Парламентское расследование Федерального собрания Российской Федерации и расследование по уголовному делу: вопросы соотношения

УДК 342.537.7 

Страницы в журнале: 43-47

Ю.Г. ФЕДОТОВА,

ассистент кафедры государственного права, ассистент кафедры гражданско-правовых дисциплин Курганского государственного университета, соискатель кафедры конституционного и административного права  Южно-Уральского государственного университета

Рассматривается актуальный вопрос о разграничении расследования по уголовному делу и парламентского расследования Федерального cсобрания Российской Федерации.

Ключевые слова: парламентское расследование, права человека, уголовное дело, федеральный закон, предмет расследования.

In the Russian Federation the parliamentary inquest of the wreck on Sajano-Shushenskaja hydroelectric station has performed. Besides there were criminal cases have related with such subject. That’s why it is important to identify the distinguishing features of the investigation of criminal case and the parliamentary investigation of the Federal Assembly of the Russian Federation.

Keywords: parliamentary investigation, human rights, criminal case, federal law, subject of the investigation.

Принятие Федерального закона от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального собрания Российской Федерации» (далее — Закон о парламентском расследовании) связывалось, в частности, с необходимостью решения проблемы роста коррупции, которая  стала одной из наиболее серьезных угроз национальной безопасности России, препятствуя экономическому росту государства[1]. В ходе парламентских слушаний в Государственной думе обсуждались проблемы, связанные с оборотом контрафактной и фальсифицированной продукции, и было высказано мнение о том, что первое парламентское расследование может быть проведено именно по данной проблеме[2]. В 2007 году инициировалось парламентское расследование действий милиции и ОМОНа в ходе акций протеста в Москве и Санкт-Петербурге[3].

Фракция «Родина» в Государственной думе настаивала на проведении парламентского расследования в связи с событиями в карельском городе Кондопога в конце августа — начале сентября 2006 года. По мнению депутатов, в данном случае предметом расследования могли стать вопросы, связанные с бездействием органов исполнительной власти и правоохранительных органов[4]. В сентябре 2009 года было инициировано проведение парламентского расследования аварии на Саяно-Шушенской ГЭС, произошедшей 17 августа 2009 года[5]. В связи с этой аварией проводился также ряд расследований по уголовным делам[6]. Именно поэтому актуален вопрос о разграничении расследования по уголовному делу и парламентского расследования Федерального собрания РФ. Данные институты не должны подменять либо исключать друг друга.

Законом о парламентском расследовании регулируются общественные отношения, связанные с осуществлением палатами Федерального собрания РФ деятельности по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства (ч. 1 ст. 1). Вместе с тем потребность в проведении парламентских расследований возникла в России задолго до принятия данного закона. Стоит отметить довольно большой опыт создания комиссий: например, Парламентская комиссия Верховного совета СССР осуществила работу по расследованию трагических событий в г. Тбилиси 9 апреля 1989 г.[7] Проведено парламентское расследование для установления лиц, ответственных за принятие недостаточно подготовленных политических и военно-технических решений по введению чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике[8]. Примерами парламентских расследований в период действия Конституции РФ 1993 года могут служить временные комиссии 1994—2001 гг. Так, например, проведено независимое парламентское расследование трагических событий в г. Беслане[9]. Формально не обладая правом на проведение парламентских расследований, российский законодательный и представительный орган не смог исключить из своей работы реализацию данного института, органически присущего всякому парламенту. Такая практика стала необходимой, несмотря на то что в период с 1993 по 1998 год российский парламент не использовал в полной мере свои контрольные полномочия[10].

Пристальное внимание следует, на наш взгляд, уделить определению предмета парламентского расследования. Значимость данного вопроса заключается в том, что от его решения зависит разграничение контрольных полномочий парламента с контрольными, надзорными полномочиями других органов государственной власти, а также органов и учреждений, не являющихся носителями властных полномочий. Отметим опыт зарубежных стран в этом вопросе. Так, Конституция Сирии устанавливает, что Народный совет может создавать временные комиссии из числа депутатов для сбора сведений и расследования фактов, связанных с осуществлением его полномочий (ст. 73). В Конституции Сирии установлены полномочия Народного совета, в частности, по принятию законов, утверждению государственного бюджета и планов развития и т. д. (ст. 71)[11]. Однако законодательное определение предмета должно способствовать отражению специфики парламентского расследования. В этой связи не вполне удачен и способ разграничения полномочий парламентской комиссии и судебных органов, применяемый в Италии. Согласно ст. 82 Конституции Итальянской Республики «каждая палата может проводить расследование по вопросам, представляющим государственный интерес. Комиссия по расследованию проводит исследования и проверки с такими же полномочиями и ограничениями, как и судебная власть»[12].

Российский законодатель устанавливает место рассматриваемого института в общей системе правового регулирования контрольной и следственной деятельности. Так, парламентское расследование не подменяет собой дознание, предварительное следствие и судопроизвод-ство (ч. 3 ст. 2 Закона о парламентском расследовании). Данная норма нуждается, по нашему мнению, в конкретизации императивного запрета. Проведение парламентского расследования может иметь целью выявление фактов не уголовно-правового, а организационного, технического, исторического значения и т. п. Расширительное толкование нормы может обусловить запрет на расследование обстоятельств, входящих в целом в компетенцию правоохранительных органов. Например, как указал С. Попов, итоги парламентского расследования причин, приведших к возникновению техногенной катастрофы, могут существенно отличаться от результатов расследования по соответствующему уголовному делу[13]. Это связано с тем, что цель парламентского расследования — установление причин, которые привели к той или иной ситуации, и применение мер по их устранению, а также предотвращение подобных фактов впредь. Историческое значение имеет, например, расследование Верховным Советом фактов по поводу заключения пакта Молотова—Риббентропа, когда было доказано существование пакта[14].

Представляются целесообразными конкретизация предмета и последовательное изложение целей соответствующего парламентского расследования по определенному факту или обстоятельству в принятом палатой постановлении о поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования (о поддержке предложения о создании комиссии) и о составе комиссии. Определенность в данном вопросе позволит выявить специфику парламентского расследования и исключить подмену других процессуальных институтов и дублирование работы иных уполномоченных органов. В отечественном законодательстве есть соответствующий опыт, а именно: ст. 3 Закона СССР от 31.08.1991  № 2377-1 «Об образовании, полномочиях и порядке деятельности парламентской Комиссии по расследованию причин и обстоятельств государственного переворота в СССР» определяла, что основной целью Комиссии является расследование и анализ обстоятельств совершения государственного переворота, произошедшего в СССР 18—21 августа 1991 г., и политическая оценка этого события. Согласно ст. 4 указанного закона, в задачи Комиссии входило: расследование причин и целей организации государственного переворота, определение союзных государственных структур и должностных лиц, участвовавших в нем; установление роли общесоюзных общественных организаций, их органов и должностных лиц в подготовке и проведении государственного переворота; выявление недостатков действующего законодательства, затруднивших предотвращение и пресечение переворота, выработка предложений по устранению этих недостатков.

Однако данный опыт не был принят во внимание при инициировании парламентского расследования обстоятельств, связанных с возникновением чрезвычайной ситуации техногенного характера на Саяно-Шушенской ГЭС 17 августа 2009 г., так же как и при возбуждении парламентского расследования причин и обстоятельств совершения террористического акта в городе Беслане Республики Северная Осетия — Алания 1—3 сентября 2004 г.[15] В соответствующих постановлениях Совета Федерации и Государственной думы Федерального собрания РФ большее внимание уделено составу членов парламентской комиссии от соответствующей палаты парламента.

Предмет парламентского расследования включает факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (ст. 4 Закона о парламентском расследовании). Принимая во внимание, что парламентское расследование не подменяет дознание, предварительное следствие и судопроизводство, становится очевидным, что реализация института парламентского расследования может быть затруднена, поскольку нарушения прав личности, как правило, влекут за собой возбуждение уголовного дела или приводят к судебному обжалованию действий (бездействия) должностных лиц или уполномоченных органов.

Так, в проекте Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества 1994 года под массовыми нарушениями прав человека понимаются убийства, пытки, установление или поддержание положения рабства, подневольного состояния или принудительного труда, преследование по социальному, политическому, расовому, религиозному или культурному признаку, осуществляемые на систематической основе или в массовом масштабе; депортация, принудительное перемещение населения[16]. Всемирная конференция по правам человека выразила тревогу и осуждение в связи с тем, что грубые и систематические нарушения прав человека и ситуации, которые создают серьезные препятствия на пути полного осуществления всех прав человека, все еще имеют место в различных частях земного шара. Такие нарушения включают в себя пытки, жестокие, бесчеловечные, унижающие достоинство виды обращения и наказания, произвольные казни, исчезновения людей, все формы расизма, расовой дискриминации и апартеида, иностранную оккупацию, ксенофобию, другие формы отказа в пользовании экономическими, социальными и культурными правами, религиозную нетерпимость, терроризм, дискриминацию в отношении женщин, отсутствие законности и др.[14]

В США предметом парламентского расследования были вопросы, связанные с фактами насилия и применения пыток по отношению к лицам, содержащимся под стражей в Иране[18].

По нашему мнению, понятие массовых нарушений прав человека должно включать такие нарушения общепризнанных прав и свобод, которые выявляются неоднократно, причем причина возникновения данных нарушений связана с несовершенством правового регулирования конкретных общественных отношений. Несовершенство правового регулирования может препятствовать своевременному и эффективному выявлению, предупреждению, пресечению или устранению указанных правонарушений. Именно в таких случаях целесообразно проведение парламентского расследования, поскольку проявляются его смысл и назначение, что позволяет отличить данный институт от других процессуальных форм.

Следует обратиться к определению зарубежным законодательством механизма разрешения коллизии интересов при совпадении предмета расследования парламентской комиссии и какого-либо органа публичной власти. Так, французский парламент не может даже выносить на обсуждение вопрос о создании следственной комиссии, если министр юстиции, которого в обязательном порядке предварительно уведомляет председатель Собрания, сообщает о проводимом по этому вопросу судебном расследовании. Если же предварительное расследование начато после образования парламентской комиссии, она обязана прекратить свою работу[19]. Польский законодатель избрал иное решение. Закон не исключает возможности проведения следственной комиссией расследования по вопросу, являющемуся предметом производства либо вступившему в силу по решению иного органа публичной власти. Предметом работы комиссии не может быть лишь оценка соответствия судебных решений нормам права[20].

Отметим, что включение в предмет парламентского расследования обстоятельств, представляющих государственный интерес, можно признать традиционным. В Палате общин Великобритании высказывалось мнение о том, что «верховенство парламента и его контрольные полномочия являются априорно присущими, свойственными от природы признаками данного органа. И наиболее эффективным инструментом, посредством которого парламент может держать органы исполнительной власти под контролем, является именно парламентское расследование. Расследования, проводимые парламентариями, особенно уместны при необходимости решения проблем, имеющих политические масштабы. Парламентские расследования в таких случаях становятся более предпочтительными, чем судебные»[21].

Представляет интерес развитие проблемы разграничения парламентского расследования и расследования по уголовному делу в США. Так, контрольные полномочия Конгресса США в основном сведены к законодательным формам, что вполне оправданно, так как способствует эффективной реализации законотворческой функции. В 1986 году Верховный Суд США указал, что «Конституция… не предусматривает активной роли Конгресса в контроле за деятельностью должностных лиц, занятых исполнением принимаемых им законов». По мнению Верховного Суда США, как только «Конгресс осуществляет свой выбор принятием законодательства, его участие на этом кончается. Конгресс впоследствии может контролировать исполнение принятых им законов только косвенным образом — посредством принятия нового законодательства»[22].

В 1927 и 1929 годах Верховным Судом США рассматривались вопросы, касающиеся характера полномочий следственных комиссий Конгресса США. Так, Верховный Суд США указал, что палаты Конгресса обладают не только полномочиями, которые прямо предоставлены Конституцией США, но и вспомогательными полномочиями, которые необходимы и целесообразны для эффективной реализации функций парламента. Несмотря на то что полномочие по проведению расследований является необходимым и дополнительным по отношению к законодательной функции, оно должно осуществляться при соблюдении прав участвующих лиц, а именно: свидетель вправе отказаться от дачи объяснений в случае превышения полномочий комиссии или в случае, когда поставленные комиссией вопросы не имеют непосредственного отношения к предмету расследования[23]. Комиссия уполномочена проводить расследования по обстоятельствам, касающимся государственных интересов США, а также по вопросам, имеющим непосредственное отношение к исполнению законотворческой функции[24].

В 1945 году Верховный Суд США указал, что полномочия комиссии по расследованию важны для реализации законотворческой функции. При этом утверждалось, что Конгресс, предоставив комиссии полномочия по расследованию каких-либо нарушений, поставил цель, в соответствии с которой действия комиссии и Генерального прокурора должны быть последовательными и не одновременными. Заключение комиссии носит рекомендательный, необязательный характер для судебных и административных органов[25].

В дальнейшем, в 1957 году Верховный Суд США признал, что «право Конгресса проводить расследования присуще законодательному процессу. Это право широкое. Оно включает в себя расследования, касающиеся исполнения существующих законов, а также предложенных законодательных актов, в которых существует необходимость». В то же время Верховный Суд США предостерег, что право на расследование может быть реализовано только «в порядке содействия исполнению законодательных функций и не может быть использовано только для выявления» и «нет общих полномочий выставлять на показ личные дела отдельных лиц, не имея на это оснований в плане деятельности Конгресса»[26]. В действительности эффективность парламентского контроля в США не исчерпывается косвенным контролем, но ключевой является, безусловно, законодательная форма контроля. Особые роль и место парламентских расследований в контрольно-надзорной деятельности и впоследствии неоднократно подчеркивались в актах Верховного Суда США[27].

Российскими парламентариями высказана точка зрения, согласно которой выявление обстоятельств, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера или с наступлением негативных последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, что входит в предмет парламентского расследования, может быть отнесено в большей мере к компетенции исполнительной власти. По мнению В. Илюхина, «здесь, наверное, меньше интереса у парламента в этой части. Наверное, государственные органы исполнительной власти больше заинтересованы в выяснении причин и устранении последствий»4[28]. И все же деятельность исполнительных органов направлена прежде всего на разрешение конкретной, единичной ситуации, в то время как законодательный орган наделен полномочиями по комплексному разрешению возникших проблем и вправе внести необходимые изменения в действующее законодательство. Считаем включение в предмет парламентского расследования обстоятельств, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера или с наступлением негативных последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, целесообразным и оправданным.

Исходя из изложенного выше, можно сделать вывод о том, что в целях разграничения парламентского расследования и расследования по уголовному делу в России необходима конкретизация законодателем предмета парламентского расследования посредством внесения изменений в ст. 4 Закона о парламентском расследовании. Несовершенство правового регулирования соответствующих общественных отношений должно являться ключевым моментом при определении фактов массовых нарушений прав и свобод человека как основания для проведения парламентского расследования. Кроме того, в принятом палатой постановлении должны быть определены цели конкретного парламентского расследования.

Библиография

1 Борьба с коррупцией в Госдуме не дает никаких результатов, считают 44% россиян // URL: http://www.regnum.ru/ news/496323.html (дата обращения: 03.10.2007).

2 Первое парламентское расследование может быть проведено по проблеме, связанной с оборотом контрафактной и фальсифицированной продукции // Интерфакс. URL: http://www.vladimirvasilyev.ru/index.php?page=position&id=131 (дата обращения: 30.11.2007).

3 Депутаты согласны выслушать несогласных, но не в формате парламентского расследования // Коммерсантъ. 2007. 19 апр. № 66(3642).

4 «Родина» настаивает на проведении парламентского расследования событий в Кондопоге // Новости города. 2006. 15 сент. № 104(224).

5 Постановление ГД ФС РФ от 16.09.2009 № 2508-5 ГД «О поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования обстоятельств, связанных с возникновением чрезвычайной ситуации техногенного характера на Саяно-Шушенской ГЭС 17 августа 2009 года»; Постановление СФ ФС РФ от 21.09.2009 № 324-СФ «О возбуждении парламентского расследования обстоятельств, связанных с возникновением чрезвычайной ситуации техногенного характера на Саяно-Шушенской ГЭС 17 августа 2009 года».

6 URL: http://www.gazeta.ru/news/lastnews/2009/10/27/n_1418389.shtml (дата обращения: 28.10.2009).

7 URL: http://www.nlobooks.ru/rus/magazines/nlo/196/328/373/ (дата обращения: 16.08.2010).

8 Постановление ВС РСФСР от 11.11.1991 № 1855-1 «Об Указе Президента РСФСР от 7 ноября 1991 г. «О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике».

9 Постановление СФ ФС РФ от 22.12.2006 № 448-СФ «О докладе Парламентской комиссии по расследованию причин и обстоятельств совершения террористического акта в городе Беслане Республики Северная Осетия — Алания 1—3 сентября 2004 года; Постановление ГД ФС РФ от 22.12.2006 № 4014-4 ГД «О докладе Парламентской комиссии по расследованию причин и обстоятельств совершения террористического акта в городе Беслане Республики Северная Осетия — Алания 1—3 сентября 2004 года по итогам ее деятельности»; Послесловие к Беслану // Российская газета.  2005. 29 дек.

10 См.: Глейзнер Дж., Чейсти П. Российская Государственная дума: структура, деятельность и эволюция в период 1993—1998 годов. — М.: Московский общественный научный фонд, 1999. С. 54—59.

11 См.: Сапронова М.А. Государственный строй и конституции арабских республик. — М., 2003. С. 298—299.

12 Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия [текст]: Учеб. пособие. 6-е изд., перераб. и доп. / Сост. В.В. Маклаков. — М., 2009.  С. 267.

13 Дискуссия о законопроекте «О парламентских расследованиях» / Эхо Москвы, 19.10.2005. Ведущий: С. Бунтман // URL: http://www.yabloko.ru/Publ/2005/2005_10/051020_echo_popov.html (дата обращения: 02.10.2007).

14 Законопроект о парламентских расследованиях прошел со свистом второе чтение // URL: http://www.polit.ru/news/ 2005/11/25/wistle.html (дата обращения: 02.10.2007).

15 Постановление ГД ФС РФ от 22.09.2004 № 956-IV ГД «О Парламентской комиссии по расследованию причин и обстоятельств совершения террористического акта в городе Беслане Республики Северная Осетия — Алания 1—3 сентября 2004 года»; Постановление СФ ФС РФ от 20.09.2004 № 289-СФ «О Парламентской комиссии по расследованию причин и обстоятельств совершения террористического акта в городе Беслане Республики Северная Осетия — Алания 1—3 сентября 2004 года».

16 См.: Курс уголовного права. Т. 5: Особенная часть / Под ред. д-ра юрид. наук проф. Г.Н. Борзенкова, д-ра юрид. наук проф. В.С. Комисарова. — М., 2002.

17 Венская декларация и Программа действий: принята в г. Вене 25.06.1993 на Второй Всемирной конференции по правам человека // Дипломатический вестник.  1994. № 3—4. С. 45—63.

18 Amnesty International USA. Independent investigation needed into rape and torture in detention in Iran. 17 August 2009 // URL: http://www.amnestyusa.org/News_and_events/News_and_reports/page.do?id=1011302&n1=5&n2=1296 (дата обращения: 05.09.2009).

19 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т.: Учеб. Т. 1—2. Часть общая. 3-е изд., обновл. и дораб. / Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. — М., 2000. С. 568—570.

20 Институты конституционного права иностранных государств / А.Н. Домрин, Н.М. Касаткин, Д.А. Ковачев, А.К. Колибаб, В.И. Лафитский и др. — М., 2002. С. 297—298.

21 Select Committee on Public Administration. Ninth Report. A Parliamentary Commission of Inquiry into Iraq? // URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200708/cmselect/cmpubadm/473/47302.htm (дата обращения: 05.09.2009).

22 Charles A. BOWSHER, Comptroller General of the United States, Appellant, v. Mike SYNAR, Member of Congress, et al. UNITED STATES SENATE, Appellant, v. Mike SYNAR, Member of Congress, et al. Thomas P. O’NEILL, Jr., Speaker of the United States House of Representatives, et al., Appellants, v. Mike SYNAR, Member of Congress, et al. No. 85-1377 to 85-1379. Argued April 23, 1986. Decided July 7, 1986. 478 U.S. 714. 106 S.Ct. 3181. 92 L.Ed.2d 583 // URL:  http://openjurist.org/ 478/us/714/bowsher-v-synar (дата обращения: 11.08.2010).

23 McGRAIN, Deputy Sergent at Arms of the United States Senate, v. DAUGHERTY. No. 28. Argued Dec. 5, 1924. Decided Jan. 17, 1927. 273 U.S. 135. 47 S.Ct. 319. 71 L.Ed. 580 // URL: http://openjurist.org/273/us/135 (дата обращения: 11.08.2010).

24 SINCLAIR v. UNITED STATES. No. 555. Argued Feb. 18 and 19, 1929. Decided April 8, 1929. 279 U.S. 263. 49 S.Ct. 268. 73 L.Ed. 692// URL: http://openjurist.org/279/us/263/sinclair-v-united-states (дата обращения: 11.08.2010).

25 UNITED STATES ALKALI EXPORT ASS’N, Inc., et al. v. UNITED STATES. CALIFORNIA ALKALI EXPORT ASS’N et al. v. SAME. Nos. 1016, 1017. Argued May 1, 2, 1945. Decided May 21, 1945. 325 U.S. 196. 65 S.Ct. 1120. 89 L.Ed. 1554 // URL: http://openjurist.org/325/us/196/united-states-v-united-states (дата обращения: 12.08.2010).

26 John T. WATKINS, Petitioner, v. UNITED STATES of America. No. 261. Argued March 7, 1957. Decided June 17, 1957. 354 U.S. 178. 77 S.Ct. 1173. 1 L.Ed.2d 1273 // URL: http://openjurist.org/354/us/178 (дата обращения: 10.08.2010).

27 In re Theodore OLSON. Division No. 86-1. United States Court of Appeals, District of Columbia Circuit. Division for the Purpose of Appointing Independent Counsels. Ethics in Government Act of 1978, as Amended. April 2, 1987. As Amended May 1 and May 27, 1987. 818 F.2d 34. 260 U.S.App.D.C. 168// URL: http://openjurist.org/818/f2d/34/in-re-theodore-olson (дата обращения: 11.08.2010); DUNCAN v. KAHANAMOKU, Sheriff. WHIT v. STEER. Nos. 14, 15. Argued Dec. 7, 1945. Decided Feb. 25, 1946. 327 U.S. 304. 66 S.Ct. 606. 90 L.Ed. 688 // URL: http://openjurist.org/327/us/304/duncan-v-kahanamoku-whit (дата обращения: 12.08.2010).

28 См.: Илюхин В. События в Нальчике и Закон «О парламентском расследовании» // Радио свободы. 14.10.2005. URL // http://www.svobodanews.ru/content/article/106536.html (дата обращения: 30.11.2007).