Перспективы развития законодательства об исполнительном производстве [1]

О.В. ИСАЕНКОВА,
директор ЮИПА ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»,  зав. кафедрой гражданского процесса, член экспертно-консультативного совета при Комитете  Совета Федерации ФС РФ по гражданскому праву, гражданско-процессуальному праву, арбитражно-процессуальному праву и исполнительному производству, доктор юридических наук, профессор
 
Определение перспектив развития законодательства об исполнительном производстве является делом далеко не новым, во многом неблагодарным, но от этого не менее актуальным.
Неэффективность отечественного законодательства об исполнении судебных и иных решений объясняется  либо недостаточной его научной обоснованностью, либо практической неадекватностью, либо материальной необеспеченностью, поэтому можно сделать вывод, что только  сочетание достижений процессуальной теории с имеющимися исполнительными ресурсами поможет разработать эффективно действующий механизм реализации  вынесенных актов. 
 
Чрезвычайно важна в этом плане выработка действенной системы процессуальных средств, чтобы оптимизировать процесс исполнения в направлении правильности и своевременности исполнительного производства.
Действительно, в правоприменительной деятельности, ввиду постоянного, начиная с 1997 года, обновления законодательства об исполнительном производстве, остается еще достаточно много неразрешенных и противоречиво урегулированных  вопросов. Справедливо, что правовая доктрина должна предложить возможные варианты законодательного решения проблем исполнения. До тех пор, пока российское исполнительное законодательство будет находиться в стадии формирования, оно  более чем какое-либо другое отраслевое российское законодательство будет  нуждаться в пристальном внимании ученых и практиков. Причины такого внимания достаточно убедительно были показаны еще в 2002 году[2].
Полагаем, что наука исполнительного права, значительно обогнав практику, не должна слишком от практики удаляться, по крайней мере до тех пор, пока российское исполнительное законодательство не будет кодифицировано. Опубликование для обсуждения первого варианта проекта Исполнительного кодекса Российской Федерации, разработанного коллективом авторов под руководством В.М. Шерстюка[3], вот уже восемь лет предопределяет доработку спроектированных правил фиксации исполнительной процессуальной формы, исполнительных действий, как общих, так и частных, вплоть до регулирования исполнительных правоотношений, возникающих из исполнения исполнительных документов различных видов и в отношении разных категорий должников.
Между тем споры ведутся не только по поводу конкретных исполнительных норм. Далеко не все ведущие ученые-процессуалисты считают необходимым принятие кодифицированного акта по исполнительному производству.
Так, А.Т. Боннер критикует саму концепцию самостоятельности исполнительного производства, ставя под сомнение необходимость разработки Исполнительного кодекса РФ. В обоснование своей позиции он, в частности, указывает на отсутствие в исполнительном производстве самостоятельного предмета правового регулирования, так как, по его мнению,  «вряд ли можно рассматривать в качестве самостоятельного предмета правового регулирования общественные отношения, складывающиеся в процессе исполнительного производства», поскольку эти отношения носят «производно-вспомогательный характер»[4].
Да и само название отрасли права («исполнительное право»), законодательную основу которой будет составлять Исполнительный кодекс, не в полной мере отвечает содержанию составляющих ее норм (если исходить из существования уголовно-исполнительного права с собственным соответствующим предметом регулирования). Обозначение соответствующей области правоотношений как гражданско-исполнительной приводит  к выводу, что для определения предмета регулирования разрабатываемого Исполнительного кодекса термин «исполнительный» слишком широк, а термин «гражданско-исполнительный», наоборот,  не отражает всей его сущности. 
К сожалению, правовая наука не выработала термина, который обозначал бы все правоотношения неуголовного характера. В любом случае это будет антитермин, определение «от противного» по отношению к уголовно-исполнительному процессу, например, «некриминальное ис-полнительное производство» (соответственно отрасль права обозначается как некриминально-исполнительное право, что даже на слух довольно непривычно).
Представляется целесообразным  пока оставить существующее обозначение определяемой области правоотношений как исполнительных, а отрасли — как исполнительного права, оговорившись, что из сферы ее регулирования априори исключается все, что касается исполнения актов, вынесенных в порядке уголовного судопроизводства.
К сожалению, современная правовая теория в этом направлении  мало что проясняет. В качестве примера можно привести одно из последних замечательных докторских исследований  исполнительного производства Д.Х. Валеева. В диссертации можно найти ответы на многие вопросы в  области пределов реализации прав различных лиц в исполнительном производстве с учетом недопустимости злоупотребления правом; несомненна заслуга автора  в разработке самостоятельного вида юридической ответственности — исполнительной процессуальной ответственности. Между тем уяснить окончательную позицию Д.Х. Валеева по  поводу соотношения основных понятий исполнительного производства и исполнительного права оказалось невозможно.
Так, согласно первому положению, выносимому на защиту, «исполнительное производство предлагается рассматривать как самостоятельную процессуальную отрасль права — исполнительное процессуальное право…»[5], но далее указывается: «полагаем, что исполнительное производство — это структурная часть исполнительного процессуального права во внешнем его выражении»[6], а через пару страниц — «цели исполнительного процессуального права в различных его аспектах и цель исполнительного производства различаются»[7].
Раскрывая структуру исполнительного производства, Д.Х. Валеев в качестве элементов выделяет стадии[8], а в отношении структуры исполнительного процессуального права говорит о нормах, институтах[9].
Таким образом, исполнительное производство и исполнительное процессуальное право то отождествляются, то одно из них предполагается частью другого, а то они и вовсе считаются различными (судя по разным целям и элементам структуры).
Заметим, однако, что перспектива принятия Исполнительного кодекса РФ определена распоряжением министра юстиции РФ В.В. Устиновым от 24.01.2006 № 2 «О создании межведомственной рабочей группы по разработке проекта Исполнительного кодекса Российской Федерации», тогда как  на сегодня действующей нормативной основой исполнительного производства является принятый 2 октября 2007 г. Федеральный закон № 222-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон об исполнительном производстве); кроме того, внесен ряд существенных изменений в десять из девятнадцати статей раздела ГПК РФ, регулирующего производство, связанное с исполнением судебных постановлений и постановлений иных органов.
Таким образом, сейчас как никогда важно систематизировать имеющийся опыт развития исполнительного законодательства как в России, так и за ее пределами. Создание или реформирование созданной службы принудительного исполнения в Российской Федерации должно проходить в строгом соответствии с конституционными положениями страны, в частности устанавливающими разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную.
Регулирование вопросов принудительного исполнения должно производиться в рамках другой отрасли — административного права, точнее,  его подотрасли, т. е. служебного права. Это позволит подходить к анализу деятельности службы судебных приставов с позиции основных положений государственной службы Российской Федерации, по крайней мере до тех пор, пока законодатель не решится на введение в исполнительное производство частного элемента.
 В связи с этим учеными неоднократно отмечалась условность термина «судебный» по отношению к приставам-исполнителям. Следует отказаться от применения термина «судебный» к приставам-исполнителям, так как после реформы исполнительного производства 1997 года приставы в России, как известно, не состоят при судах и исполняют не только судебные акты. Более последовательным с точки зрения конституционных норм о разделении властей было бы наименование «государственный исполнитель» или «государственный пристав-исполнитель». 
Принимая аксиому римского права ubi jus ubi justitia, заметим, что даже в советский период развития процессуального права, когда в обязанность суда входило наблюдение за исполнением и непосредственное руководство деятельностью судебных исполнителей, отмечалась опасность превращения судебного контроля в мелочную опеку над судебным исполнителем, так как последний — не технический работник, исполняющий отдельные задания сторон или суда»[10].
Представители саратовской процессуальной школы, исследуя проблемы  судебного контроля в гражданском судопроизводстве, исключают из предмета исследования  сферу исполнения[11].
Точка зрения судебных приставов-исполнителей аналогична: судебная власть, полагает В.В. Головин, должна заканчиваться вынесением решения[12].
Позиция высших судебных органов российского государства совершенно иная: вопросы, связанные с исполнительным производством, предполагаются находящимися в сфере судебного контроля, что подтверждается постановлениями и разъяснениями, посвященными исключительно вопросам исполнительного производства. 
Порядок осуществления судебного контроля за действиями судебного пристава-исполнителя дифференцируется в зависимости от того, последующим или предварительным является контроль суда.
Потенциально возможным объектом оспаривания является в настоящее время практически любое постановление, действие либо бездействие главного судебного пристава Российской Федерации, главного судебного пристава субъекта Российской Федерации, старшего судебного пристава, их заместителей, судебного пристава-исполнителя, как оформленное в виде постановления, резолюции, письма, так и нефиксированное. Однако в последнем случае заявитель обязан доказать само действие (бездействие) и указать, в чем заключается нарушение его прав.
Между тем закон устанавливает невозможность обжалования отдельных действий. Например, не может быть обжаловано удовлетворение отвода судебного пристава-исполнителя (ст. 121 Закона об исполнительном производстве).
Установлен 10-дневный срок на оспаривание постановлений, действий (бездействия) указанных должностных лиц службы судебных приставов. Так, в суде может быть оспорено постановление судебного пристава-исполнителя о взыскании исполнительского сбора (статьи 39, 112 Закона об исполнительном производстве); отказ в отводе судебного пристава-исполнителя может быть обжалован лицом, заявлявшим отвод (ст. 121 Закона об исполнительном производстве); могут быть оспорены и некоторые другие исполнительные действия участников исполнительного производства.
Нормы, регулирующие судопроизводство по делам, связанным с исполнением судебных постановлений и постановлений иных органов, находятся в седьмом разделе ГПК РФ, который, как уже отмечалось, подвергся существенному реформированию.
Систематизируем  исполнительные действия, которые нуждаются  на сегодняшний день в предварительном судебном санкционировании:
—выдача судом дубликата исполнительного листа или судебного приказа в случае утраты указанных исполнительных документов (ст. 430 ГПК РФ);
—разъяснение решения суда (ст. 202 ГПК РФ), исполнительного документа в случае неясности требований, содержащихся в исполнительном документе, способа и порядка его исполнения
(ст. 433 ГПК РФ);
—отсрочка исполнения судебного постановления, т. е. перенесение исполнения на определенное число дней, месяцев или до определенной судом календарной даты, при наличии обстоятельств, затрудняющих исполнение судебного постановления, либо исходя из имущественного положения сторон (статьи 203, 434 ГПК РФ);
—рассрочка исполнения судебного постановления, т. е. возможность для должника исполнять требования, содержащиеся в исполнительном документе, не единовременно в полном  объеме, а по частям, при наличии обстоятельств, затрудняющих единовременное исполнение судебного постановления, либо исходя из имущественного положения должника (статьи 203, 434 ГПК РФ);
—изменение способа и порядка исполнения исполнительного документа (статьи 203, 434 ГПК РФ) при наличии обстоятельств, затрудняющих исполнение судебного постановления в прежнем варианте (при этом неизменной должна оставаться сущность  самого исполнительного документа);
—индексация присужденных денежных сумм при их обесценивании в результате инфляционных процессов экономического характера (статьи 208, 434 ГПК РФ);
—приостановление исполнительного производства, т. е. прекращение совершения исполнительных действий на неопределенное время, и последующее возобновление исполнительного производства после устранения обстоятельств, вызвавших его приостановление (статьи 436—438 ГПК РФ, ст.  39 Закона об исполнительном производстве);
—прекращение исполнительного производства (ст. 439 ГПК РФ, ст. 43 Закона об исполнительном производстве);
—поворот исполнения решения (статьи 443—445 ГПК РФ) в целях защиты прав и интересов добросовестного должника при отмене вынесенного против него решения суда, приведенного в исполнение, и принятии после нового рассмотрения дела решения суда об отказе в удовлетворении исковых требований  либо определения о прекращении производства по делу или об оставлении заявления без рассмотрения. Во всех названных случаях идет речь о судебной ошибке, вследствие которой произошло неосновательное обогащение истца. Такая ошибка, исправленная судом апелляционной, кассационной (в случаях немедленного исполнения) либо надзорной инстанцией, влечет за собой рокировку сторон исполнительного производства: бывший взыскатель преобразуется в должника, а  прежний должник — во взыскателя. Указанное преобразование не происходит автоматически, решение вопроса о повороте исполнения отмененного судебного акта, на основании которого был выдан исполненный исполнительный документ, находится в исключительной компетенции суда. При повороте исполнения бывшему должнику взыскателем возвращается только сама взысканная денежная сумма (присужденное имущество); взыскание каких-либо процентов за пользование чужими денежными средствами здесь не предусматривается.
Подсудность по делам о санкционировании отклонений от нормального хода исполнительного производства определяется по месту принятия решения (статьи 430, 433 ГПК РФ), в районе деятельности судебного пристава-исполнителя по исполнению его обязанностей (ст. 440 ГПК РФ), вынесения окончательного решения при необходимости поворота исполнения (статьи 444, 445 ГПК РФ).
Альтернативная подсудность установлена для взыскателя по делам о восстановлении пропущенного срока предъявления исполнительного документа к исполнению, а также для судебного пристава-исполнителя, взыскателя и должника при обращении за предварительным санкционированием отсрочки, рассрочки исполнения, изменения способа и порядка исполнения,  индексации присужденных денежных сумм. Выбрать можно суд, вынесший решение (выдавший исполнительный документ), или суд по месту исполнения.
Формами обращения за предварительным судебным санкционированием являются заявление и представление.
Представление как форма обращения в суд применяется при осуществлении предварительного судебного санкционирования исполнительных действий, предусмотренных ст. 434 ГПК РФ (отсрочки или рассрочки исполнения судебного постановления, изменения способа и порядка его исполнения, индексации присужденных денежных сумм), когда за санкцией в суд обращается сам судебный пристав-исполнитель.
В остальных случаях формой обращения за предварительным судебным санкционированием выступает заявление судебного пристава-исполнителя, взыскателя или должника в исполнительном производстве.
Рассмотрение и разрешение вопроса о судебном санкционировании указанных действий проводится в судебном заседании, о котором извещаются взыскатель, судебный пристав-исполнитель и должник, но их неявка не является препятствием для проведения заседания.
После вынесения определения суд разъясняет возможность его обжалования в суд второй инстанции в частном порядке.
Итак, как видим, попытку определения если не самого исполнительного производства, то хотя бы роли суда в нем на примере реформы 2007 года можно считать состоявшейся.
Хотелось бы надеяться, что проведенные реформы в сфере исполнительного производства являются промежуточным этапом на пути к кодификации норм, регулирующих исполнительное производство в России.
 
Библиография
1 Предлагаемый вниманию читателей материал был подготовлен автором для обнародования на Международной научно-практической конференции, посвященной вопросам принудительного исполнения актов судов и иных органов, а также полномочиям должностных лиц при осуществлении исполнительных действий, проходившей в Санкт-Петербурге 6—8 июля.
2 См. подробнее: Исаенкова О.В. Проблемы исполнительного права в гражданской юрисдикции. — Саратов, 2002.
3 См.: Проект Исполнительного кодекса Российской Федерации. — СПб., 2004.
4 Боннер А.Т. Нужно ли принимать Исполнительный кодекс? // Заметки о современном гражданском и арбитражном процессуальном праве / Под ред. М.К. Треушникова. — М., 2004. С. 294.
5 Валеев Д.Х. Система процессуальных гарантий прав граждан и организаций в исполнительном производстве: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук.  — Казань, 2009. С. 11—12.
6 Там же. С.  119.
7 Там же. С. 121.
8 Там же. С. 378.
9 Там же. С. 377.
10 Чапурский В.В. Исполнение судебных решений. — М., 1939. С. 7.
11 См.: Тришина Е.Г. Проблема судебного контроля в гражданском судопроизводстве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2000. С. 9—29; Она же. Система судебного контроля в гражданском процессе // Современные проблемы юриспруденции: Сборник научных трудов / Под ред. А.В. Цихоцкого и др.  — Новосибирск, 1999. С. 88—95.
12 См.: Головин В.В. Новой службе — силовую поддержку. Интервью // Российская юстиция. 1999. № 5. С. 20.