Перспективы развития оптимального налогового регулирования

УДК 342.743

Страницы в журнале: 101-105 

А.В. ПОНОМАРЕВ,

начальник юридического отдела межрайонной инспекции ФНС № 19 по Ростовской области

Рассматривается налоговая система как необходимый процесс, от которого зависит состояние экономики государства. Предлагаются формы и методы совершенствования налогового законодательства.

Ключевые слова: экономика, правовое регулирование, налоговые стимулы, реструктуризация налоговой задолженности.

Prospects for the development of optimal tax regulation

Ponomarev A.

The author examines the tax system as a necessary process that affects the economy of the state. Form and methods of perfection of tax laws also are offered in this article.

Keywords: economics, regulation, tax incentives, restructuring of tax arrears.

С  момента возникновения государства налоги — необходимое звено экономических отношений в обществе. Именно поэтому совершенствование форм государственного устройства всегда сопровождается преобразованием налоговой системы. Для устранения сложившейся в России посткризисной экономической ситуации необходимо не только своевременное пополнение государственного бюджета посредством налоговой системы, но и создание предпосылок для роста налоговых поступлений, а также для повышения уровня собираемости налоговых платежей.

Каждое действующее предприятие уплачивает в соответствующие бюджеты налоги и сборы, представляющие собой одну из наиболее значительных долей в структуре его расходов. В этой связи любое изменение налоговой системы и налогообложения сразу же сказывается на деятельности предприятия, либо стимулируя, либо подавляя ее, и трудно переоценить значение организации системы анализа расчетов с бюджетом, а также ее способности оперативно реагировать на изменения в налоговой системе.

Нельзя не отметить, что налоги, выполняющие свою фискальную функцию, остаются самой значительной статьей дохода в федеральном, региональных и местных бюджетах страны.

Налоги и сборы следует рассматривать не только как расходы предприятий, но и как важнейший источник доходов государства. При этом величина налогового бремени обусловлена количеством осуществляемых государством функций (оборона, охрана общественного порядка, здоровье граждан и др.). Таким образом, налогоплательщик прежде всего оплачивает свое благополучие и благополучие своих близких. На наш взгляд, это обстоятельство — главный стимул для уплаты налогов, поскольку без должных мотивов невозможно заставить человека расстаться с материальными благами. Он должен получать нечто взамен — свои дивиденды, реально выражающиеся, например, в хороших дорогах, отличном образовании и здравоохранении.

В настоящее время масштабная налоговая реформа, начатая со вступлением в силу в 1999 году части первой НК РФ, завершается принятием части второй НК РФ, снижением ставок основных налогов, сложившейся практикой формирования из года в год государственного бюджета с профицитом, а также созданием более чем триллионного Резервного фонда и Фонда будущих поколений.

При этом отметим, что относительно благополучный сбор налоговых платежей, обусловленный во многом ростом мировых цен на нефть, нельзя оценивать как следствие эффективно проводимой налоговой политики. Впрочем, и внесение в НК РФ ряда поправок не исключает необходимости дальнейшего реформирования налоговой системы.

Поскольку налоги — это атрибут государства, следовательно, налоговая система отражает процессы, происходящие в современной России. Формирование вертикали власти, усиление государственного сектора в экономике, контроль со стороны государства над энергическими активами, другие происходящие в стране процессы, в широком смысле именуемые консолидацией власти, активно воздействуют на налоговую систему Российской Федерации. Более того, налоговое право в настоящее время — один из центральных инструментов проведения политики консолидации власти. И хотя фактически субъектам Российской Федерации разрешено получать доходы путем взимания транспортного, земельного налогов, а также налога на имущество, однако без помощи федеральной власти суммы этих налогов не могут обеспечить независимое существование любого отдельно взятого региона.

Как известно, надлежащая реализация функций налогов напрямую зависит от того, насколько оптимально построена налоговая система государства. Важнейший элемент рыночной экономики — прогрессивная, мобильная налоговая система, успех которой во многом зависит от экономических преобразований в стране.

Анализ современных определений налоговой системы позволяет выявить совокупность двух взаимообусловленных признаков: с одной стороны, налогов, сборов, других платежей, т. е. государственных доходов, с другой — процессуальных отношений по поводу установления, изменения, отмены налогов, платежей, организации контроля и регламентации ответственности за нарушения налогового законодательства.

Эффективная налоговая система, во-первых, необременительна для бизнеса в части процедур расчета и уплаты налогов, упорядочения налоговых проверок и налоговой отчетности; во-вторых, справедлива, т. е. представляет равные условия налогообложения для предприятий одной сферы, региона, оборота и т. п., а также пресекает уклонения от уплаты налогов; в-третьих, ориентирована на фискальную систему и поэтому более благоприятна для инвестирования и развития бизнеса; в-четвертых, охраняет правомерную практику налоговой оптимизации от случаев криминального уклонения от налогов.

Налоговая система в полной мере зависит от проводимой в государстве налоговой политики, от ее законного оформления (отражения в актах высшей юридической силы соответствующих норм, устанавливающих, изменяющих, прекращающих налоговую обязанность). При этом учет интересов всех сторон налогового правоотношения, т. е. не только государства, но и налогоплательщиков, — одно из существенных условий налоговой политики.

В настоящее время перед законодателем России довольно остро стоит проблема совершенствования налогового законодательства. И хотя в последнее время имели место знaчитeльныe изменения налогового законодательства (принят и вступил в силу федеральный закон, внесший существенные изменения в НК РФ в части налогового администрирования, претерпели значительные изменения организация и функционирование налоговых органов государства, возросла роль судебной системы в разрешении налоговых споров), однако проблемы налогообложения и собираемости налогов по-прежнему актуальны.

Особенная острота для России указанных проблем заключается в том, что реформа налогов во многом определяет глубину и характер современных экономических, социальных и политических преобразований в стране.

Вместе с тем одним из приоритетных направлений демократического развития российского общества и повышения качества экономического роста считается достижение высокой эффективности государственного управления, успешность проведения научно обоснованной административной реформы. Заметим, что Минфин России рассчитывает как уровень собираемости налогов, так и эффективность налогового администрирования. При этом методика расчета значительно отличается от применяемой в странах Европы. По заявлениям Минфина, уровень собираемости налогов в России составляет 96—98%, а по заявлениям Министерства финансов Швеции — 86—89%. Это невозможная для нашей страны ситуация. В Швеции уровень взимания налогов зависит от конкретных экономических показателей, а в России это — УСТАНОВЛЕННЫЙ (выделено нами. — А.П.) ожидаемый объем поступлений.

По мнению специалистов, именно налоговое администрирование призвано навести порядок в сфере налогообложения и налоговых отношений государства и налогоплательщиков.

К сожалению, российские экономисты до сих пор не выработали единого понимания налогового администрирования. Отсутствует оно и в юридической литературе, хотя на практике экономисты и юристы определяют его как деятельность налоговых органов (в соответствии с их правами и обязанностями) по осуществлению контроля за соблюдением налогового законодательства.

В отсутствие нормы права, закрепляющей определение данного института, возникает неопределенность его регулирования и множественность понимания. Очевидно, что введение такого понятия в законодательство практики оценили бы положительно.

Налоговое администрирование можно рассматривать как управленческий механизм в налоговой сфере, одним из элементов которого признается налоговый контроль. При этом последний определяется как контроль за исчислением, полнотой и своевременностью внесения в бюджет налогов, сборов, пошлин и других обязательных платежей. Таким образом, в узком смысле налоговое администрирование можно определить как повседневную деятельность налоговых органов и их должностных лиц, обеспечивающую современную и полную уплату налогоплательщиками в бюджеты налогов, сборов и иных обязательных платежей. По нашему мнению, в понятии «налоговое администрирование» следует подразумевать более широкий смысл, потому что оно включает в себя налоговый контроль, снижение ставок налога, льготы и стимулы.

Именно поэтому на практике администрированием признается комплекс мер, направленных на полную и своевременную уплату в максимальном объеме всех налогов при минимальных издержках.

На наш взгляд, налоговое администрирование представляет собой урегулированную правом организационную и управленческую деятельность государственных органов и других уполномоченных законами субъектов по возникновению, изменению и прекращению налоговой обязанности после поступления налогов в бюджетную систему страны.

Налоговое администрирование — один из основных элементов эффективного функционирования налоговой системы и экономики государства.

Более широкое определение налогового администрирования звучит несколько иначе. Им признается приведение процесса взимания налогов и возникающих отношений и связей между налоговым органом и налогоплательщиком в соответствие с изменившимися производственными отношениями и формами хозяйствования. Если говорить еще более конкретно, то налоговое администрирование означает деятельность уполномоченных органов власти и управления, направленную на исполнение законодательства по налогам и сборам, на эффективное функционирование налоговой системы и налогового контроля. Налоговое администрирование — это организация сбора налогов: от определения состава налоговой отчетности до разработки правил регистрации налогоплательщиков. Это также, с одной стороны, перечень информации, которую фирмы обязаны предоставить налоговикам, с другой — та информация, которую налоговики должны предоставлять фирмам, т. е. правила проверки, ответственность за налоговые правонарушения.

На наш взгляд, важно разграничить принципиальный признак налогового администрирования, означающий государственную деятельность как субъект, а в условиях эффективной налоговой системы — в большей степени как объект. Государство должно создать такие условия, чтобы эта деятельность была именно деятельностью объекта, т. е. налогоплательщик должен понимать и знать, как уплатить налог и в каком объеме.

Несмотря на возросший в научной и практической литературе интерес к вопросам налоговой деятельности государства, правовая наука все еще недостаточно активно исследует вопросы налогового администрирования. В современных официальных документах по-прежнему отсутствует определение термина «налоговое администрирование», хотя он нередко встречается в них.

Исследование феномена налогового администрирования позволит определить, каким образом оно опосредуется правовым регулированием, как в этой связи возникает ряд проблем и каковы пути оптимизации юридических средств и правовых механизмов, направленных на реализацию эффективного налогообложения в государстве.

И поскольку по общему определению налоговое администрирование представляет собой деятельность уполномоченных органов власти и управления, направленную на исполнение законодательства о налогах и сборах, необходимо определить его соотношение с такими понятиями, как налоговая политика, налоговый процесс, налоговый контроль, налоговое производство и т. п.

Налоговое администрирование, как важный элемент налоговой политики, включает в себя, в свою очередь, категории «налоговый процесс», «контроль и производство», что обусловлено правовым механизмом реализации налоговой политики.

Следовательно, налоговое администрирование — это урегулированная нормами права деятельность государственных уполномоченных органов в налоговой сфере, направленная на реализацию эффективной налоговой политики и включающая механизм реализации законодательства о налогах и сборах.

Органами налогового администрирования (налоговыми администрациями) признаются государственные органы, наделенные властными полномочиями в сфере налогообложения, за исключением органов, осуществляющих правоохранительную функцию.

Действующее законодательство органами налогового администрирования признает: финансовые, налоговые, таможенные органы. Основная роль при этом принадлежит, безусловно, налоговым органам.

Таким образом, для проведения эффективной финансовой политики государству необходима урегулированная правом система органов налогового администрирования, которая надежно обеспечивала бы налоговые поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды.

Как организационно-управленческая система реализации налоговых отношений, налоговое администрирование означает совокупность форм и методов, использование которых способствует обеспечению налоговых поступлений в бюджетную систему России. Основные методы налогового администрирования — налоговое планирование, налоговое регулирование и налоговый контроль. Характерно, что каждому из перечисленных методов присущи собственные формы реализации.

Главной составляющей налогового администрирования выступает налоговый контроль, безусловно, эффективный и способный противодействовать незаконному уклонению от налогообложения. Так, например, как пишет С.Д. Шаталов, «это важно не только с фискальной точки зрения, но и с позиции обеспечения равных конкурентных условий. В то же время налоговый контроль не должен быть слишком жестким и обременительным, чтобы не заставлять налогоплательщиков уходить “в тень”, а затраты на соблюдение налогового законодательства должны быть разумными и сопоставимыми с суммами уплачиваемых налогов»[1].

В научной литературе неоднократно ставился вопрос о необходимости установить для налогового контроля тип государственного финансового контроля. По мнению В.В. Бурцева, существует два типа государственного финансового контроля: финансово-бюджетный, охватывающий государственные финансы как единое целое, и финансово-хозяйственный, касающийся деятельности отдельных субъектов хозяйствования (или экономических единиц) и выражающийся в проверках и ревизиях финансово-хозяйственных операций экономических субъектов[2]. С учетом этого налоговый контроль, предмет которого составляет своевременность и полнота уплаты налогов и сборов организациями и физическими лицами, А.С. Титов справедливо относит именно к финансовому контролю второго типа[3].

Основная цель налогового контроля — противодействие уходу от налогов, обеспечение устойчивого поступления бюджетных доходов.

Формы налогового контроля весьма многообразны. Налоговые органы на основании ст. 82 НК РФ вправе проводить контроль в таких формах, как получение объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверка данных учета и отчетности, осмотр помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), и др. Эффективность налогового контроля определяется:

— уровнем мобилизации в бюджетную систему налоговых доходов и других обязательных платежей;

— полнотой учета налогоплательщиков и объектов налогообложения;

— снижением числа судебных разбирательств и жалоб налогоплательщиков на действия субъектов налогового контроля, т. е. Федеральной налоговой службы и ее территориальных органов, а также в особо предусмотренных НК РФ случаях — таможенных органов и органов Министерства внутренних дел РФ.

Объекты налогового контроля — налогоплательщики. Налоговое регулирование между объектом и субъектом налогового контроля сводится к достижению равновесия между общественными, корпоративными и личными экономическими интересами участников налоговых отношений. Цель налогового регулирования в бюджетно-налоговой сфере деятельности сводится к максимальному финансовому обеспечению общественных интересов. Среди форм налогового регулирования различаются системы налогового стимулирования, оптимизации налоговых ставок, налоговых льгот и санкций. Каждой из названных систем присуща своя «компетенция».

Итак, система налогового стимулирования предполагает: изменение сроков уплаты налога и сбора, а также пени; предоставление отсрочки или рассрочки по уплате налога, кредита и других преференций.

Цель оптимизации налоговых ставок сводится к достижению относительного равновесия между налоговыми функциями — фискальной и регулирующей. Оптимальное соотношение перечисленных методов и форм налогового стимулирования обеспечивает результативность налоговой политики государства.

Механическое сокращение льгот может отрицательно сказаться на финансовом состоянии хозяйствующего субъекта и даже на экономике страны в целом. Проблема всегда заключалась и заключается в повышении эффективности существующих в действующем законодательстве налоговых стимулов, применение которых не должно вызывать негативных последствий для бюджета, корпоративных и личных экономических интересов.

К налоговым стимулам примыкают налоговые льготы, т. е. предоставляемые законодательством о налогах и сборах отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов.

Налоговые стимулы — понятие более широкое, чем налоговые льготы, совокупность которых представляет собой часть системы налоговых стимулов. К ним относятся льготы, предоставляемые посредством сокращения налоговой базы или уменьшения налоговой ставки. Еще одну часть системы налогового стимулирования составляют отсроченные налоговые обязательства, т. е. налоговые стимулы в форме изменения сроков уплаты обязательств перед государством, которые могут возникать из-за переноса по соглашению с органами государственной власти срока оплаты или сбора, предоставления отсрочки или рассрочки либо вследствие имеющих место в отчетном периоде налогооблагаемых временных разниц. Последние обычно подразделяются на отсроченные налоговые обязательства, возникающие вследствие предоставляемых органами государственной власти налоговых каникул или вследствие распределения налогов между отчетными периодами.

Прежде всего следует назвать налоговые стимулы, которые заключаются в отсрочке, рассрочке, налоговом кредите и инвестиционном налоговом кредите и оказывают непосредственное стимулирующее действие на хозяйствующий субъект. Именно поэтому перечисленные стимулы рассматриваются как элементы прямого налогового стимулирования. Кроме того, с помощью государства осуществляется межотраслевой перелив капитала в размерах, немыслимых при свободных рыночных отношениях. Реалии современной экономики таковы, что нередко по экономическим и социальным причинам, а также в целях национальной безопасности возникает необходимость поддержки государством целого ряда отраслей и производств.

С получением субсидий, дотаций или субвенций, стимулирующих организацию производства определенных видов продукции, выполнение определенных работ или оказание определенных услуг, возникает необходимость уплачивать в бюджет все действующие налоги и сборы. Эффект данного вида стимулирования, помимо заинтересованности организации в получении бюджетных средств, обусловлен тем, что в величину этих средств заложены подлежащие уплате налоги и сборы.

В российской практике последнего десятилетия важнейшим элементом налогового стимулирования признана реструктуризация задолженности по налогам и сборам, а также пеням и штрафам. В целях создания условий для финансового оздоровления организаций Правительством РФ в соответствии со ст. 115 Федерального закона от 22.02.1999 № 36-ФЗ «О федеральном бюджете на 1999 год» был разработан вариант погашения задолженности путем реструктуризации. По сути, этот процесс означал предоставление отсрочки погашения задолженности на достаточно длительный срок с уплатой процентов на сумму задолженности, скорректированную с учетом рассрочки, и соблюдением прочих обязательных условий.

Процедура реструктуризации задолженности была рассчитана на 10-летний период массового применения. Порядок ее проведения для организаций любой организационно-правовой формы и отраслевой принадлежности предусматривал различные варианты погашения и реструктуризации кредиторской задолженности перед федеральным бюджетом по налогам и сборам, а также пеням и штрафам, без реструктуризации задолженности по основному долгу, списания половины долгов по пеням и штрафам.

Поскольку экономический эффект от реструктуризации бесспорен, то основанием для отмены права на нее признавалась уплата текущих платежей по налогам и сборам не в полном объеме или несвоевременно за истекший квартал либо с нарушением графика.

Логическим продолжением реструктуризации можно считать создание с начала 2004 года благоприятного налогового режима для хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность в сфере производства сельскохозяйственной продукции, а также ряд имевших место в 2008 году изменений в НК РФ.

Изложенное выше позволяет уяснить степень важности и актуальности системного подхода к процессу налогового администрирования, что поможет полнее и глубже исследовать взаимосвязь в налоговых правоотношениях публичных и частных интересов.

Библиография

1 Шаталов С.Д. Налоговая политика и практика // Финансы. 2005. № 5.

2 См.: Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. — М., 2000.

3 См.: Титов А.С. Формы, методы, виды налогового контроля и их юридическое содержание // Финансовое право. 2005. № 6.