Пенсионный фонд Российской Федерации: система и правовое положение

УДК 342.51:369.254
Н.И. ТОПИЛИНА,
аспирант кафедры публичного права Саратовского государственного социально-экономического университета
 
В   соответствии со ст. 7 Конституции РФ Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и развитие человека. В стране охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
 
В Конституции РФ законодателем прописана обязанность государства проводить социальную политику, которая гарантировала бы каждому россиянину необходимый жизненный уровень, а также закреплены основные направления этой политики, а именно:
· назначение и выплата государственных пенсий и социальных пособий;
· создание системы социальных служб занятости, призванных принимать меры по трудоустройству тех, кто не имеет постоянной работы, и выплачивать им в соответствии с действующим законодательством пособия по безработице;
· охрана здоровья людей и др.
Пенсионный фонд Российской Федерации (далее — ПФР) — организация, управляющая внебюджетным фондом финансовых средств социального назначения, призванным обеспечить реализацию одной из важнейших социальных гарантий — государственного пенсионного обеспечения, т. е. материального обеспечения граждан при наличии соответствующих социальных страховых рисков и наступлении соответствующих страховых случаев.
Современная система социального страхования и обеспечения Российской Федерации складывалась еще в начале 90-х годов ХХ века.
ПФР был образован постановлением Верховного Совета РСФСР от 22.12.1990 № 442-1 в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации в соответствии со ст. 8 Закона РСФСР от 20.11.1990 № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации» (далее — Закон о государственных пенсиях). Согласно этой статье финансирование выплаты пенсий, назначенных в соответствии с указанным законом, осуществляется Пенсионным фондом Российской Федерации за счет страховых взносов работодателей, граждан и ассигнований из федерального бюджета. До 1 января 1992 г. действовало Временное положение о Пенсионном фонде РСФСР и Порядок уплаты страховых взносов предприятиями, организациями и гражданами в Пенсионный фонд РСФСР, утвержденные
постановлением Верховного Совета РСФСР от 30.01.1991 № 556-1. С 1 января 1992 г. вступили в силу Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России) (далее — Положение о ПФР) и Порядок уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации (России), утвержденные постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.1991  № 2122-1. Положение о ПФР с изменениями и дополнениями действует до настоящего времени.
Согласно п. 1 указанного Положения ПФР — это самостоятельное финансово-кредитное учреждение, осуществляющее свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Как следует из п. 2 Положения о ПФР денежные средства ПФР находятся в государственной собственности, не входят в состав бюджетов других фондов и изъятию не подлежат. При этом в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам ПФР перед застрахованными лицами.
В Положении о ПФР приводится исчерпывающий перечень вопросов, входящих в компетенцию фонда, которую многие авторы трактуют как задачи ПФР. Так, согласно ст. 3 Положения о ПФР фонд должен обеспечивать:
— целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, а также финансирование расходов на выплату государственных пенсий и на другие цели (тариф страховых взносов в ПФР ежегодно устанавливался федеральными законами);
— организацию работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца;
— капитализацию средств ПФР, а также привлечение в него добровольных взносов физических и юридических лиц;
— контроль за своевременным и полным поступлением в ПФР страховых взносов, а также контроль за правильным и рациональным расходованием его средств;
— организацию и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц, а также организацию и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в ПФР;
— межгосударственное и международное сотрудничество по вопросам, относящимся к компетенции ПФР, участие в разработке и реализации межгосударственных и международных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий;
— изучение и обобщение практики применения нормативных актов по вопросам уплаты в ПФР страховых взносов и внесение предложений по ее совершенствованию;
— проведение научно-исследовательской работы в области государственного пенсионного страхования;
— проведение разъяснительной работы среди населения и юридических лиц по вопросам, относящимся к компетенции ПФР.
На основании п. 1 Положения о ПФР фонд  выполняет отдельные банковские операции в порядке, установленном действующим законодательством Российской Федерации о банках и банковской деятельности. Как юридическое лицо, ПФР имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием. Руководство ПФР осуществляется правлением фонда и его постоянно действующим исполнительным органом — исполнительной дирекцией (п. 7 Положения о ПФР). В состав правления по должности входят председатель, первый заместитель, заместители председателя правления и исполнительный директор ПФР, а также управляющие двенадцати отделений фонда.
Следует отметить, что перечисленные выше законодательные акты принимались еще в условиях, когда действовала Конституция (Основной закон) РСФСР, принятая в 1978 году и основанная на принципиально ином построении системы государственных органов, в том числе в части управления системой пенсионного обеспечения.
В результате функционирования данной системы в условиях Конституции РФ 1993 года и, соответственно, совершенствования нормативно-правовой базы сложилась ситуация, когда к 2000 году многие важнейшие вопросы, связанные с осуществлением пенсионного обеспечения, в том числе вопрос назначения и выплаты государственных пенсий в Российской Федерации, оказались законодательно не урегулированы[1].
Так, в соответствии со ст. 117 Закона о государственных пенсиях пенсионное обеспечение должно было осуществляться государственными органами социальной защиты населения. При этом законодательство Российской Федерации не раскрывало содержания понятия «государственный орган социальной защиты».
В соответствии с упомянутыми выше актами законодательства России управление системой пенсионного обеспечения в государстве осуществлялось на трех уровнях — федеральном, субъекта Российской Федерации и на уровне муниципального образования.
На федеральном уровне управление системой пенсионного обеспечения осуществлялось федеральными органами государственной власти и ПФР — органом, созданным в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации (п. 1 Положения о ПФР).
Функции по организации работы по своевременному и правильному назначению и выплате пенсий и пособий на уровне субъекта Российской Федерации на основании ст. 56 Закона РФ от 05.03.1992 № 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» (далее — Закон № 2449-1) были возложены на краевую, областную администрацию (т. е. фактически на органы исполнительной власти субъекта), а аналогичные функции на уровне муниципальных образований на основании статей 64 и 75 Закона РФ от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» возлагались на районные и городские администрации. При этом органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией 1978 года входили в систему органов государственной власти.
Однако Закон № 2449-1 утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» по состоянию на дату вступления в силу комментируемого Закона  применялся в части, не противоречащей Федеральному закону от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в части, не противоречащей главе 12 «Переходные положения» Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), и утратит силу с 1 января 2009 г.[2]
Следует иметь в виду, что названные законы не наделили органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления полномочиями по назначению и выплате государственных пенсий.
Кроме того, необходимо принять во внимание, что, поскольку вопросы создания системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесены в соответствии с Конституцией РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, сложилась ситуация, при которой отсутствовала унификация в вопросах подчиненности органов социальной защиты населения. Так, в одних субъектах органы социальной защиты населения входили в состав органов местного самоуправления, в других  являлись территориальными подразделениями государственных органов социальной защиты населения субъектов Российской Федерации. При этом осуществление полномочий по назначению и выплате государственных пенсий органами социальной защиты населения, входящими в состав органов местного самоуправления, уже не соответствовало Закону о государственных пенсиях, так как такие органы социальной защиты не являлись государственными, поскольку сами органы местного самоуправления, согласно ст. 12 Конституции РФ, не входят в систему органов государственной власти[3].
Таким образом, к концу 90-х годов ХХ века правовая неопределенность в этом вопросе создала проблемы не только при определении подчиненности органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, но и при определении статуса средств пенсионного обеспечения в Российской Федерации.
За время, прошедшее с момента создания ПФР, его статус эволюционировал от финансово-кредитного учреждения до государственного учреждения (страховщика по обязательному пенсионному страхованию).
В соответствии с Указом Президента РФ от 27.09.2000 № 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» (далее — Указ № 1709) государственная система пенсионного обеспечения была кардинальным образом реорганизована. За ПФР и его территориальными органами были закреплены полномочия по выплате трудовых пенсий (п. 1 Указа № 1709).  Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в течение 2001 года было рекомендовано заключить с ПФР соглашения о передаче территориальным органам ПФР полномочий по назначению и выплате государственных пенсий, материально-технической базы, обеспечивающей реализацию указанных полномочий, а также о переводе лиц, занимающихся вопросами назначения и выплаты государственных пенсий, на работу в территориальные органы ПФР. Кроме того, руководствуясь п. 3 Указа № 1709, Правительство Российской Федерации обязали внести в трехмесячный срок в Государственную думу проект федерального закона, направленного на совершенствование управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации,  а также провести в течение 2001 года необходимые организационно-штатные мероприятия, связанные с закреплением за ПФР и его территориальными органами полномочий по назначению и выплате
государственных пенсий; совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации решить вопрос о передаче материально-технической базы, обеспечивающей реализацию указанных полномочий, в федеральную собственность и в оперативное управление ПФР.
Указ № 1709 вызвал неоднозначную реакцию специалистов, поскольку юридически возложил выполнение государственных функций на органы, которые не входят в систему органов исполнительной власти. Однако соединение всех функций по сбору и распределению целевых финансовых средств в одних руках в наибольшей степени отвечало интересам эффективного управления государственными средствами, предназначенными для пенсионного обеспечения.
В последние годы наблюдается тенденция увеличения количества выполняемых ПФР функций, которые не относятся к его полномочиям страховщика по обязательному пенсионному страхованию (ежемесячные денежные выплаты отдельным категориям граждан, дополнительное ежемесячное обеспечение отдельных категорий граждан, выплаты по обязательному медицинскому страхованию неработающих пенсионеров, ведение федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, и др.), что неизбежно отражается на правовом статусе ПФР и эффективности функционирования системы обязательного пенсионного страхования.
Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что в настоящее время общий объем нормативных правовых актов, регулирующих в большей или меньшей степени деятельность ПРФ, чрезвычайно велик. Правовую основу деятельности ПФР образуют: Конституция РФ; Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России) и Порядок уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации (России); Бюджетный кодекс РФ (в части регулирования деятельности государственных внебюджетных фондов, составления, утверждения и исполнения их бюджетов); Федеральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»; Федеральный закон от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»; Федеральный закон от 17.12.2001  № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»; Федеральный закон от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»; Федеральный закон от 24.07.2002 № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»; Федеральный закон от 01.04.1996  № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования»; другие федеральные законы, Указы Президента РФ и принимаемые в соответствии с ними иные подзаконные нормативные акты Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства РФ, инструкции и письма Министерства финансов РФ, иных органов исполнительной власти.
 
Библиография
1 См.: Комментарий к пенсионному законодательству Российской Федерации / Под ред. М.Ю. Зурабова. —  М., 2007.
1 См.: Комментарий к пенсионному законодательству Российской Федерации / Под ред. М.Ю. Зурабова.
3  См. там же.