Партия, депутат, фракция: проблемы парламентских взаимоотношений

УДК 342.53

Страницы в журнале: 13-16 

Е.А. ИЗМАЙЛОВА,

аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин MПензенского государственного университета

научный руководитель:

Г.Б. РОМАНОВСКИЙ,

доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой уголовного права Пензенского государственного университета

В статье рассматриваются вопросы взаимоотношений партии, фракции и депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации как члена этой фракции; проводится анализ правовых актов, регулирующих деятельность депутатских объединений; содержатся предложения по совершенствованию российского законодательства.

Ключевые слова: фракция, депутат, регламент, партия, статус, законодательный орган.

The issues of interrelations between the party, fraction and a deputy of the legislation body of the subject of the Russian Federation as a member of this fraction are considered. The analysis of the legal acts, regulating the activity of the deputies’ associations was conducted. The article contains the proposals for improving the Russian legislation.

Keywords: fraction, deputy, regulations, party, status, legislation body.

Деятельность парламентского механизма непосредственно связана с существующей в государстве партийной системой. Политическая партия — это часть гражданского общества, объединение его наиболее политически активных членов. «Основа такого объединения, — пишет Ю.А. Нисневич, — общие политические взгляды и цели, которые могут выражаться в форме идеологической доктрины (системообразующей идеи), совокупности особых интересов различных социальных групп или конкретного лидера»[1]. Для придания идеалам и интересам, которые выражает данная партия, статуса общегосударственных партия стремится к обладанию государственной властью. Как пишет В.В. Лапаева, партия «зарождается в недрах гражданского общества, но, пройдя через процедуру выборов, легитимируется в качестве государственно-правового начала в форме партийной парламентской фракции»[2].

Девятнадцатилетний опыт деятельности депутатских объединений в законодательных органах субъектов Российской Федерации (как, впрочем, и на федеральном уровне) показывает, что на сегодняшний день существуют проблемы деятельности данных парламентских структур.

Фракция образует специфическую, элитную группу внутри партии. Данная группа занимает особое место как в публичной деятельности партии, так и в ее внутренней организации, что и предопределяет традиционные для всех партий проблемы, первая из которых — взаимоотношения между партийными депутатами и их объединениями, с одной стороны, и партией в лице ее руководителей и активистов — с другой. Вторая, на наш взгляд, серьезная проблема — связь между фракцией и отдельным депутатом как членом этой фракции. Суть первой проблемы состоит в том, «кто доминирует в партии при определении ее стратегии и тактики использования государственной власти, — партийный депутатский корпус или руководство партии от имени ее членов»[3].

Как справедливо пишет Морис Дюверже, проблема взаимоотношений руководителей (лидеров партии) и парламентариев имеет немалое значение: «Демократия требует, чтобы парламентарии стояли выше руководителей, избранники — выше членов партии, поскольку в парламенте они представляют интересы избирателей — группы, более обширной, чем партия, в которую они сами между тем включены. На деле же нередко происходит обратное»[4].

При доминировании руководства партии над фракцией, как правило, происходит воздействие на законодательный процесс посредством прямых директив депутатскому корпусу. Эти указания вытекают из электоральных задач, которые партия ставит перед собой и которые направлены на то, чтобы соответствующим образом позиционировать ее в общественном мнении. При доминировании фракции над партией она самостоятельно принимает политические решения по проблемам законодательной деятельности. Такая ситуация, по мнению Ю.А. Нисневича, является более предпочтительной, поскольку при принятии решений «депутаты стремятся оценивать адекватность таких решений и возможные последствия их реализации исходя из специфических особенностей текущей ситуации в законодательном процессе, расклада политических сил и интересов элитных групп в органах законодательной власти и в целом в системе государственно-властных отношений»[5].

При этом необходимо отметить: в юридической литературе встречаются и другие точки зрения относительно вопроса взаимоотношений депутатской фракции и партии. Так, Ю.А. Дмитриев применительно к вопросу партийной дисциплины и связи между депутатской фракцией и сформировавшей ее партией полагает, что свободный мандат для депутатов—членов фракции неприемлем[6]. Иными словами, позиция партии должна быть главенствующей.

На наш взгляд, предпочтительней является ситуация, при которой в решении конкретных вопросов законодательной деятельности доминирует фракция, а принятие ключевых политических решений осуществляется с учетом мнения или при непосредственном участии обеих сторон. Таким образом может быть достигнут баланс политических стремлений партии и возможностей их законодательной реализации.

Что касается второй проблемы — взаимоотношений фракции и депутата как члена этой фракции, то здесь также существует много вопросов, вызывающих споры и требующих практического разрешения: может ли депутат—член фракции не согласиться с официальным мнением фракции по тому или иному вопросу? Правомерно ли, что депутат, являясь частью своей фракции, рассматриваемой в законодательном органе как единое образование, займет позицию, отличную от позиции фракции по какому-либо вопросу? Должна ли быть предусмотрена ответственность за это?

Прежде чем попытаться ответить на эти вопросы, постараемся установить природу взаимоотношений депутата и фракции. Трудно с определенностью отнести их к трудовым, административным или конституционным правоотношениям. Депутат осуществляет свою деятельность в составе той или иной фракции, однако фракция не является организацией, дающей ему работу, с депутатом не заключается трудовой договор, его работа во фракции не оплачивается, т. е. отсутствуют признаки трудовых отношений[7]. Нельзя отнести указанные отношения и к административным. Фракция не является государственным органом, а тем более органом исполнительной власти, отношения с членами фракции нельзя однозначно назвать отношениями власти—подчинения[8]. Фракция — это добровольное объединение равных по статусу субъектов — депутатов.

Что касается конституционно-правовых отношений, то необходимо заметить: в юридической литературе не раз делались попытки выделить особенности последних[9], однако сформулировать точное, емкое определение понятия конституционно-правовых отношений оказалось сложной задачей. Существуют разные взгляды ученых на понятие, структуру и содержание этих отношений. Например, Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский относят к таковым урегулированные нормами права отношения, закрепляющие основы конституционного строя и политико-территориального устройства страны, возникающие при реализации народом России государственной власти, а также в процессе функционирования образуемых в этих целях выборных органов государственной власти[10]. Таким образом, поскольку депутатская фракция является частью законодательного органа, отношения фракции и депутата — члена этой фракции можно отнести к конституционно-правовым, рассматривая их как отношения, возникающие в процессе функционирования выборных органов государственной власти.

Возвращаясь к вопросу о выражении солидарного с фракцией мнения депутата, считаем, что депутат, голосуя по тому или иному вопросу, отстаивает таким образом свою позицию, основанную на мнении и убеждении. Это право дает ему как самостоятельному и независимому субъекту конституционно-правовых отношений ст. 29 Конституции РФ, которая гарантирует каждому свободу мысли и слова. Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. Свобода слова — это гарантированная государством возможность беспрепятственно выражать свое мнение и убеждения по самым различным вопросам общественного, государственного, иного характера посредством устного или печатного слова, на собраниях, митингах, другими средствами. Право выражать свое мнение, как это формулируется в международных правовых актах, включает свободу придерживаться своего мнения и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей (ст. 19 Всеобщей декларации прав человека 1948 года, ст. 10 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года, ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года).

 Думается, что законодательное закрепление запрета для депутата—члена фракции выступать против официальной позиции своей фракции (или ее руководства) и голосовать отлично от нее неправомерно и противоречит Конституции РФ.

В положениях о депутатских объединениях в законодательном органе различных субъектов Российской Федерации просматривается иная позиция по данному вопросу. Рассмотрим эту позицию на примере Положения о фракции «Единая Россия» в Законодательном собрании Пензенской области (принято решением фракции «Единая Россия» в Законодательном собрании Пензенской области четвертого созыва от 14.12.2007 № 2; далее — Положение). В качестве одной из основных функций фракции закреплено, в частности, обеспечение солидарного голосования на сессиях, заседаниях постоянных комиссий Заксобрания при принятии решений по тем или иным проектам (ст. 2 Положения). В связи с этим член фракции обязан поддерживать выработанную фракцией позицию и голосовать в соответствии с ее решением о солидарном голосовании, воздерживаться от не соответствующих решениям фракции публичных заявлений от имени фракции. Член фракции обязан ставить в известность руководство фракции о наличии особого мнения по тому или иному вопросу деятельности фракции (однако это не освобождает его от обязанности голосовать в соответствии с решением фракции). За несоблюдение Положения член фракции может быть исключен из нее (ст. 3 Положения). Поскольку нет указания, в каких конкретно случаях депутат может быть исключен из фракции, то логично будет предположить, что за голосование депутата «против», если остальная часть фракции голосует «за», депутат может поплатиться членством во фракции.

Тем не менее по общему правилу несоблюдение депутатом партийной, фракционной дисциплины не является основанием для утраты депутатского мандата. Эта мера призвана обеспечивать свободу парламентария при решении вопросов на заседаниях законодательного органа государственной власти.

Однако в соответствии с практикой зарубежных парламентов партия может исключать из своих рядов депутата за недисциплинированность. А.Д. Керимов применительно к парламенту Франции пишет, что с формально-юридической точки зрения депутаты и создаваемые ими группы независимы в своей деятельности от политических партий. Фактически же дело обстоит иначе. Это определяется прежде всего тем, что депутат, будучи избранным благодаря мощной поддержке выдвинувшей его партии, имеет моральные обязательства отстаивать в парламенте позицию этой партии. Кроме того, в условиях пропорциональной избирательной системы депутат «не имеет практически никаких шансов на значительный успех в своей карьере, если он не связан с какой-либо политической силой»[11]. Представляется, что такая ситуация характерна и для России. Разумеется, депутат, рассчитывающий на переизбрание, достаточно жестко зависит от поддержки партии. Кроме того, как считает В.В. Лапаева, такая ситуация обусловлена менталитетом самих депутатов: «Многие из них, как показывает опыт общения, искренне считают, что они избраны от соответствующих объединений и, следовательно, должны отстаивать в парламенте интересы своих партий и движений»[12].

Однако заметим, что депутаты избираются не партией, не фракцией, а народом и должны отстаивать прежде всего интересы народа. Думается, в этой ситуации необходимо вспомнить о таком понятии, как этика, подразумевая под ним не соответствие поведения депутата правилам, прописанным в конкретном положении определенной фракции, а адекватность этого поведения ряду «необходимых параметров, определяющих взгляды, особенности человеческой личности, которые формируют его отношение к смыслу и ценностям права»[13], а именно — объективности, справедливости, чувству долга, беспристрастности и др. «Несмотря на противоборство между моралью и правом, правовая норма живет только благодаря ее моральному, нравственному содержанию, как только это содержание исчезает, правовая норма перестает существовать де-факто»[14]. Столкновение противоположных взглядов на ту или иную проблему зачастую невозможно предотвратить, опираясь только на правовые нормы. Как справедливо замечает А.П. Любимов, «когда правовая норма становится единственным обязательным правилом, технологическим условием поведения, то такой узкопрофессиональный подход может быть опасным для окружающих, а в более широких масштабах — для социума в целом»[15]. Применительно к проблеме внутрифракционной дисциплины считаем, что каждый депутат наряду с руководством депутатского объединения вправе иметь свою точку зрения по тому или иному вопросу и выражать ее посредством голосования. Возможно, что депутат предвидит истинную проблему и осознает ее гораздо глубже, чем руководство фракции.

По действующему законодательству парламентарий может лишиться депутатского мандата лишь в случае добровольного выхода из фракции и перехода в другую (cт. 18 регламента Госдумы (утв. постановлением Государственной думы ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-II ГД)). В СМИ[16] появилась информация о готовности представителей фракции «Справедливая Россия» внести на обсуждение в Госдуму поправки, предусматривающие возможность лишения депутатского мандата за исключение из фракции. На наш взгляд, введение такой нормы не является оправданным. Это, безусловно, был бы эффективный механизм воздействия на депутата как члена фракции, однако в этом же состоит и опасность: под прикрытием нарушения этики и дисциплины можно будет таким образом лишить статуса депутата всякого, кто воспротивится мнению большинства и пожелает высказать свою собственную точку зрения. Тем самым, отмечает И.В. Литвиненко, «закреплена полная зависимость и ответственность депутата перед партией. Такое положение дел приводит к тому, что парламент теряет свои позиции, он перестает быть органом народного представительства»[17].

Возникает вопрос: насколько демократичной и правомерной является ситуация, когда депутат, наделенный властными полномочиями в результате избрания народом, лишается депутатского мандата фактически по решению фракции, т. е. таких же депутатов, как и он сам? И.О. Чернигов справедливо пишет: «Вывод о том, что прекращение полномочий депутата за выход из фракции или за вступление в другую партию — мера, которую можно рассматривать как пересмотр без согласия избирателей их волеизъявления, в результате которого депутат получил свой мандат. Представляется, что без нового волеизъявления невозможно оценить, какой вклад в успех партии внес тот или иной ее кандидат»[18].

Подводя итог, приходим к следующим выводам: вопросы разграничения деятельности партии и фракции как части этой партии требуют законодательного регулирования. Необходимо внести изменения в Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях», очертив в нем сферу полномочий руководства партии: принимать ключевые политические решения с учетом мнения членов фракции, решения же по конкретным законодательным вопросам следует отнести к полномочиям фракции.

Что касается взаимоотношений фракции и депутата как ее члена, то по своей природе их можно отнести к конституционно-правовым, т. е. рассматривать как отношения, возникающие в процессе функционирования выборного органа государственной власти и фракции как части этого органа. Законодательное закрепление запрета для депутата—члена фракции как самостоятельного и независимого субъекта конституционно-правовых отношений выступать против официальной позиции своей фракции (или ее руководства) и голосовать отлично от нее неправомерно и противоречит Конституции РФ.

Положения о депутатских объединениях в законодательном органе различных субъектов Российской Федерации на сегодняшний день содержат норму, позволяющую лишать депутата членства в соответствующей фракции за несолидарное голосование по тому или иному вопросу. Таким образом, депутат жестко зависит от поддержки партии в лице ее фракции в законодательном органе. Тем не менее несоблюдение депутатом фракционной дисциплины с точки зрения как права, так и этики (в истинном ее понимании) не является основанием для утраты депутатского мандата. Введение нормы, позволяющей лишать депутатского мандата по причине исключения депутата из фракции, считаем неоправданным, во-первых, в связи с существованием опасности лишения статуса депутата всякого, чье мнение будет отличным от точки зрения большинства, во-вторых, в связи с тем, что прекращение полномочий депутата за исключение из фракции — мера, которую можно рассматривать как пересмотр без согласия избирателей их волеизъявления.

Библиография

1 Нисневич Ю.А. Законодательная деятельность как ключевой фактор в деятельности политической партии // Власть. 2003. № 7. С. 42.

2 Лапаева В.В. Фракции и депутатские группы в Государственной Думе как субъекты парламентского процесса // Адвокат. 1998. № 4.

3 Нисневич Ю.А. Указ. соч. С. 46.

4 Дюверже М. Политические партии. — М., 2000. С. 237.

5 Нисневич Ю.А. Указ. соч. С. 47.

6 См.: Дмитриев Ю.А. Регламент — правовая основа деятельности парламента России // Представительная власть. 2006. № 3 (69). С. 10.

7 См.: Гусов К.Н., Толкунова В.Н. Трудовое право России. — М., 2004. С. 106; Смирнов О.В. Трудовое право. — М., 2004. С. 124 и др.

8 См.: Бахрах Г.И., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. — М., 2007. С. 109; Хаманева Н.Ю. Административное право Российской Федерации. — М., 2004. С. 53 и др.

9 См., например: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. — М., 2004; Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. — М., 1997; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. — М., 2009; Он же. Государственное право Российской Федерации. — М., 1996 и др.

10 См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Конституционное право России. — М., 2005. С. 57—58.

11 Керимов А.Д. Парламентское право Франции. — М., 1998. С. 121—122.

12 Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России. — М., 1999. С. 184.

13 Любимов А.П. Принципы правовой этики государственных служащих и других должностных лиц // Представительная власть. 2007. № 6 (79). С. 11.

14 Он же. Парламентская этика и нравственность законов // Там же. № 5. С. 10.

15 Любимов А.П. Парламентская этика... С. 11.

16 См.:FederalPost. [Электронный адрес]: http://www.federalpost.ru/russia/issue_25844.html

17 Литвиненко И.В. Чей посланец депутат и кого он представляет в нынешней России? // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 8. С. 19.

18 Чернигов И.О. Особенности правового статуса депутата Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации, избранного от политической партии: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2007. [Электронный адрес]: http://www.mosgu.ru/nauchnaya/publications/2007/abstract/Chernigov_IO/