Перспективы внедрения и использования информационных технологий на государственной службе

Н.М. АНТОШИНА,

кандидат юридических наук, доцент, начальник департамента по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе аппарата Полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе

В статье обосновывается необходимость единого подхода к определению порядка обеспечения доступа граждан к информации о деятельности государственных органов на региональном и ведомственном уровне.

Ключевые слова: государственная служба, информационные технологии.

Prospects for the introduction and use of information technology in the public service.

The article explains the need for a unified approach to determining the order of access to information about the activities of public authorities at regional and departmental level.

Keywords: public service, information technology.

Разработка и внедрение информационных технологий на государственной службе основывается на Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом России[1], а также Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года[2], в соответствии с которыми реализуется задача по повышению эффективности государственного управления, развития подготовки квалифицированных кадров в сфере информационных и телекоммуникационных технологий.

Информационные технологии на государственной службе, интерпретируя Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[3], — процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов, применяемых на государственной службе. Развитие информационных технологий на государственной службе способствует реализации принципа доступности информации о государственной службе (в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[4]), а также реализации принципа открытости и доступности информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[5]).

Внедрение и использование информационных технологий на государственной службе должно быть направлено на решение таких первостепенных задач, как создание условий доступа граждан к информации о деятельности государственных органов (в том числе по вопросам кадрового обеспечения); создание и развитие управленческих автоматизированных систем на государственной службе, в том числе в кадровой деятельности государственных органов; разработка комплекса мер по повышению информационной культуры и компьютерной грамотности государственных служащих.

Внедрение принципа доступа граждан к информации о деятельности государственных органов осуществляется посредством: 1) обнародования (опубликования) органами власти информации о своей деятельности в средствах массовой информации; 2) размещения органами власти информации о своей деятельности в сети Интернет[6]; 3) размещения органами власти информации о своей деятельности в занимаемых помещениях;  4) ознакомления пользователей информацией с информацией о деятельности органов власти через библиотечные и архивные фонды; 5) присутствия граждан, в том числе представителей организаций, на заседаниях коллегиальных органов власти; 6) предоставления пользователям информации по их запросу; 7) других способов, предусмотренных законами и (или) иными нормативными правовыми актами (стенды, информационные киоски). При этом действующим законодательством обращено особое внимание на правила размещения информации, к которой отнесена как общая информация о государственном органе (наименование, структура, почтовый адрес, адрес электронной почты (при наличии), номера телефонов, сведения о полномочиях, задачах и функциях, сведения о руководителях и т.д.), так и специальная информация (о нормотворческой деятельности органа власти; статистическая информация о деятельности и т.п.). Также предусмотрено размещение и иной информации о деятельности органа власти (об участии органов власти в целевых и иных программах, международном сотрудничестве и др.). Отдельно необходимо выделить обязательность размещения сведений о кадровом обеспечении государственного органа, среди которых порядок поступления граждан на службу; вакансии; квалификационные требования; условия и результаты конкурсов, и другие сведения, к примеру, о работе с резервом управленческих кадров; сведения о работе с обращениями граждан: порядок и время приема граждан; фамилию, имя и отчество руководителя подразделения или иного должностного лица, к полномочиям которых отнесены организация приема граждан; обзоры обращений граждан и организаций.

В свою очередь, в соответствии с установленными федеральным законом принципами и порядком обеспечения доступа граждан к информации о деятельности государственных органов субъектами Федерации должна быть проведена работа по утверждению на региональном уровне перечня информации, подлежащей размещению в сети Интернет; периодичности размещения информации; сроков ее обновления; а также требований, к которым могут быть отнесены технологические, программные и лингвистические средства обеспечения пользования информацией.

Сложившаяся практика в регионах свидетельствует, что в целом законодательные требования федерального законодательства по обеспечению принципа доступа граждан к деятельности государственных органов выполняются. При этом в отдельных субъектах Федерации (республики Башкортостан и Мордовия) действуют нормативные правовые акты «опережающего законодательства», принятые еще до вступления в силу федерального закона. В Удмуртской Республике и Оренбургской области, к примеру, приняты нормативные правовые акты уже с учетом положений федерального закона. Между тем, несмотря на разность подходов к форме нормативного правового регулирования данного вопроса, в большинстве субъектов Федерации информация по кадровым вопросам является доступной и актуальной. Размещается информация о порядке поступления на гражданскую службу; указываются сведения о вакантных должностях; квалификационных требованиях к кандидатам на замещение вакантных должностей; условиях и результатах конкурсов; предоставляются номера телефонов, по которым можно получить информацию по вопросу замещения вакансий; отражается перечень образовательных учреждений, подведомственных государственному органу.

Вместе с тем, не все субъекты Федерации оказались подготовлены к реализации федерального закона. В ряде регионов, например, до сих пор не разработаны базовые нормативные правовые акты, в других — не внесены изменения в ранее принятые. Аналогичная ситуация наблюдается также в государственных органах, где не установлены перечни информации об их деятельности или не внесены изменения в ранее принятые перечни, которые могут отличаться от актуальных требований.

В целом можно заключить, что в регионах отсутствует единый подход к определению порядка обеспечения доступа граждан к информации о деятельности государственных органов на региональном и ведомственном уровнях, чему способствуют барьеры информационного взаимодействия между государственными органами, государственными служащими и гражданами. К их числу можно отнести: 1) обобщенный характер представленной информации; 2) отсутствие необходимых навыков и знаний у государственных служащих и граждан в работе с информационными системами; 3) неизвестность местонахождения информации и необходимость ее поиска в больших документальных массивах.

Сложности вызывает сама система подачи информации, особенно если речь идет об интернет-источниках (официальных сайтах государственных органов): наблюдается «ненаглядность» информации; вводится сложная система ее поиска. Достаточно часто информация не является структурированной. Заложенный алгоритм поиска информации усложнен отсутствием прямых ссылок на источник. В некоторых регионах (например, республики Мордовия и Татарстан, Самарская и Ульяновская области) такая информация, как о порядке поступления на государственную службу и результатах конкурса на замещение должностей гражданской службы не размещается, что, в свою очередь, является нарушением федерального законодательства и снижает актуальность кадровой информации для граждан.

Автоматизация кадровых процессов связана с необходимостью унификации кадровой работы и внедрением новых информационных технологий с целью повышения эффективности управления персоналом в государственном органе.

Автоматизация должна быть направлена на определение механизмов стратегического кадрового планирования (например, при работе с кадровыми резервами) и оценкой деятельности государственных служащих при проведении конкурсов, аттестаций, квалификационных экзаменов; на разработку прогнозных методик определения и планирования потребности в кадрах определенного профессионального уровня и компетенций. Автоматизированные системы планирования деятельности государственных служащих должны отражать также контроль исполнения поручений, информирования руководителей о текущих результатах и степени выполнения плановых работ.

Анализ автоматизации кадровых процессов в регионах показывает, что в субъектах Федерации используется различные кадровые программы, которые, как правило, применяются не повсеместно, а лишь в отдельных государственных органах, чаще всего, в администрациях (аппаратах) глав субъектов Федерации[7].  Как правило, кадровые программы не содержат механизмов принятия решений, в них не используется система логических связей, и они не могут способствовать принятию управленческих решений.

Так, например, на федеральном уровне разработана единая автоматизированная информационная система «Резерв управленческих кадров», которая на региональном уровне не получила должного развития. Система предназначена для автоматизации хранения и использования информации о резерве всех уровней в едином формате и направлена для использования в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, а также в аппараты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Система полностью совместима с федеральным порталом управленческих кадров. Между тем, она лишь автоматизирует кадровый процесс, не позволяет управлять кадровой ситуацией, в автоматическом режиме работать с базой данных кандидатов: не осуществляется дифференциация по отраслям и видам деятельности, статусу занимаемых должностей, возрасту и другим критериям; нельзя осуществить первичную оценку кандидата в режиме удаленного доступа для определения уровня развития базовых компетенций. Кроме того, нельзя осуществлять поиск кандидата на замещение вакантной должности по запросу в автоматическом режиме.

Применение современных информационных технологий возможно при условии высокого уровня информационной культуры и компьютерной грамотности государственных служащих, основными способами повышения профессиональных знаний которых является организация их дополнительного профессионального обучения по специальным программам и самоподготовка.

В соответствии с Концепцией использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года, в целях обеспечения необходимого уровня квалификации государственных служащих по использованию информационных технологий должна быть создана система подготовки (переподготовки) кадров на основе:

—определения требований к квалификации и навыкам использования информационных технологий для различных категорий государственных служащих;

—внедрения унифицированных процедур оценки квалификации сотрудников;

развития инфраструктуры региональных центров по подготовке и повышению квалификации государственных служащих на базе высших учебных заведений;

—разработки и финансирования программ обучения для различных категорий государственных служащих, а также необходимых методических материалов;

—профессионального обучения и сертификации персонала, ответственного за разработку и внедрение государственных информационных систем и ресурсов;

—улучшения материально-технического обеспечения государственной службы, включая оснащение рабочих мест государственных служащих современной вычислительной техникой, создания в федеральных органах государственной власти учебных компьютерных классов, внедрения технологий дистанционного обучения;

—информирования государственных служащих о передовом опыте и инновациях в сфере информационных технологий;

создания системы мотивации, поощрения и регламентации процессов использования государственными служащими информационных технологий.

В этой связи принимаются меры, направленные на продвижение информационных технологий, повышение квалификации граждан и организаций, использующих информационные технологии для взаимодействия с федеральными органами государственной власти на основе единой защищенной телекоммуникационной инфраструктуры для государственных нужд. В субъектах Федерации реализуются образовательные программы, которые условно можно разделить на программы, направленные на освоение знаний по использованию «Электронного правительства» (Республика Татарстан, Удмуртская Республика и Ульяновская область), а также использованию информационных технологий в государственном управлении (Республика Мордовия, Чувашская Республика, Кировская, Нижегородская, Пензенская и Самарская области).

Вместе с тем, проблемы в этой области возникают от недостаточного уровня знаний гражданских служащих, недостатка практической подготовки, неумения работать с Интернетом, с современными офисными программами и правовыми базами. Отмечается слабое внедрение инновационных образовательных программ, направленных на повышение информационной культуры и компьютерной грамотности служащих. Устоявшаяся схема работы с информацией (неполнота источников получения информации, не использование современных подходов к владению информацией) также не позволяет в полной мере и своевременно внедрять передовые технологии для совершенствования деятельности служащих. Зачастую при обращении в органы власти выявляется недостаточное качество информации, предоставляемой заявителю (полнота, достоверность, актуальность), что приводит к затягиванию процессов получения необходимых сведений, повторным обращениям, недовольствам со стороны заявителей и жалобам на действия (бездействия) служащих. В целом имеющиеся проблемы по внедрению и использованию информационных технологий на государственной службе позволили сформулировать первоочередные меры и перспективные направления по их решению.

1. Обеспечение исполнения федерального законодательства о доступе граждан к информации о деятельности государственных органов и открытости государственной службы:

—формирование единой правовой основы на региональном уровне по определению перечней информации о деятельности государственных органов, подлежащей размещению в сети Интернет; периодичности размещения информации; сроков ее обновления; а также требований, к которым могут быть отнесены технологические, программные и лингвистические средства;

—осуществление контроля за своевременным обнародованием нормативных правовых актов субъектов Федерации;

—разработка оптимальной системы взаимодействия средств массовой информации с государственными органами, проведение на регулярной основе информационных программ в средствах массовой информации, направленных на повышение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих:

—ведение информационной базы лучшего опыта профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Практика реализации Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» в субъектах Федерации подтверждает необходимость формирования единого порядка в государственных органах по предоставлению информации населению. В этой связи в целях единообразного применения федерального закона разработка регламента информационного взаимодействия всех участников данного процесса (государственных органов, государственных служащих и граждан) позволит осуществить координацию эффективного распределения информационных ресурсов по приоритетным направлениям, совместную выработку оптимальных решений при внедрении комплексных информационных технологий, а также интеграции банков информации государственных органов.

2. Необходимо развивать методическое сопровождение процессов, связанных с информационной открытостью государственной службы. Так, например, рекомендации по размещению в средствах массовой информации сведений о назначениях на руководящие должности лиц, состоящих в резервах управленческих кадров субъектов Федерации и резервов управленческих кадров муниципальных образований, могут включать: порядок информирования о назначениях резервистов на вышестоящие должности и (или) другие должности управленческого уровня; создание самостоятельного раздела (баннера) «Резерв управленческих кадров» на официальных сайтах высших органов исполнительной власти субъекта Федерации; рекомендации по подготовке специальных репортажей, статей о профессиональном продвижении лиц, состоящих в резерве управленческих кадров и др.

3. Перспективным направлением является разработка и экспериментальная апробация информационных систем управления кадрами и внедрение информационных технологий в систему управления кадровыми ресурсами (необходимо чтобы система могла производить выборку по различным позициям кадрового обеспечения государственной службы).

Целесообразно посредством информационных систем более рационально использовать информационный потенциал. Например, может быть создан механизм принятия решений программой по самостоятельному автоматическому предложению кандидатов на замещение появившейся вакантной должности, соответствующих квалификационным требованиям, из общей базы данных. При появлении вакансии в органе власти с использованием автоматизированной системы можно просмотреть квалификационные требования к данной должности. В дальнейшем при обращении к вакантной должности система «выводит» соответствующих квалификационным требованиям кандидатов из базы данных (требования могут быть более конкретизированы, выборка усложнена). В результате по набору профессиональных качеств кандидаты получают оценки по каждому из критериев по степени соответствия, определяется итоговый рейтинг кандидата, по которому можно провести предварительную «механическую» выборку. Итоговая выборка значительно менее трудозатратна по сравнению с первоначальным массивом. По результатам работы системой предлагаются кандидаты, которых целесообразно оценить непосредственно по их профессиональным и личностным качествам путем приглашения на конкурс, собеседование и т.п.

Примером развития информационных технологий в государственных органах может стать создание и внедрение на государственной службе информационной системы электронного документооборота, посредством которой должна осуществляться:

—поддержка процессов создания, обработки и согласования документов на всех стадиях жизненного цикла;

—выдача заданий, поручений в электронном виде и автоматический контроль их исполнения;

—рассылка документов в электронном виде и контроль их местонахождения;

—создание оперативного и долговременного архивов бумажных и электронных документов;

—поиск документов по содержанию, реквизитам;

—формирование отчетов по исполнительской дисциплине;

—ведение единой базы контактных лиц;

—обеспечение территориально-распределенного обмена данными между сотрудниками в государственных органах.

Развитие информационных технологий на государственной службе может происходить также посредством интеграции информационных технологий государственных органов с интернет-ресурсами, рекрутинговыми порталами негосударственных организаций (например, кадровых агентств). Такая интеграция позволит автоматизировать процесс публикации информации о вакансиях на различных государственных интернет-сайтах, расширить аудиторию соискателей, сэкономить рабочее время специалистов кадровых служб государственных органов.

Автоматизация кадровой деятельности должна быть направлена на повышение качества управления кадрами государственной службы посредством создания и функционирования единой автоматизированной кадровой системы, к которой необходимо предъявлять следующие требования:

—соответствие федеральному законодательству по обеспечению безопасности персональных данных государственных служащих при их обработке, их конфиденциальности и целостности[8];

—обеспечение ведения учета государственных служащих (сведения о поступлении на государственную службу, замещаемая должность, перемещения (ротация) по должностям, присвоение классных чинов, прохождение аттестации, повышение квалификации, стажировок, профессиональной переподготовки, пребывание в кадровом резерве, стаж государственной службы, выслуга лет, поощрения и взыскания, увольнение), по сути, — электронного личного дела служащего;

—обеспечение ведения учета организационно-штатной структуры государственного органа (реестр должностей государственной службы, квалификационные требования по должностям, ведение штатного расписания государственного органа, кадровые распоряжения, приказы, поручения);

—обеспечение обработки запросов по кадровому составу, динамики его изменения, штатной численности, вакансиям и резерву кадров посредством поиска и отбора информации по заданным критериям;

—обеспечение своевременности исполнения этапов прохождения службы (присвоения классных чинов, аттестации, повышения квалификации).

Таким образом, автоматизацию кадровых процедур целесообразно использовать для планирования деятельности государственных служащих; отражения и контроля исполнения поручений; оценки деятельности государственных служащих при проведении аттестаций, квалификационных экзаменов, работе с кадровыми резервами, оценки результативности профессиональной служебной деятельности; информирования руководителей о текущих результатах и степени выполнения плановых работ.

4. Важным направлением развития информационных технологий на государственной службе является повышение качества образовательных программ в сфере информационной культуры государственных служащих, в том числе посредством увеличения их практической подготовки.

Необходимо создание системы обучения на основе определения требований к квалификации и навыкам использования информационных технологий для разных категорий государственных служащих. Целесообразно проводить отбор инновационных образовательных программ повышения информационной культуры. Образовательным учреждениям важно осуществлять взаимодействие друг с другом по распространению «лучших практик» реализации инновационных программ: формирование электронной базы учебных курсов с возможностью самостоятельного выбора заказчиком (государственным органом) определенной тематики в соответствии с индивидуальными планами профессионального развития государственных служащих; использование дистанционных технологий.

5. Необходимо на локальном уровне в государственных органах провести анализ квалификационных требований государственных служащих в области использования информационных технологий[9]. 

Кроме этого, важно в обязательном порядке включать данные квалификационные требования в квалификационный экзамен с учетом категории должности государственной службы, замещаемой служащим, модульности и уровня требуемых знаний.

Модульность структуры перечня требований дает возможность учитывать специфику деятельности отдельных государственных органов и позволяет выбирать необходимые модули из списка требований при составлении конкретных квалификационных требований к служащим, замещающим определенные должности, а также расширять квалификационные требования за счет включения в них новых модулей, отражающих изменения в технологиях или специфические аспекты существующих систем. Формирование списка модулей, за исключением модуля базового уровня, для включения в квалификационный экзамен для лиц, замещающих конкретные должности, необходимо проводить представителем нанимателя.

Так, например, квалификационные требования базового уровня, к которым можно отнести знания в области аппаратного и программного обеспечения, компьютерных сетей и интернета, общих понятий об информационной безопасности, навыков работы в информационной системе, основ офисных технологий, должны быть обязательны для всех категорий государственных служащих. Расширенный уровень, предполагающий умение управлять электронной почтой, знать текстовый редактор, электронные таблицы, работать с базами данных по подготовке презентаций, планированию и управлению персональной и групповой деятельностью, должен устанавливаться для всех категорий государственных служащих в соответствии с решением руководителя государственного органа. И, наконец, специальный уровень должен быть установлен для государственных служащих, функциональные обязанности которых предполагают работу со специальным программным обеспечением, используемым в данном государственном органе.

Кроме того, для категорий руководителей, помощников (советников) и специалистов должны быть установлены дополнительные знания в области использования современных информационных технологий в государственных органах, а также правовых аспектов в сфере информационных технологий.

С целью реализации данной работы необходимо применительно к каждой должности установить конкретный набор квалификационных требований в области использования информационных технологий для дальнейшего учета при всех формах контроля профессиональной служебной деятельности государственных служащих в государственных органах.

В этой связи может быть предложено введение показателя компьютерной грамотности и подготовленности государственного служащего в сфере информационных технологий, который необходимо учитывать как обязательный критерий оценки при проведении аттестаций и квалификационных экзаменов.

Библиография

1  Рос. газета. 2008. № 34. 16 фев.

2  СЗ РФ. 2004. № 40. Ст. 3981.

3  СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3448.

4  СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

5  СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.

6 В настоящее время официальные сайты становятся одними из основных источников информации о деятельности государственных органов. В отдельных регионах (Чувашская Республика, Самарская область) официальные сайты создаются в каждом государственном органе, в других — размещение необходимой информации осуществляется на единых порталах региональных государственных органов (Республика Марий Эл, Пермский край, Кировская, Нижегородская и Саратовская области).

7  Так, в Республике Марий Эл, Пензенской и Саратовской областях  используются автоматизированные информационные системы, разработанные компанией Парус; в Удмуртской Республике и Оренбургской области применяются версии программы «1С: Предприятие»; в Республике Башкортостан используется программа статистического отчета StarReport 2010; в Республике Мордовия с 2007 года внедрена программа «Система кадрового делопроизводства» от компании «Электронные офисные системы»; в Республике Татарстан применяется программа «Управление государственными служащими Республики Татарстан»; в Чувашской Республике с 2003 года используется автоматизированная информационная система «Кадровый учет V 2.0»; в Пермском крае применяется программный комплекс «Учет кадров»; в Кировской области с 2000 года используется автоматизированная информационная система «КАДРЫ»; в Нижегородской области — автоматизированная информационная система «Кодекс: Управление персоналом»; в Самарской области автоматизированная информационная система «Лотос»; в Ульяновской области — автоматизированная система управления персоналом «БОСС-кадровик».

8 Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3451.

9  Так, в ряде субъектов Федерации предпринята попытка конкретизации квалификационных требований в области использования информационных технологий: В Нижегородской области в отношении заместителя министра сельского хозяйства и продовольственных ресурсов установлены требования по вопросам аппаратного и программного обеспечения (MS Office, Word, Excel, Power Point); компьютерных сетей и Интернета; общих понятий об информационной безопасности; навыков работы в операционной системе (Windows); основ офисных технологий; современных информационных технологий в государственных органах; правовых аспектов в сфере информационных технологий; управления электронной почтой; текстового редактора; электронных таблиц; работы с базами данных («Гарант», «Консультант», «Кодекс»).  В Пензенской области начальник отдела делопроизводства правительства области должен владеть навыками работы на компьютере на уровне пользователя, эффективного использования Интернет, электронной почты, баз данных правительства области, информационных правовых систем «Консультант Плюс», «Гарант», «ФАПСИ». Владеть основными программными продуктами, работать в автоматизированной системе электронного документооборота и делопроизводства «Company Media», навыками использования технических средств: пишущей машинки, факсимильной связи, ламинатора, переплетной машины, франкировальной машины, ксерокса.