундаментальные блоки парламентаризма. Однако каждый из них должен обладать рядом признаков и отвечать определенным условиям.

1. Очевидно, что без парламента нет и парламентаризма, и столь же очевидно, что отнюдь не всякое учреждение, называемое парламентом, можно считать таковым. Парламентом в полной мере может считаться лишь институт, представляющий (хотя бы формально, юридически) весь народ и являющийся коллегиальным органом, в который входят лица, избираемые населением страны при обязательном соблюдении демократических процедур. Помимо этого, депутаты высшего представительного учреждения должны работать в соответствии со сложившимися в мировой практике традициями, стилем, формами и методами деятельности, т. е. на постоянной основе; быть полностью освобожденными от выполнения каких бы то ни было других оплачиваемых функций; обладать определенным социальным статусом и соответствующими полномочиями.

2. Говорить о наличии парламентаризма можно исключительно при условии существования особой системы взаимодействия парламента с другими государственными органами, т. е. такой системы, в которой парламент фактически имеет возможность осуществлять свои функции, занимая тем самым адекватное (не обязательно первостепенное) место в политической системе страны. Речь идет о действенном участии парламента в определении и ведении внутренней и внешней политики государства.

3. Парламентаризм возможен лишь тогда, когда интеллектуальный уровень большинства власть имущих и граждан страны позволяет и тем, и другим рассматривать его в ряду важнейших завоеваний человечества; как явление хоть и не лишенное недостатков, но в целом позитивное; осознавать и безусловно принимать в качестве средоточения идей, принципов, ценностей представительной демократии и основного способа ее реализации. Только в этом случае можно быть уверенным, что парламентаризм не будет отторгнут населением и правителями как нечто чуждое.

Парламентаризм — это принимаемая властью и обществом система взаимодействия определенным образом сформированного, структурированного и реально работающего парламента с другими государственными органами, обеспечивающая его адекватное положение в государственном механизме и выступающая в качестве основного способа реализации представительной демократии.

Если говорить о реальной федеративной природе действующих институтов государственной власти — и на уровне Федерации, и на уровне ее субъектов, то следует отметить, что после многолетних и многочисленных преобразований (демократических и либеральных) функция представительства интересов территориальных и национальных сообществ у законодательных и представительных органов государственной власти отсутствует.

Являясь в настоящее время авторитетным органом власти, Совет Федерации играет стабилизирующую роль в системе государственной власти России, выполняя тем самым функцию политическую. Участвуя в законодательном процессе, он вместе с Госдумой играет роль законодательного органа и выполняет свою основную функцию — правовую (законодательную)[4].

В последнее время нередко высказывается точка зрения, что Совет Федерации не нужен в принципе и что стране необходим однопалатный парламент. Предлагается либо формировать Совет Федерации путем выборов по мажоритарной системе, либо вообще ликвидировать эту палату парламента и передать полномочия совещательному органу (Государственному совету)[5].

Сегодня можно утверждать, что двухпалатная структура высшего законодательного органа прочно утвердилась во многих демократических странах и в этом смысле является одним из характерных признаков развитого парламентаризма. Более того, эта структура воспринята и некоторыми унитарными государствами. Такая востребованность обусловлена множеством причин. Сам факт существования верхней палаты парламента способствует утверждению стабильности, сбалансированности, преемственности власти в государственной системе страны. Избираемые на весьма длительный срок представители верхней палаты парламента, имея, как правило, немалый политический и жизненный опыт, нередко удерживают своих коллег из нижней палаты от принятия поспешных, непродуманных и популистских решений. По существу, мы имеем дело с принципом разделения властей в рамках одной ветви. Здесь уместно процитировать видного французского юриста Л. Дюги: «Лучший способ... избежать парламентской тирании состоит в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета и которые, таким образом, ограничивают друг друга»[6].

Усложнение общественных процессов происходит сейчас с невероятной скоростью. Соответственно усложняется и задача парламента, призванного создать адекватную, отвечающую требованиям времени систему законодательных актов, которая эффективно регулировала бы эти процессы. В таких условиях чрезвычайно важна роль верхней палаты высшего представительного учреждения, поскольку именно она обеспечивает всестороннюю взвешенную оценку закона, принятого нижней палатой, выступает дополнительным и весьма действенным гарантом принятия нужного, профессионально подготовленного и тщательно выверенного законодательного акта.

Верхняя палата парламента необходима в странах, имеющих федеративное устройство, ибо она олицетворяет наиболее рациональный и, пожалуй, единственно возможный в современных условиях способ организации представительства интересов субъектов федерации на уровне центральных властных структур.

Рассмотрим некоторые вопросы совершенствования порядка образования и структуры палат Федерального Собрания Российской Федерации.

В соответствии с современными представлениями о демократическом государстве нижняя палата должна избираться прямым, равным и тайным голосованием на основе всеобщего избирательного права. Вместе с тем приходится констатировать разнообразие вариантов формирования верхней палаты парламентов современных государств, что свидетельствует об отсутствии общепринятого обоснования выбора наиболее демократической модели их создания. По мнению ряда ученых, способы отбора членов верхней палаты, вне зависимости от формы государства, можно подразделить по меньшей мере на восемь категорий[7].

Для федеративных государств, к которым принадлежит и Россия, характерны такие варианты формирования верхней палаты:

1) выборы непосредственно населением субъекта федерации (сенатский тип палаты; пример — Сенат США);

2) выборы парламентами субъектов федерации (представительский тип; пример — Союзный совет Австрии);

3) выборы или назначение исполнительными органами субъектов федерации, как правило, из своего состава (бундесрат (Германия));

4) назначение главой государства (Сенат Канады)[8].

Возможны и другие варианты создания и типы «вторых» палат. Уникальна смешанная модель, реализованная в процессе формирования Совета Федерации. Именно выборный

вариант формирования Совета Федерации в наибольшей степени отвечает требованию, предъявляемому Конституцией РФ, — быть палатой постоянно действующего законодательного и представительного органа страны.

В этой связи вполне обоснованной представляется позиция Е.И. Колюшина, который, говоря о необходимости повышения роли Совета Федерации, рассуждает о двух альтернативных концепциях его реформирования. Первая предполагает превращение Совета Федерации в подлинную верховную палату по сенатскому принципу США, что означает введение прямых выборов, резкое усиление полномочий Совета Федерации в законодательном процессе, радикальное изменение статуса членов, структуры и организации работы как «чистой» палаты парламента. Вторая подразумевает выведение Совета Федерации из состава федерального парламента и преобразование его в самостоятельный орган государственной власти, который интегрирует участие субъектов в законодательстве и исполнении федеральных законов, решении других вопросов федерального значения (прежде всего — совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов)[9].

Данная концепция близка теории и практике немецкого федерализма. В соответствии с Конституцией ФРГ 1949 года в Германии создан однопалатный парламент — бундестаг (помимо него существует еще один конституционный федеральный орган — бундесрат).

Сравнивая изложенные концепции реформирования Совета Федерации, необходимо отметить, что с точки зрения Конституции РФ перспективна лишь первая из них (с известными ограничениями). Если же допустить возможность проведения в России в ближайшее время конституционной реформы, то нельзя исключать формирование Совета Федерации по подобию бундесрата. Само наименование «бундесрат» переводится как «федеральный совет», что созвучно Совету Федерации.

Однако в этом случае, видимо, придется говорить не о палате федерального парламента, а о специальном федеральном органе власти. Хотя в таком неоднозначном государстве, как Россия, оправданным может быть даже параллельное сосуществование этих органов.

Таким образом, имеется необходимость изменить порядок формирования Совета Федерации. В соответствии с положениями ч. 2 ст. 95 Конституции РФ в верхнюю палату парламента входят по два представителя от каждого субъекта страны: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Такой порядок противоречит принципу разделения властей. Целесообразно воспринять более демократичный способ формирования — выборы членов Совета Федерации непосредственно населением. Определение результатов голосования должно в этом случае осуществляться по мажоритарной избирательной системе относительного большинства. Возможен и иной способ — непрямые выборы, который имеет свои преимущества.

Неоднократные изменения порядка формирования Совета Федерации объясняются поисками оптимального сочетания централизации и децентрализации в управлении делами общества и государства. Совет Федерации первого созыва формировался на два года на основе Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году (утв. Указом Президента РФ от 11.10.1993 № 1626).

В 1995 году был принят Федеральный закон № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которому в верхнюю палату входили по два представителя от каждого субъекта Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органа государственной власти.

Такую модель формирования Президент РФ В. Путин не считает оптимальной, поскольку она не обеспечивает непрерывный характер деятельности палаты и не способствует созданию необходимых условий для реализации ее конституционных полномочий в законодательном процессе. Разработан законопроект о Совете Федерации c учетом необходимости обеспечения такого метода его формирования, при котором полномочия членов палаты осуществляются на постоянной основе[10]. В связи с этим Президент РФ предложил избирать обоих представителей регионов законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта Федерации.

Усиление профессиональных начал парламентской деятельности способствовало установлению в 2000 году нового порядка формирования Совета Федерации. В соответствии с этим порядком представитель от законодательного органа государственной власти субъекта избирается этим органом, а представитель от исполнительного органа государственной власти назначается руководителем этого органа. Данная реформа прошла без внесения изменений в Конституцию РФ.

Таким образом, при действующем порядке формирования Совет Федерации не является палатой парламента в традиционном понимании, так как отсутствует необходимый для парламента элемент выборности. Однако опыт реализации норм Конституции ФРГ показывает, что существование такого органа в федеративном государстве вполне оправданно, поскольку верхняя палата призвана обеспечивать согласование интересов центра и регионов. Некоторые депутаты Госдумы предлагали вообще отказаться от принципа должностного представительства в верхней палате и вернуться к выборам непосредственно населением, ссылаясь на опыт США, где от практики выборов сенаторов законодательными собраниями штатов отошли уже в 1913 году.

Российский вариант формирования Совета Федерации, при которых один человек (глава субъекта Федерации) посылает лично от себя полномочного представителя в палату законодательного органа, не знает прецедентов в мировой практике. Причем в Конституции РФ сказано, что Совет Федерации формируется из представителей органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, а это предполагает, что ими могут быть те лица, которые входят в состав этих органов, пользуются поддержкой населения и общим доверием.

На самом деле многие члены Совета Федерации практически не имеют связи с соответствующими субъектами Федерации, т. е. палата не выражает интересов и воли населения регионов даже опосредованно (через органы законодательной и исполнительной власти субъектов) и не может претендовать на статус парламентской. Необходимо выбрать или вариант США (сенат), или вариант ФРГ (бундесрат). Причем при разработке реформы следует учитывать, что многие народы на территории нашей страны имеют свою историческую родину — национально-территориальную автономию и вправе ставить вопрос о прямом представительстве своих интересов и воли. Богатый отечественный и зарубежный опыт позволяет выбрать оптимальную модель.

Библиография

1 См., например: Строев Е.С. Объединить усилия! // Российская Федерация сегодня. 2000. № 3. С. 7; Нам нужна новая конституция: Интервью с председателем Комитета Государственной думы РФ по законодательству и судебной реформе А.И. Лукьяновым // Государство и право. 1999. № 12. С. 6—7; Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. — М., 1999. С. 5; Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. — М., 1996. С. 174; Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.Я. Сухарев. — М., 1984. С. 242.

2 См.: Романов Р.М. Российский парламентаризм. История и современность. — М., 2000. С. 29, 34—35.

3 Подробнее об этом см.: Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2001. № 9, 10.

4 См.: Гранкин И.В. Парламент России. — М., 1999. С. 156.

5 См., например: Усс А. России — имперскую федерацию // Независимая газета. 6 апр. 2000; Колюшин Е.И. О концепции реформирования Совета Федерации // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. — М., 1998. С. 75—80; Гранкин И.В. Указ. раб. С. 33.

6 Дюги Л. Конституционное право. — М., 1908. С. 468.

7 См.: Коукли Дж. Двухпалатность и разделение властей в современных государствах // Полис. 1997. № 3; Прохоров М.В. Федеративные начала в организации и деятельности парламента: проблемы России и опыт зарубежных стран: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1997. С. 3.

8 См.: Колюшин Е.И. Указ. раб. С. 76.

9 См. там же. С. 77.

10 См.: Письмо Президента РФ от 19.05.2000 № ПР-1036.