Парламентарий как понятийная категория конституционного права

УДК 340:342.5
 
М.В. ВАРЛЕН,
кандидат юридических наук, ректор Первого Московского юридического института
 
Автор рассматривает конституционно-правовую природу института парламентария, выделяет важнейшие черты дефиниции«парламентарий» как правовой категории, раскрывает понятия «статус парламентария» и «правовой статус парламентария».
Ключевые слова: парламентаризм, парламентарий, статус парламентария.
 
Парламентаризм — фундаментальное понятие в государствоведении и политологии, однако современная юриспруденция только начинает осознавать сущность и многогранность данного явления.
И.М. Степанов дает следующее определение: «парламентаризм есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка»[1]. Представительство может приобретать весьма разнообразные формы. Так, известный русский ученый-юрист Н.М. Коркунов сводил все формы представительства к трем основным типам: представительство по личному праву, по назначению правительства и выборное. Наиболее распространенной и без сомнения лучшей является система выборного представительства, которая дает реальную возможность отражаться на составе государственных учреждений всем изменениям общественных интересов и настроений общества. Оно лучше всего соответствует главному назначению представительства: периодически ратировать класс управленцев[2] и подчинять представительство жизненным интересам общества. Лишь выборное народное представительство может полностью гарантировать, чтобы право, создаваемое государством (закон), всегда находилось в соответствии с народным правосознанием — источником всякого права.
В передовых странах мира парламентаризм выступает как выражение верховенства закона и законодательной власти в обществе, как принцип организации власти и государственного управления, основной институт в триаде разделения властей, важный инструмент преодоления противоречий между органами государственной власти как в центре, так и на местах.
Следует подчеркнуть, что, несмотря на колоссальный опыт парламентаризма, исчисляемый многими столетиями, в его практическом функционировании постоянно возникает множество проблем, требующих глубокого и всестороннего научного и практического анализа, непрерывного совершенствования парламентской деятельности.
КС РФ в целом придерживается концепции, согласно которой и депутат, и парламент являются представителями народа. Указывая на необходимость обеспечения независимого статуса избранникам, КС РФ в Постановлении от 24.12.1996 № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28.04.1995 № 10/95-ОЗ “О порядке отзыва депутата Московской областной Думы” в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации» подчеркнул: депутаты представляют в парламенте «не особые интересы голосовавшего за них местного (по избирательным округам) корпуса избирателей, а интересы народа». Основной аргумент в обоснование этой позиции состоит в том, что «если избранный депутатский корпус был бы признан представляющим только голосовавших за него избирателей, он не мог бы претендовать на представительство всего народа». Поэтому неизбежно приходится признать: депутат, избранный частью избирателей, является, образно говоря, слугой не своих избирателей, а всего народа. Это, по мнению КС РФ, непосредственно вытекает из нормативного содержания ст. 3 Конституции РФ[3].
В Постановлении КС РФ от 17.11.1998 № 26-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года “О выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации”» КС РФ уточнил данную правовую позицию: из статей 3, 32, 94, 95 и 96 Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи следует, что все законно избранные депутаты Государственной думы являются представителями народа и, следовательно, представителями всех граждан, которые вправе осуществлять управление делами государства через своих представителей. Здесь уже прослеживается иная аргументация, основанная на принципе членства депутата в составе коллегиального органа власти. КС РФ указывает, что победивший на выборах кандидат «становится депутатом Государственной думы как представительного органа Российской Федерации, то есть представителем народа в смысле статьи 3 Конституции Российской Федерации»[4].
В ряде других постановлений КС РФ формулирует позицию о том, что именно парламент является органом, выражающим интересы народа России[5]. Таким образом, по логике высшего органа конституционного контроля, народ представляют одновременно и парламент, и каждый из его членов. Однако аргументы КС РФ, касающиеся того, что депутат представляет весь многонациональный народ, недостаточно убедительны. Депутат может квалифицироваться как представитель части народа потому, что, во-первых, граждане имеют разные политические взгляды и предпочтения. Независимо от того, в каком избирательном округе баллотировался кандидат, в других округах могут быть сторонники и противники его политической позиции. Во-вторых, немаловажно, какую электоральную поддержку получил депутат на последних выборах. Если, например, применялась мажоритарная одномандатная система относительного большинства, и в округе баллотировалось значительное число кандидатов, возможна ситуация, когда соперники избранного парламентария в совокупности получили больше голосов, чем победивший на выборах кандидат. В подобных условиях данное лицо не может квалифицироваться как представитель даже своего избирательного округа. Этой логики придерживается КС РФ применительно к представительному характеру парламента, поэтому она уместна и при анализе индивидуального представительства депутатов. Наконец,
в-третьих, членство депутата в составе представительного органа напрямую не взаимосвязано с вопросом о том, чьи именно интересы он выражает. Депутат может быть членом парламента и как представитель всего народа, и как представитель его части.
По мнению С.Г. Соловьева, представительскую функцию осуществляет в первую очередь представительный орган местного самоуправления, однако и глава муниципального образования также выражает интересы местного населения[6].
Подобная очередность следует, на наш взгляд, из неоправданного слияния функционального и институционального аспектов народного представительства. Выборы действительно органически взаимосвязаны с народным представительством[7], посредством выборов происходит делегирование власти народа[8], трансформация его власти в государственную и муниципальную власть. Однако, будучи структурными элементами в системе разделения властей, выборные должностные лица и коллегиальные представительные органы не конкурируют друг с другом в степени и очередности осуществления ими представительной функции, поскольку эта функция взаимосвязана с другими, вытекающими из их конституционных полномочий[9].
В функциональном смысле выборные органы должны представлять народ, и чем более репрезентативна и демократична избирательная система, тем ярче это проявляется. Чтобы качественно охарактеризовать данную закономерность, КС РФ использует такие смысловые конструкции, как «справедливое»[10], «подлинное»[11], «действительное»[12] народное представительство.
Однако в институциональном аспекте это не означает, что народное представительство сводится к механизму формирования парламента. Конституционный институт народного представительства по своему содержанию значительно шире, он охватывает организационную структуру и процессы парламентской деятельности. Действительное полновластие народа осуществляет вся представительная система, взятая в целом[13].
В науке конституционного права понятие депутат обозначает лицо, избранное населением в состав представительного органа государственной власти или местного самоуправления и призванное участвовать в осуществлении полномочий данного органа, а также выражать интересы своих избирателей, всего народа[14].
Все это применимо и к понятию «парламентарий», которое следует определить как выборное должностное лицо, представляющее часть избирательного корпуса (именуемую электорат) в высшем выборном коллегиальном органе публичной власти, а также осуществляющее нормотворческую функцию и иные полномочия, вытекающие из его правового статуса.
Парламентариями в соответствии с положениями Федерального закона от 08.05.1994
№ 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации» (далее — Закон № 3-ФЗ) являются член Совета Федерации — представитель от субъекта Российской Федерации, уполномоченный осуществлять в Совете Федерации Федерального собрания РФ полномочия, предусмотренные законодательством; депутат Государственной думы — избранный в соответствии с федеральным законом о выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания РФ представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной думе Федерального собрания РФ законодательные и иные полномочия, определенные Конституцией РФ и Законом № 3-ФЗ.
К законодательным органам субъектов Российской Федерации применимо понятие «депутат» — лицо, избранное избирателями соответствующего избирательного округа в представительный орган государственной власти или в представительный орган муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Важнейшей чертой дефиниции «парламентарий» как понятийной категории конституционного права является его стабильность и неизменность, что позволяет ему играть большую роль в противодействии развитию негативных тенденций в обществе и государстве. Это особенно актуально для современной России, где весьма динамично на уровне местного самоуправления изменяются или исчезают старые и появляются новые правовые отношения и институты, происходит болезненный процесс реформирования государственной власти.
Следует отметить: рассматривая понятие «парламентарий», государство должно считаться с тем, что правотворчеству и закону как его результату предшествуют возникающие в самой жизни тенденции и потребности правового регулирования. Для того чтобы быть эффективными, действенными, стабильными, правовые установления должны основываться на реальности, так или иначе учитывать потребности и закономерности социально-экономического и духовного развития общества, нести в себе единство должного и возможного[15].
Чтобы наиболее полно рассмотреть такую понятийную категорию конституционного права как «парламентарий», следует кратко коснуться темы его конституционно-правового статуса.
Правовой статус парламентария по отношению к его фактическому статусу не может быть рассмотрен в качестве следствия или юридической копии. Социальный статус парламентария — ведущая сторона этого взаимодействия, поскольку является первопричиной возникновения и существования правового статуса. Однако любое взаимодействие характеризуется взаимными изменениями сторон. Правовой статус парламентария при определенных условиях оказывает собственное влияние на общественные отношения, в большей или меньшей степени корректируя их.
Справедливо полагать: не все общественные отношения, в которые вступает парламентарий при осуществлении своей деятельности, могут считаться правоотношениями. Это означает, что статус парламентария определяется не только нормами права. Следовательно, деятельность парламентария регламентируется не только правовыми нормами, но и правилами работы политических партий, членом которых он является, сложившейся практикой, обычаями, традициями, нормами морали и т. п.[16]
Таким образом, мы приходим к выводу, что понятия «статус парламентария» и «правовой статус парламентария» различны по своему объему и содержанию. Если под статусом парламентария следует понимать определяемое правовыми и иными социальными нормами фактическое положение, социальный статус, то правовой статус такого парламентария есть его правовое положение, урегулированное Конституцией РФ и законами Российской Федерации. Следовательно, правовой статус является основной частью статуса парламентария.
Статус парламентария — члена Совета Федерации и депутата Государственной думы — образуют правовые нормы, устанавливающие их права, обязанности, ответственность, а также предусматривающие основные правовые и социальные гарантии при осуществлении ими парламентской деятельности. Эти установления содержатся в Конституции РФ, Законе
№ 3-ФЗ, других федеральных законах, указах и распоряжениях Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, регламентах и постановлениях палат.
Обобщенное понятие статуса парламентария, применяемое одновременно к члену Совета Федерации и депутату Государственной думы, является в известной мере условным и подразумевает, что в их работе по осуществлению законодательной деятельности в Федеральном собрании много схожих черт. Вместе с тем статус члена Совета Федерации и депутата Государственной думы правомерно рассматривать и раздельно как два самостоятельных правовых института, поскольку они отличаются целым рядом особенностей, что обусловлено спецификой формирования и деятельности палат Федерального собрания.
К таким особенностям следует отнести прежде всего то обстоятельство, что депутатом Государственной думы является избранный народом представитель (достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах), тогда как члены Совета Федерации входят в Федеральное собрание по должности путем автоматического представительства первых должностных лиц субъектов Российской Федерации. Отсюда также следует, что срок полномочий депутата Государственной думы начинается со дня его избрания и прекращается с момента начала работы Государственной думы нового созыва, за исключением случаев досрочного прекращения полномочий парламентариев, предусмотренных ст. 4 Закона № 3-ФЗ. Срок полномочий члена Совета Федерации зависит от срока его пребывания в должности главы законодательного (представительного) и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Кроме того, депутат Госдумы работает на профессиональной постоянной основе. Он не может находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Члены же Совета Федерации осуществляют свои полномочия на непостоянной основе, поскольку являются должностными лицами.
Различны и формы деятельности членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы. Так, последним, помимо общих, установленных для парламентариев форм деятельности (участие в заседаниях палат, в работе соответствующих комитетов и комиссий, в выполнении поручений палат и их органов, в парламентских слушаниях и т. п.), присущи и иные, характеризующие их особый правовой статус. К ним относятся: участие в работе депутатских объединений; обращение с депутатским запросом к Правительству РФ, Генеральному прокурору РФ, Председателю Центробанка, руководителям федеральных органов исполнительной власти, руководителям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов.
Особо следует сказать о такой форме депутатской деятельности как работа с избирателями. Она выражается в обязанности депутатов Госдумы поддерживать тесные взаимоотношения с избирателями, т. е. принимать меры по обеспечению их прав, свобод и законных интересов, рассматривать поступившие от них предложения, заявления и жалобы, способствовать в пределах своих полномочий правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов, вести прием граждан, изучать общественное мнение и при необходимости вносить предложения в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления и общественные объединения.
Для работы с избирателями депутатам ежемесячно выделяются соответствующие дни в порядке, определяемом регламентом Государственной думы. Для осуществления данных полномочий депутатам предоставляются транспорт, отдельное помещение, оборудованное средствами связи и необходимой оргтехникой, а также обеспечивается извещение населения о месте и времени встречи депутата с избирателями и выделяется для этого помещение.
К общим установлениям, характеризующим статус парламентария, относятся прежде всего нормы, определяющие их права и обязанности в сфере законотворческой деятельности. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной думы обладают правом законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Госдуму законопроектов и поправок к ним, законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и т. п.
По законодательству парламентарии вправе иметь помощников, т. е. граждан, оказывающих постоянную помощь конкретному члену Совета Федерации, депутату Государственной думы при осуществлении ими своих полномочий.
Согласно Временному положению о помощнике члена Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации (утв. Постановлением от 24.01.1996 № 36-СФ) последний вправе иметь до 5 помощников, работающих на основании трудового договора (контракта), а также до 5 помощников, работающих на общественных началах.
Депутат Государственной думы вправе иметь до 5 помощников: по работе в данной палате (одного помощника), а также по работе в своем избирательном округе (для депутатов, избранных по одномандатным округам) или по работе в регионе, определяемом соответствующим депутатским объединением (для депутатов, избранных по общефедеральному избирательному округу).
Член Совета Федерации и депутат Госдумы самостоятельно определяют общее количество своих помощников и распределяют обязанности между ними.
Число помощников депутатов Государственной думы, работающих на общественных началах, в законе не определено. И это не случайно, поскольку депутаты, избранные по партийным спискам, обязаны работать практически со всеми регионами страны. Чтобы не потерять с ними связь, необходимо иметь большой актив помощников.
В настоящее время в Государственной думе насчитывается 21 039 помощников депутатов, в том числе 413 — по работе в Государственной думе, 1517 — по работе в регионах и 19 109 — на общественных началах. Это как правило профессионалы, хорошо знающие свое дело. Среди них академики, доктора и кандидаты наук, руководители предприятий, бизнесмены, юристы, учителя, врачи, журналисты и т. д.
Целый ряд предоставляемых парламентариям прав, предусмотренных в законодательстве Российской Федерации, направлен на беспрепятственное осуществление ими парламентской деятельности.
 К ним в первую очередь следует отнести обеспечение неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы. Это означает, что в течение всего срока полномочий они не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке; задержаны; арестованы; подвергнуты обыску или допросу без согласия соответствующей палаты Федерального собрания, кроме случаев задержания на месте преступления; подвергнуты личному досмотру за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.
Кроме того, парламентариям предоставлено право на безотлагательный прием должностными лицами по вопросам деятельности Федерального собрания; на получение и распространение информации; право пользоваться правительственной и другими видами связи; на внеочередное поселение в гостинице; предоставление служебного помещения; право бесплатно пользоваться воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси.
Учитывая особую значимость парламентской деятельности, законодательство Российской Федерации устанавливает для членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы специальные гарантии. Так, парламентарии освобождаются от призыва на военную службу и на военные сборы; для них предусмотрено обязательное государственное страхование жизни и здоровья за счет федерального бюджета, а также компенсация за причиненное увечье или иное повреждение здоровья, повлекшее стойкую утрату трудоспособности.
Кроме того, для депутатов Государственной думы установлены трудовые гарантии, предусматривающие, что срок полномочий депутата засчитывается в общий и непрерывный трудовой стаж или срок службы, стаж работы по специальности; по окончании срока полномочий депутату предоставляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии — другая равноценная по предыдущему месту работы или с его согласия на другом предприятии, в учреждении, организации и т. п.
К числу наиважнейших гарантий осуществления членами Совета Федерации и депутатами Государственной думы своей деятельности следует отнести установление ответственности, предусмотренной действующим законодательством, за невыполнение законных требований парламентариев; за неправомерное воздействие на них, а также членов их семей и других родственников; за посягательство на их честь и достоинство; за нарушение неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной думы.
Таким образом, в качестве субъектов конституционного правоотношения народного представительства выступают представляемые (народ или часть народа) и представители (парламент и парламентарии (депутаты)). Правоотношение народного представительства складывается также между народом (частью народа) и выборными должностными лицами (Президентом РФ, высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных органов) субъектов Федерации, главами муниципальных образований).
Парламентарий прежде всего представляет ту часть избирательного корпуса, которая высказалась за данную кандидатуру посредством тайного волеизъявления на выборах. Но поскольку круг избирателей, отдавших свои голоса за этого кандидата, не известен, императивных отношений между выборным лицом и избирательным корпусом быть не может. Это вовсе не означает, что парламентарию дозволено принимать любые решения, которым он отдает предпочтение: институт народного представительства несовместим с произволом в их деятельности. Поэтому обязательства, возникающие ввиду отношений народного представительства, носят больше нравственный, нежели юридический характер.
Таким образом, институт парламентария  — особая категория конституционного права, предметом которой являются общественные отношения, складывающиеся в области формирования, деятельности, прекращения полномочий и ответственности выборных должностных лиц, представляющих определенную часть избирательного корпуса, реализующих ее интересы в высшем выборном коллегиальном органе публичной власти, а также осуществляющих в рамках полномочий данного органа нормотворческую функцию и иные полномочия, вытекающие из их правового статуса.
Конституционно-правовая природа института парламентария заключается в том, что он, во-первых, через народное представительство служит цели реализации суверенитета народа; во-вторых, опирается преимущественно на выборный способ формирования соответствующих органов; в-третьих, предполагает совершенный механизм конституционно-правового регулирования функционирования и ответственности представительных учреждений, в результате чего обеспечивается достаточная зависимость их деятельности от потребностей и интересов граждан.
Институт парламентария является составной частью системы государственного руководства обществом, характеризующегося разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента. Парламент, парламентаризм, институт парламентария — понятия взаимосвязанные и взаимообусловленные, но отнюдь не равнозначные. Парламентаризм не может существовать без парламента, который, в свою очередь — без института парламентария. Юридическим выражением института парламентария является контроль парламента над деятельностью каждого выборного лица. Этот контроль по-разному осуществляется в парламентарных странах и президентских республиках, но он является определяющей чертой парламентаризма и именно в нем находит свое выражение привилегированное положение парламента.
Основным признаком парламентаризма является представительство, т. е. постоянная оплачиваемая работа депутатов, их регламентированный социальный статус, а также определенный круг дел представительного учреждения (принятие законов, установление налоговой системы и утверждение бюджета государства, влияние на внутреннюю и внешнюю политику). Парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламентарий наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля над его деятельностью и деятельностью других органов исполнительной власти.
 
Библиография
1 Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. — М., 1999. С. 5.
2 Здесь имеется ввиду, прежде всего, категория лиц, занимающих должности в высших органах власти государства.
3 СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 348.
4 СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5969.
5 См.: Постановление КС РФ от 30.04.1997 № 7-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 02.03.1996 № 315 “О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации”»; Закон Пермской области от 21.02.1996 № 399-69 «О проведении выборов депутатов Законодательного собрания Пермской области»; ч. 2 ст. 5 Закона Волгоградской области от 17.10.1995 «О порядке ротации состава депутатов Законодательного собрания Волгоградской области» // СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2383.
6 См.: Соловьев С.Г. Проблемы функционального разграничения компетенции главы муниципального образования и местного представительного органа в системе муниципальной власти // Государство и право. 2004. № 3. С. 34.
7 См.: Ким А.И. Советское избирательное право. — М., 1965. С. 23; Некоторые направления развития институтов российского парламентаризма // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. — М., 2003. С. 77.
8 См.: Князев С.Д. Предмет современного российского избирательного права // Государство и право. 2000. № 5. С. 31.
9 См.: Андреев А.В. Представительная власть в субъектах Российской Федерации: Автореф. дис.… канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2003. С. 7.
10 Постановление КС РФ от 23.03.2000 № 4-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 3 закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года “О выборах депутатов Законодательного собрания Оренбургской области” в связи с жалобой граждан Г.С. Борисова, А.П. Бучнева, В.И. Лошманова и Л.Г. Маховой».
1 Постановление КС РФ от 10.06.1998 № 17-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта “а” пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3002.
12 Постановление КС РФ от 22.01.2002 № 2-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 69, части второй статьи 70 и статьи 90 Конституции Республики Татарстан, а также пункта 2 статьи 4 и пункта 8 статьи 21 Закона Республики Татарстан “О выборах народных депутатов Республики Татарстан” в связи с жалобой гражданина М.М. Салямова» // СЗ РФ. 2002. № 6. Ст. 627.
13 См.: Ким Л.И. Государственная власть и народное представительство в СССР (Государственно-правовое исследование). — Томск, 1975. С. 154.
14 См.: Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В.В. Маклаков. — М., 2001. С. 127.
15 См.: Трофимова И.Н. Становление и развитие местного самоуправления в Республиках Поволжья в 90-х годах XX века: Автореф. дис.… канд. политич. наук. — М., 2002.
16 См.: Калинин А.Ю. Местное самоуправление в современной России: вопросы истории, теории, практики / Под ред. С.А. Комарова. — СПб., 2005.