Парламентский контроль исполнительной власти в России: состояние и пути совершенствования

УДК 342.51 

Страницы в журнале: 29-32

А.П. ЧОПЯК,

аспирант кафедры конституционного и муниципального права РУДН chopiak@mail.ru

Статья посвящена анализу состояния парламентского контроля исполнительной власти в Российской Федерации и выработке предложений по его совершенствованию.

Ключевые слова: парламентский контроль, исполнительная власть, отчеты, доверие правительству.

Parliamentary control over executive power in Russia: state and means of its improvement

Chopyak A.

The article is devoted to the analysis of state of parliamentary control over executive power in the Russian Federation and making of proposals for its improvement.

Keywords: parliamentary control, the executive power, reports, confidence in government.

Парламентский контроль представляет собой особый государственно-правовой институт, позволяющий законодательному органу наблюдать и проверять деятельность исполнительной власти, особенно в отношении соблюдения и исполнения ею принятых законов. Эффективному решению этих задач в наибольшей степени способствует конституционно-правовое закрепление соответствующих контрольных полномочий.

Вместе с тем в силу исторических обстоятельств в принятой в 1993 году Конституции РФ не нашли закрепления положения, которые напрямую уполномочивали бы Федеральное собрание Российской Федерации (далее — ФС РФ) на осуществление контроля в отношении исполнительной власти. Исключение составляет лишь норма ч. 5 ст. 101 Конституции РФ, за-

крепившая формирование Советом Федерации и Государственной Думой Счетной палаты РФ для осуществления контроля исполнения федерального бюджета. Таким образом, сфера контроля исполнительной власти со стороны парламента РФ была серьезно ограничена. По мере становления новой модели организации государственной власти и взаимодействия между ее различными звеньями становилась очевидной необходимость законодательного закрепления контрольных полномочий ФС РФ для восполнения данного пробела.

Современный этап развития российской государственности характеризуется расширением правовой основы для осуществления парламентского контроля. О важности данной проблемы для взаимодействия ветвей власти говорит хотя бы тот факт, что поправки, касающиеся контрольной деятельности парламента РФ, были внесены в Конституцию РФ. В пользу необходимости усиления контрольной функции российского парламента свидетельствует также практическая деятельность его палат, которые в рамках действующего законодательства выработали новые формы организации соответствующего процесса. Данные новеллы нашли свое закрепление в текущем законодательстве (федеральные законы от 05.07.1999 № 133-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”», от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»). Это создает реальные предпосылки для повышения эффективности контрольных процедур, осуществляемых в отношении деятельности органов исполнительной власти.

В значительной степени указанные изменения затронули регламенты палат ФС РФ. В них были включены нормы, конкретизирующие порядок направления парламентских запросов (постановление СФ ФС РФ от 06.10.2006 № 308-СФ «О внесении изменений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»), участия в парламентских расследованиях (постановление СФ ФС РФ от 24.03.2006 № 85-СФ «О внесении изменений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации») и рассмотрения ежегодных отчетов Правительства РФ по результатам его деятельности (постановления ГД ФС РФ от 13.04.2012 № 268-6 ГД и от 25.02.2009 № 1761-5 ГД «О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).

В этой ситуации складываются объективные условия для усиления контрольных полномочий российского парламента и совершенствования самого института. Закрепление в Конституции РФ института рассмотрения Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности обеспечило правовую основу для дальнейшего повышения роли законодательного и представительного органа Российской Федерации на конституционном уровне. Особо следует подчеркнуть вопрос о совершенствовании порядка применения к Правительству РФ мер ответственности за проводимую им политику по результатам контрольных процедур.

Указанные процедуры требуют детального анализа, в ходе которого учитываются новые процессы, влияющие на эффективность парламентского контроля исполнительной власти в России. К ним относится прежде всего внедрение упомянутой ранее ежегодной отчетности Правительства РФ перед Государственной Думой, а также института парламентских расследований ФС РФ. Изучение этих процессов способствует выявлению тенденций развития контрольных полномочий российского парламента, анализу современной правотворческой и правоприменительной практики в этой области, а также выработке предложений по дальнейшему совершенствованию парламентского контроля исполнительной власти в нашей стране.

Парламентский контроль исполнительной власти в России осуществляется на практике. Это выражается, в частности, в рассмотрении Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства РФ[1], проведении ФС РФ парламентских расследований[2] или в направлении его палатами парламентских запросов руководителям органов исполнительной власти[3]. Однако реализация парламентом РФ своей контрольной функции не всегда достаточно эффективна. Исходя из современных нормативных правовых и правоприменительных реалий, можно сделать вывод, что данный контроль предполагает в большей степени наблюдение и проверку, чем координацию, направление деятельности исполнительной ветви власти.

Парламентский контроль исполнительной власти в России носит преимущественно информационный и рекомендательный характер. Законодательный и представительный орган Российской Федерации серьезно ограничен в возможности применения санкций в связи с выявлением отклонений в деятельности органов данной ветви власти. Так, п. «б» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ относит к ведению Государственной Думы решение вопроса о доверии Правительству РФ. Части 3 и 4 ст. 117 Конституции РФ указывают на возможность отставки Правительства РФ при утрате доверия Государственной Думы. Однако применимость рассматриваемой формы контроля существенно ограничивается правом Президента РФ не согласиться с решением Государственной Думы о недоверии и возможностью ее роспуска при повторном выражении недоверия или при отказе в доверии Правительству РФ.

Помимо этого, наличие пробелов в нормативных правовых актах и недостаточная проработанность отдельных положений этих документов затрудняют выполнение парламентом РФ контрольной функции. К примеру, Регламент Государственной Думы (постановление от 22.01.1998 № 2134-II ГД) подробно не регулирует порядок ее участия в парламентских расследованиях. Кроме того, при рассмотрении Думой годовых отчетов Правительства РФ об исполнении федерального бюджета могут быть заслушаны выступления или доклады Генерального прокурора РФ с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства Российской Федерации. Инициаторами подобных заслушиваний могут быть Председатель Государственной Думы либо сам Генеральный прокурор РФ (п. 1 ст. 264.11 БК РФ). Таким образом, депутаты получают информацию о соблюдении законности в бюджетной сфере, а также о характере и причинах ее нарушений. Однако, невзирая на очевидную значимость подобных заслушиваний для контроля исполнения федерального бюджета, эти заслушивания носят факультативный характер. К примеру, при рассмотрении Государственной Думой отчета об исполнении федерального бюджета за 2010 год доклад Генерального прокурора РФ Думой не заслушивался, несмотря на то что Счетной палатой РФ были установлены нарушения в ходе исполнения бюджета у 69 главных администраторов и получателей бюджетных средств на сумму 145 млрд руб.[4]

В качестве инструмента для восполнения пробелов и устранения недоработок в нормативно-правовой базе предлагается редактировать соответствующие акты, используя при этом практику КС РФ, опыт нормативного регулирования и реализации контрольных полномочий представительных органов, который имеется в субъектах Российской Федерации, а также опыт, накопленный правоохранительными органами и специализированными контрольными органами. Обобщение такого опыта может стать предметом деятельности, например, Совета законодателей РФ, а также Комитета Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству и Комитета Госдумы по бюджету и налогам.

Правовой анализ механизма взаимоотношений между ФС РФ и органами исполнительной власти при реализации парламентом РФ своих контрольных полномочий свидетельствует о появлении в последнее время тенденции к расширению соответствующих полномочий, причем не только на законодательном и подзаконном, но и на конституционном уровне. Создается нормативный и эмпирический фундамент для дальнейшего совершенствования парламентского контроля исполнительной власти в нашей стране. Указанная тенденция отчетливо прослеживается на примере закрепления и развития института рассмотрения Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности (с 2008 года), а также института парламентских расследований (с 2005 года).

Анализ нормативно-правового регулирования и практики контрольной деятельности российского парламента обосновывает необходимость совершенствования отечественного парламентского контроля исполнительной власти в следующих направлениях:

1) закрепление в Конституции РФ и в специальном федеральном законе о ФС РФ контрольной функции парламента РФ;

2) обязательное заслушивание Государственной Думой доклада Генерального прокурора РФ, наряду с докладами министра финансов и Председателя Счетной палаты РФ, при рассмотрении Думой годовых отчетов Правительства РФ об исполнении федерального бюджета;

3) урегулирование в Регламенте Государственной Думы порядка ее участия в парламентском расследовании в соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»;

4) нормативная связь рассмотрения Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности и годовых отчетов Правительства РФ об исполнении федерального бюджета, а также парламентского расследования с решением Думой вопроса о доверии Правительству РФ;

5) закрепление в Конституции РФ императивного правила об отставке Правительства РФ в случае утраты им доверия Думы.

Хотелось бы также добавить, что предлагаемые изменения Конституции РФ приобретают особую актуальность в свете недавних поправок, внесенных в нее Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации». Именно этот акт закрепил ежегодную отчетность Правительства РФ перед Государственной Думой о результатах его деятельности. Тем самым он впервые за всю историю существования ФС РФ усилил его контрольные полномочия на конституционном уровне. Анализ взаимодействия Государственной Думы и Правительства РФ в данном контексте показывает, что назрел вопрос о дальнейших шагах в направлении конституционного повышения роли парламента РФ и ответственности Правительства РФ за осуществляемую им деятельность. Одним из таких шагов могла бы стать редакция положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ, которая обязывала бы Президента РФ предлагать нового кандидата на должность Председателя Правительства РФ в случае отклонения Государственной Думой предыдущего кандидата. В настоящее время такая обязанность у Президента РФ отсутствует[5]. Предлагаемое изменение могло бы способствовать укреплению позиций Думы в рамках ее взаимоотношений с Президентом РФ и Правительством РФ.

На основе анализа нормативно-правовой базы и правоприменительной практики можно сделать вывод, что парламентский контроль исполнительной власти в Российской Федерации должен занять особое место в структуре контрольных полномочий парламента РФ. Этот вывод основан в первую очередь на конституционном принципе подотчетности Правительства РФ Федеральному Собранию РФ, который выражается главным образом в заслушивании Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Думой (п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Предложения, сформулированные нами по ходу исследования парламентского контроля исполнительной власти в России, способны вывести данный институт на совершенно новый, более высокий уровень отношений в области нормативно-правового регулирования и правоприменения.

Библиография

1 Подробнее см., например: стенограммы заседания 11 апреля 2012 г. URL: http://transcript.duma.gov.ru/node/3613/;  20 апреля 2011 г. URL: http://transcript.duma.gov.ru/node/3423/

2 Подробнее см., например: Итоговый доклад парламентской комиссии по расследованию обстоятельств, связанных с возникновением чрезвычайной ситуации техногенного характера на Саяно-Шушенской ГЭС 17 августа 2009 г. // Парламентская газета. 2010. 13 янв.

3 Подробнее см., например: постановление СФ ФС РФ от 26.05.2004 № 151-СФ «О парламентском запросе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову о мерах по обустройству пунктов пропуска через российско-казахстанский участок Государственной границы Российской Федерации и совершенствованию деятельности в них контрольных органов» // СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2106; постановление ГД ФС РФ от 21.03.2008 № 237-5 ГД «О парламентском запросе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации В.А. Зубкову о проведении наблюдения за индексом цен на сельскохозяйственную продукцию, сырье и индексом цен (тарифов) на промышленную продукцию (услуги), используемую сельскохозяйственными товаропроизводителями, и поддержании паритета индексов таких цен (тарифов)» // Там же. 2008. № 13. Ст. 1240.

4 Подробнее см.: Стенограмма заседания Государственной Думы 21 сентября 2011 г. URL: http://transcript.duma.gov.ru/ node/3500/

5 Подробнее см.: Постановление КС РФ от 11.12.1998 № 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.