Перспективы развития законодательства, регулирующего банковский надзор

УДК 347.734

Страницы в журнале: 82-86 

Е.В. ЧЕРНИКОВА,

 доктор юридических наук, кандидат экономических наук, зав. кафедрой правового обеспечения экономики и финансов РАНХиГС при Президенте РФ,  судья Десятого арбитражного апелляционного суда ec8064@mail.ru

Анализируются проблемы в сфере регулирования банковской деятельности, выявленные в русской банковской системе во время финансового кризиса; исследуются наиболее важные направления деятельности банков в условиях экономического кризиса и развитие системы банков в России.

Ключевые слова: банк, экономика, финансы, система, развитие, законодательство, надзор.

Prospects for the Development of Legislation Regulating Banking Supervision

Chernikova Ye.

The article analyzes the problems in the banking regulation identified in the Russian banking system during the financial crisis, explores the most important activities of banks in the economic crisis and the development of the banking system in Russia.

Keywords: bank, business, financial, system, development, legislation, oversight.

Несмотря на принимаемые властями антикризисные меры, финансовая ситуация в странах Евросоюза, в США и Китае крайне нестабильна. Не является исключением и экономика России. В связи с этим понятно желание и ученых, и практиков найти способ улучшить ситуацию в глобальной экономике. В конце сентября 2012 года силами Центра исследований публичных финансов и налогового права стран Центральной и Восточной Европы и Белостокского университета была проведена юбилейная международная конференция «Годовое и многолетнее планирование в публичных финансах стран Центральной и Восточной Европы». Стабильность и устойчивость глобальной финансовой системы в целом и публичных финансов в частности являются залогом интенсивного развития экономического сотрудничества, либерализации условий экономической и социальной интеграции, создания благоприятного инвестиционного климата. Поэтому в повестку дня конференции были включены различные вопросы, связанные с эффективностью функционирования финансовой системы. На русской и английской площадках обсуждались проблемы бюджетного годового и долгосрочного планирования, бюджетного аудита, инструменты годового и многолетнего планирования в праве, бюджетной, налоговой, банковской и валютной политике, а также в политике финансового рынка стран Центральной и Восточной Европы. Настоящая статья была подготовлена в аспекте, заданном темой конференции, и посвящена вопросу банковского надзора. Обновление направления европейского банковского надзора связано прежде всего с созданием Европейского банковского союза (Российская Федерация в него не входит). Вектор развития европейского банковского надзора направлен на унификацию европейских банковских правил, упрощающую порядок осуществления банковского надзора в пределах Европейского союза. В связи с этим возникает и теоретический, и практический вопрос о путях эволюции банковского надзора в Российской Федерации и, соответственно, о правовых проблемах, возникающих в финансовом праве.

Банковская система и ее возможности должны быть адекватны тем вызовам, которые стоят перед государством, и должны ориентироваться на запросы граждан во всех социально значимых сферах общественной жизни и способствовать разрешению широкого спектра жизненно важных вопросов. Одновременно работа банков призвана давать дополнительные импульсы росту, модернизации и структурной перестройке экономики. Данные идеи непосредственно определены высшим руководством Российской Федерации и заложены в заявлении Правительства РФ и Центрального банка РФ (далее — Банк России) от 5 апреля 2011 года «О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года» (далее — Стратегия).

В развитии современного банковского законодательства данный документ может играть не последнюю роль, в связи с чем его содержание подлежит теоретической проработке.

Главной идеей Стратегии является изменение модели эволюции российского банковского сектора.

К сожалению, общественным сознанием банковский сектор, банки воспринимаются в первую очередь как финансовые посредники и значительно реже как источники экономического роста, модернизации и структурной перестройки экономики, социальной эволюции. Подобное восприятие характерно как для России, так и для мира в целом и связано с публичными представлениями общества о банках, рынке банковских и финансовых услуг, репутацией «виновников экономических кризисов» и жесткого предпринимательства. В Стратегии банковский сектор по-прежнему рассматривается как важнейший элемент системы финансового посредничества в Российской Федерации.

На наш взгляд, задачей экономической и правовой теории является просвещение общественного сознания на этот счет.

В финансово-правовой теории постановка вопроса о рассмотрении банковской системы Российской Федерации в качестве составной части единой денежно-кредитной сферы России не нова и обоснована Я.А. Гейвандовым исходя из социально-правовой природы банковской деятельности и банковской системы[1]. В развитие данной позиции можно утверждать, что в силу формально-юридического определения банковскую систему обоснованно считать частью социально-экономической системы государства в целом, поскольку все ее субъекты, в том числе в силу закона, включены в структурный состав последней как органичный компонент денежно-кредитной системы России и экономической системы страны в целом.

В экономической теории А.М. Тавасиевым обоснован взгляд на банковскую систему как на входящую в более широкую систему — экономику страны в целом. Это означает, что «банковская система в важнейших своих параметрах должна соответствовать так называемому реальному сектору экономики…, а слабая банковская система способна тормозить развитие последнего»[2].

Единство обеих доктрин состоит в том, что системное рассмотрение названных явлений обусловлено потребностями комплексного государственного управляющего воздействия на экономические и социальные отношения и направлено на недопустимость автономного рассмотрения проблем одной системы по отношению к другой и попыток раздельного их разрешения. Банковский сектор должен формироваться, а банковская деятельность регулироваться «исходя из первенства закономерностей, потребностей и возможностей системы в целом (экономики в целом) по отношению к закономерностям, потребностям и интересам подсистемы (банковского сектора)… банковский сектор, не соответствующий остальной экономике (включая домашние хозяйства), обществу в целом не нужен. <…> деятельность банков должна быть эффективной не только для них самих, но и для их клиентов, для экономики (общества) в целом»[3]. В то же время Я.А. Гейвандов подчеркивает: «Субъекты, осуществляющие банковскую деятельность, являясь составной частью единой денежно-кредитной сферы России, одновременно образуют самостоятельную группу институтов, именуемых банковской системой. При этом проблемы, возникающие в последней, негативно влияют на всю денежно-кредитную сферу»[4] и отражаются на состоянии российской экономики и социальном состоянии общества в целом. Поэтому «государственное регулирующее воздействие на банковскую систему надлежит оценивать в комплексе — как часть единого механизма регулирования денежно-кредитной сферы, необходимость существования которого зафиксировать в федеральном законодательстве. Однако это отнюдь не исключает существования особых отличительных признаков, присущих банковской системе России, а также формам и методам ее регулирования»[5].

Одним из ключевых вопросов экономической политики любого государства является повышение надежности, конкурентоспособности национальной кредитной системы, формирование современного рынка банковских услуг. Данное обстоятельство неоднократно отмечал В.В. Путин[6].

Основным содержанием реформы банковского сектора в Стратегии определено изменение качества банковской деятельности, включающее расширение перечня и модернизацию способов предоставления услуг и повышение устойчивости ведения банковского бизнеса[7]. Указанные цели предполагают переход от преимущественно экстенсивной модели банковской деятельности (имевшей место в период развития мирового финансового кризиса) к интенсивной форме ее развития.

Реальная практика функционирования денежно-кредитной сферы российской экономики свидетельствует, что банковская система включает в себя достаточно широкий спектр различных институтов и организаций. Механизм банковского надзора следует относить к структурным и конституционным элементам этой системы, поскольку им обеспечивается одновременно финансовая устойчивость банковской системы и экономики в целом.

В содержании Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2010 год и период 2011 и 2012 годов (одобрено Советом директоров Банка России 11.11.2009), а также в Стратегии отсутствует целостный подход к юридическому определению содержания современной банковской деятельности и банковской системы, при этом заявлен курс на изменение модели развития банковского сектора.

Для интенсификации банковской деятельности необходимо более активное использование информационных технологий, модернизация и расширение на их основе инфраструктуры банковского сектора; расширение перечня современных банковских услуг, предоставляемых населению и предприятиям; рациональное ведение бизнеса в условиях высокой конкуренции; соблюдение принципов транспарентности и рыночной дисциплины банков; развитие систем корпоративного управления и управления рисками, ориентированными на лучшую международную практику; внедрение эффективной, риск-ориентированной системы банковского регулирования и банковского надзора.

Переход к интенсивной модели банковской деятельности и реальная практика развития денежно-кредитных отношений в стране требуют научно-теоретической разработки всех указанных ее компонентов и механизмов. В условиях преодоления кризисных явлений для всех участников рынка является важным высокая степень управления рисками в банковской системе, а именно своевременное выявление, идентификация всех рисков, консервативная оценка возможных последствий принимаемых управленческих решений и разработка адекватных мер защиты от рисков.

На глубоком теоретическом уровне необходима проработка сущности упомянутых категорий, характеристика, классификация в целях их правового обеспечения и совершенствования механизма управления ими.

Изменение модели развития банковского сектора включает в себя комплекс мероприятий, направленных на совершенствование банковского регулирования и банковского надзора.

Как отмечено в Стратегии, основным недостатком современного банковского надзора является реализация регулятором при его осуществлении в значительной степени формальных подходов. Одной из причин указанного недостатка указывается ограниченность правовых возможностей Банка России как органа банковского надзора по реализации содержательных подходов к оценке рисков кредитных организаций. В значительной степени российское законодательство не отвечает международным стандартам в части осуществления надзора на консолидированной основе и определения (в целях ограничения концентрации рисков) критериев связанности заемщиков между собой и связанности заемщиков с банком. Также не соответствует международным подходам к осуществлению эффективного надзора перечень имеющихся в распоряжении Банка России мер надзорного реагирования. Анализ действующего банковского законодательства и теоретических позиций различных авторов позволяет также отметить, что с надзорной деятельностью, к сожалению, конкурирует проверочная деятельность и банковский мониторинг, позволяющие наблюдать за состоянием банковской сферы, производить оценку ее результатов и прогнозировать ее развитие.

В надзорной деятельности следует развивать содержательную составляющую, также необходимо привести правовые условия и существующую практику банковского регулирования и банковского надзора в соответствие с международными стандартами (Базельские соглашения о банковском регулировании и надзоре). Важно отметить, что вся эта работа должна дополняться формированием системы регулирования и надзора (контроля) за деятельностью всех организаций, оказывающих финансовые услуги, исходя из принципа пропорциональности предъявляемых требований системной значимости организаций и уровню принимаемых ими рисков.

Согласно действующему российскому законодательству банковская деятельность является предметом банковского надзора. Именно этим объясняется его классификация в соответствии со спецификой нормативного и экономического содержания данного вида деятельности.

Для финансово-правовой науки и правоприменительной практики первостепенное значение имеет классификация по нормативному критерию, поскольку степень правового обеспечения механизма банковского надзора напрямую связана с уровнем стабильности и устойчивости функционирования банковской системы в целом. Одновременно важным при осуществлении банковского надзора является соблюдение регулятором прав и законных интересов субъектов банковской деятельности — кредитных организаций.

Принимая во внимание современное содержание банковской деятельности и банковской системы Российской Федерации как общественных явлений, а также реальную практику их развития и состояние экономики в целом, считаем, что глубокого теоретического осмысления требует вопрос о роли и месте экспресс-тестирования банковской деятельности в механизме банковского надзора и банковского регулирования.

В связи со сказанным особого внимания требуют проблемы укрепления правовой основы реализации Банком России задач по правовому регулированию банковской деятельности и банковскому надзору. Прежде всего это вопросы изменения банковского законодательства в части установления полномочий Банка России по осуществлению содержательного регулирования и надзора, внедрению в проверочные механизмы консолидированной основы оценки рисков, применению мер надзорного реагирования и процедур их применения, соответствующих международным стандартам.

Государственное управление банковской сферой экономики на основе беспристрастной законодательно выверенной системы и современных технологий является как для России, так и для любой страны с развитой экономикой желаемой целью. Сокращение объема государственного управления при отсутствии его замещения самоуправленческими механизмами гражданского общества, а в отношении банковской деятельности в силу ее специфики такое замещение ограничено, ведет к неустойчивым состояниям. Управленческий кризис в период преодоления последствий экономического недопустим. В связи с этим в финансово-правовой теории следует разработать научно обоснованную методологию консолидации контрольной, надзорной и проверочной деятельности в отношении банковской системы на основе научного и эффективного управления. При этом, на наш взгляд, в ее основе могут находиться принципы стимулирования, ответственности и дисциплины, четкого исполнения принятых решений, строго контроля и санкций, государственно-административной этики и культуры. Вопросы идентификации и оценки рисков, и прежде всего имеющих системный характер и природу, а также содержательной основы и интенсивности банковского надзора исходя из риск-ориентированных подходов требуют особого внимания, глубокого теоретического осмысления и дальнейшего законодательного закрепления.

Основываясь на изложенном теоретическом материале, полагаем, что особенности правового регулирования банковской деятельности предопределены спецификой ее содержания, банковская деятельность опосредуется банковскими отношениями, данные понятия, в первую очередь, относятся к категориям финансового права, являются межотраслевыми и подлежат комплексному правовому регулированию.

Библиография

1 См.: Гейвандов А.Я. Социальные и правовые основы банковской системы Российской Федерации. — М., 2003. С. 13—32.

2 Тавасиев А.М. Антикризисное управление кредитными организациями. — М., 2010. С. 8.

3 См. там же.

4 Гейвандов А.Я. Указ. раб. С. 32.

5 См. там же.

6 URL: http://www.premier.gov.ru/events/news/13933/

7 См.: URL: http://www.cbr.ru