Перераспределение государственной власти в суверенной России: закономерности роста или смена парадигмы?

И.Ф. ЛЯПИН,  

докторант РАГС при Президенте РФ

Прекращение существования Советского Союза как геополитической реальности[1]  не отменило реального положения вещей, сложившихся к этому времени в советских республиках. При всей общности разнообразных усугубляющих факторов только России предстояло формировать систему государственной власти с учетом особенностей ее федеративного устройства. Апробированная десятилетиями советская модель централизма в изменившихся условиях не могла обеспечить реализации задач построения новой российской государственности. Осознанная необходимость рассредоточения государственной власти в суверенной России наталкивалась на не достаточное понимание пределов таковой. Поэтому вполне закономерно встал вопрос о выборе способов сохранения единства страны, которому, помимо прочего, всерьез угрожала недобросовестная эксплуатация национальных чувств и отношений.

В юридическом плане выход связывался с подписанием договора, который позволил бы в предельно допустимых границах, определяемых Конституцией Российской Федерации 1978 года[2], переместить властные полномочия на уровень субъектов Российской Федерации. Этот замысел был воплощен в подписанном 31 марта 1992 г. трехзвенном Федеративном договоре[3]. Составные части выделялись в зависимости от группы субъектов, с которыми договаривался федеральный Центр. Так, разграничение предметов ведения и полномочий осуществлялось между федеральными органами государственной власти Российской Федерации — это постоянная сторона договора — и органами государственной власти суверенных республик; краев, областей, городов федерального значения; автономной области и автономных округов соответственно. Наличие трех частей Федеративного договора указывало на элементы асимметрии в модели российского федерализма, которая впоследствии по ряду позиций получила развитие в ныне действующей Конституции России.

Необходимо отметить, что Федеративным договором одновременно охвачены два противоположных по смыслу, но имманентных федеративному государству процесса — это и централизация, и децентрализация. Первый выражен через перечень предметов исключительного ведения Российской Федерации, которые не подлежат передаче на уровень субъектов Федерации, а также через возможность передачи властных полномочий от органов государственной власти субъектов Федерации к соответствующим федеральным органам. Последний имеет нисходящее выражение: предметы ведения и полномочия передаются от федеральных к субъектов федерации органам государственной власти. При этом указано, что такой переход полномочий осуществляется по соглашению между ними — это общий знаменатель процесса. Далее обнаруживаются частности. Так, передача полномочий федеральных органов государственной власти республиканским (в составе России) органам осуществляется без дополнительных условий; краевым, областным, московским и санкт-петербургским — «если это не противоречит Конституции и законам Российской Федерации»; автономно-областным и автономно-окружным — «в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации». Это подчеркивает неоднородность правовых оснований процесса децентрализации государственной власти по вертикальному типу.

Таким образом, первые межуровневые децентрализационные процессы в суверенной России были связаны с договорным оформлением федеративных отношений. Одновременно были получены новые возможности преодоления кризиса национальной государственности, обеспечения территориальной целостности страны, формирования основных предпосылок социально-политической стабильности. Это для молодой в своем суверенитете России был политический результат исключительной исторической важности.

Принятие Конституции РФ 1993 года не в договорном, а в позитивном формате определило параметры и перспективы нового перераспределения государственной власти между федеральным Центром и субъектами. При этом был сохранен и договорный механизм разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что следует из ч. 3 ст. 11 Конституции России. Помимо Федеративного договора, продолжающего свое действие в части, не противоречащей Конституции (п. 1 Раздела второго), предусмотрены и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. По оценке главы государства, в известный момент нашей истории такие договоры были «востребованы, и… необходимы»[4].

Договорный децентрализационный процесс был начат уже в середине февраля 1994 г. Первыми здесь оказались республики Татарстан (15 февраля)[5], Кабардино-Балкария (1 июля)[6] и Башкортостан (3 августа)[7]. Одновременно они стали единственными, кто включил в наименование договора, стороной которого являлись, не только разграничение предметов ведения, но и «взаимное делегирование полномочий». К децентрализации власти, как уже отмечалось, имеет отношение только «нисходящее» делегирование. Обратное же характеризует централизационный курс.

Остальные договоры были заключены в течение 1995 — 1998 гг. Анализ показал, что в договорное оформление децентрализационного процесса 4 вида субъектов — республики[8], края[9], области[10], города федерального значения8  — включились непосредственно, а автономные округа — опосредованно, что связано с сложносоставностью некоторых субъектов Федерации[11].

 Необходимо отметить, что конституционные положения не упоминают особенности «разграничительных» договоров, а лишь указывают на них. При этом на момент их заключения соответствующего законодательного регулирования не существовало. Исходя из этого, договаривающиеся стороны весьма нескромно стали определять пределы допустимого перераспределения государственной власти. Подобное в большей или меньшей степени проявилось во всех 42 заключенных договорах о разграничении предметов ведения между федеральным Центром и конкретным субъектов Федерации.

Уточним, что такое положение вещей не явилось результатом одностороннего посягательства на властные полномочия, допущенного российскими субъектами. Как и любой иной двусторонний договор, договор о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее конкретным субъектом подписывался двумя сторонами — главой российского государства и главой субъекта Федерации. Следовательно, нельзя упрекать субъекты Российской Федерации в инициативном и «хищническом» поглощении властных полномочий, выразившемся в перераспределении государственной власти в рамках и тех предметов, которые отнесены ст. 71 Конституции России к ее исключительному ведению. Однако сложившаяся в результате этого модель властеотношений серьезно исказила предметный блок конституционных параметров разграничения государственной власти по вертикали. Требовались незамедлительные меры по возврату их в конституционное русло.

Определенному усугублению создавшейся ситуации, как представляется, послужил порядок формирования Совета Федерации. Согласно действовавшему тогда Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в состав данной палаты парламента входили по должности глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Такой порядок формирования Совета Федерации критиковался, помимо прочего, в связи с тем, что он демонстрировал не конституционное разделение функциональных ветвей государственной власти, а смешение их, ведь глава исполнительного органа субъекта Федерации законодательствовал на федеральном уровне. Одновременно в условиях, когда позиции субъектов Федерации были «укреплены» вышедшими за рамки конституционных установлений договорами о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами, так называемая палата регионов могла (и делала это) без труда заблокировать любой принятый Государственной Думой федеральный закон, в котором, по представлению членов Совета Федерации, содержалась реальная или потенциальная угроза «завоеванным» в договорном процессе позициям субъектов Российской Федерации. Полагаем, именно поэтому в первоначальной редакции Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» , направленного на упорядочение институционального обеспечения разграничения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, вообще не упоминался механизм ответственности. Принятие данного федерального закона можно считать некоей «уловкой» законодателя, с одной стороны, формально принимающего меры по урегулированию организационной поддержки процесса-данности децентрализации государственной власти, с другой, — не ставящей субъекты Федерации в какое-либо наказуемое в правовом смысле положение. Тем самым, как представляется, поддерживался заданный договорным процессом режим вертикальной децентрализации государственной власти.

Принятию Федерального закона от 6 октября 1999 г. предшествовало введение в регулятивное поле России другого Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Он предназначался для решения нескольких задач децентрализационного свойства.

Так, им устанавливались, во-первых, порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; во-вторых, принципы общего (заключение договоров) и специального (заключение соглашений) «разграничительного» процесса между федеральными и субъектов Федерации соответствующими органами; в-третьих, порядок заключения договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий; в-четвертых, порядок заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Касаемо последнего еще раз отметим, что к процессу децентрализации относится только нисходящая — от федеральных к субъектов Федерации исполнительным органам — передача полномочий.

Исходя из требований ч. 2 ст. 32 Федерального закона от 24 июня 1999 г., ранее заключенные договоры и соглашения по поводу разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными государственными органами и органами государственной власти субъектов Федерации подлежали приведению в соответствие с названным Федеральным законом в течение трех лет со дня его вступления в силу. Выполнение данного требования показало размах нарушений, содержащихся в «разграничительных» договорах, в силу чего ни один из них не сохранил своей юридической силы: по каждому был принят договор о прекращении действия договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти конкретного субъекта Российской Федерации[12].

Осуществив «коррекционную» миссию, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. был признан утратившим силу[13]. Регулирование договорного процесса, в том числе в части вертикального рассредоточения государственной власти «обосновалось» в рамках федерального закона, определяющего общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 26.7 данного федерального закона заключение договоров о разграничении полномочий «допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий». Предусмотрено, что в договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий. Уже в соответствии с этими требованиями сроком на десять лет был заключен новый «разграничительный» договор, а именно Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан (Москва, 4 ноября 2006 г.) . Такое решение, как представляется, открывает более успешную страницу рассредоточения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. Это своего рода реабилитация децентрализации, которая незаслуженно снискала себе «репутацию» вредоносного для государственного строительства России явления. Именно поэтому, на наш взгляд, в названном договоре отмечено, что он заключается органами государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти Республики Татарстан в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Татарстан с учетом опыта «применения Договора Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» от 15 февраля 1994 г.

Действительно, федеративное государство, каковым именуется Россия, не может игнорировать свои сущностные признаки, одним из которых является рассредоточение государственной власти между федеральным и субъектов федерации уровнями. Поэтому во многом оправданно приостановленный «разграничительный» договорный механизм возвращается в правовое пространство России, но в новой, более строгой системе юридических координат. Последняя не оставила практически никаких шансов посягать на территориальную и политическую целостность нашей страны, поддерживая при этом экономические, географические и иные особенности субъекта Российской Федерации.

Считаем необходимым подчеркнуть, что рассмотренные федеральные законы от 24 июня и 6 октября 1999 г. положили начало формированию в России нового правового режима взаимоотношений федерального Центра и субъектов. За этим, уже в бытность другого главы государства, последовал еще ряд принципиальных шагов, определивших «центростремительное» содержание государственной политики в данной сфере. Возвращению субъектов Федерации к отведенным им Конституцией России и федеральным законодательством правовым ролям способствовало, в частности, учреждение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах[14], изменение порядка формирования Совета Федерации ФС РФ[15], принятие дополнительных мер по обеспечению единства правового пространства России[16], введение механизма ответственности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации[17], изменение порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации[18]. При выраженном централизационном характере предпринятых шагов, они не исключали механизма рассредоточения государственной власти, но вводили его в узкие правовые рамки. Допускаем, что именно такие были необходимы, чтобы выгадать время на серьезное осмысление всей опасности той децентрализационной модели, которая реально угрожала единству страны, на формирование целостной концепции неизбежного процесса рассредоточения государственной власти, на выработку системы гарантий, не позволяющих впредь вывести данный процесс за установленные конституционно-правовые пределы.

Признавая, что рассредоточение государственной власти имманентно федерации, но, памятуя о неудачах его воплощения, российские государствоведы стали «осторожно» исследовать этот процесс, выявляя его понятийные особенности[19], соотнося его с государственным управлением7, представляя его как переходный «к новой централизации» этап[20], определяя приемлемые для его воплощения сферы и т.п. Полагаем, что дальнейшие исследования позволят сформировать научно выверенную и практико-приемлемую концепцию целесообразного рассредоточения государственной власти в целях укрепления российской государственности.

Библиография

1 См.: Соглашение о создании Содружества Независимых Государств (Минск, 8 декабря 1991 г.) // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1992. № 1. С. 6.

2 Конституция (Основной закон) Российской Федерации (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 г.) (с последующими изменениями и дополнениями) // Ведомости Верховного Совета Российской Федерации. 1978. № 15. Ст. 407; www.garant.ru

3 Федеративный договор (Москва, 31 марта 1992 г.) // Текст Договора официально опубликован не был; www.garant.ru

4 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. 2002, 19 апреля.

5 Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» (Москва, 15 февраля 1994 г.) (прекратил действие) // Российская газета. 1994, 17 февраля.

6 Договор между Российской Федерацией и Кабардино-Балкарской Республикой o разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики (Москва, 1 июля 1994 г.) (прекратил действие) // www.garant.ru

7 Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» (Москва, 3 августа 1994 г.) (прекратил действие) // Текст договора официально опубликован не был; www.garant.ru

8 Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Чувашской Республики (Москва, 27 мая 1996 г.) (прекратил действие); Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Коми» (Москва, 20 марта 1996 г.) (прекратил действие) // www.garant.ru.

9 См.: Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Алтайского края (Москва, 29 ноября 1996 г.) (прекратил действие); Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Хабаровского края (Хабаровск, 24 апреля 1996 г.) (прекратил действие); Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Краснодарского края (Москва, 30 января 1996 г.) (прекратил действие) // www.garant.ru.

10 См.: Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Тверской области (Москва, 13 июня 1996 г.) (прекратил действие); Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ростовской области (Ростов-на-Дону, 11 июня 1996 г.) (прекратил действие); Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Нижегородской области (Москва, 8 июня 1996 г.) (прекратил действие) // www.garant.ru.

11 См.:  Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Санкт-Петербурга (Санкт-Петербург, 13 июня 1996 г.) (прекратил действие) // Российские вести. 1995, 26 сентября; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы (Москва, 16 июня 1998 г.) (прекратил действие) // www.garant.ru.

12 См.: Договор от 1 ноября 1997 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого), Эвенкийского автономных округов (прекратил действие) // www.garant.ru; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Пермской области и органами государственной власти Коми-Пермяцкого автономного округа (Пермь, 31 мая 1996 г.) (прекратил действие); Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (Москва, 27 мая 1996 г.) (прекратил действие) // www.garant.ru.

13 См., например: Договор о прекращении действия Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Санкт-Петербурга (Москва, 4 апреля 2002 г.) // Российская газета. 2002, 11 апреля; Договор о прекращении действия Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ярославской области (г.Москва, 15 марта 2002 г.) // Российская газета. 2002, 23 марта; Договор о прекращении действия Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Самарской области (Москва, 22 февраля 2002 г.) // Российская газета. 2002, 16 марта; Договор о прекращении действия Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ростовской области (Москва, 15 марта 2002 г.) // Российская газета. 2002, 23 марта.

14 Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 15 июля.

15 Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с изм. и доп. от 21 июня, 9 сентября 2000 г., 30 января 2001 г., 6 апреля, 5 октября 2004 г., 21 марта 2005 г.) // Российская газета. 2000, 16 мая; www.garant.ru

16  Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм. и доп. от 16 декабря 2004 г., 25 июля 2006 г.) // Российская газета. 2000. 8 августа; www.garant.ru

17 Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» (с изм. и доп. от 19 июня 2003 г.) // Российская газета. 2000, 16 августа; www.garant.ru

18  Федеральный закон от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. 2000. 1 августа.

19  Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 15 декабря.

20 См., например: Альжани Ж.К. Некоторые подходы к определению понятия «децентрализация». — Астана, 2002.

21 См., например: Махина С.Н. Общие вопросы концептуальной основы децентрализации государственного администрирования в Российской Федерации // Современное право. 2006. № 4.

22 См., например: Савин В.И. Децентрализация и новая централизация Российского федерализма конца ХХ - начала ХХI вв. (конституционно-правовой опыт развития): Монография. -— М.: Изд-во РУДН, 2007.