Перспективы развития пенсионной реформы в Российской Федерации

УДК 342.734

Страницы в журнале: 86-90 

О.В. ПОРУДЧИКОВА,

аспирант Мурманского гуманитарного института

В статье анализируются перспективы развития пенсионной реформы в России. Рассматриваются два наиболее приемлемых варианта. В первом случае предлагается лицам, имеющим трудовой стаж 30 лет и достигшим пенсионного возраста, при работе  сверх этого стажа выплачивать ежегодно надбавки к базовой части пенсии, во втором — осуществлять индивидуальное увеличение по отраслям единого социального налога и ввести прямой страховой платеж, что позволит в более короткие сроки разносить эти средства по счетам граждан и передавать их на инвестирование.

Ключевые слова: пенсионная реформа,  пенсионный возраст, базовая часть пенсии, стаж непрерывной работы, страховой платеж, единый социальный налог, инвестирование.

Prospects of pensionreform development in the Russian Federation

Porudchikova O.

The article is analyzing possible scenario for further development of pension reform. Two most reasonable variants are being considered. Due to the first variant those people who have 30 years of continuous service and the retirement age and are still working for one year more are offered additional payment to base section of pension. Due to second one, increasing the social single tax for individual branch of industry and implementation of direct insurance payment to pension fund are offered and it makes possible to spread funds to accounts of citizens faster and transfer them for investment. 

Keywords: pension reform, retirement age, base section of pension, continuous service, insurance payment, social single tax, investment.

Перспектива развития пенсионной реформы никого в России не оставляет равнодушным. Безусловно, одной из основных задач Правительства РФ является решение социальных проблем, и поэтому сейчас правительством рассматриваются вопросы правового регулирования финансирования социального обеспечения.

Поиски эффективной модели пенсионной системы, вызванные старением населения, ведутся во всех цивилизованных странах, где сложилась традиция социальной ответственности государства перед пожилыми людьми. Примерно полтора десятилетия назад подобную задачу поставила перед собой и Российская Федерация. Однако за это время пенсионная система нашего государства пережила не один кризис: затяжной период дефицита Пенсионного фонда — ее главного финансового института, хроническое состояние неплатежей, шок после дефолта 1998 года и т. д. Каждая из перечисленных ситуаций влияла на формирование подходов к решению обозначенной проблемы. На рубеже 2001—2002 гг. реформа вступила в стадию реализации: было принято новое пенсионное законодательство, существенно изменившее отношения в пенсионной системе. Решающими новациями стали частичное разгосударствление системы и введение страховых принципов ее функционирования.

Спустя несколько лет после начала реформы имеет смысл, на наш взгляд, проанализировать историю вопроса, сделать попытку раскрыть причины, влияющие на развитие и совершенствование реформы,  выделить актуальные вопросы, нуждающиеся в решении, и выработать концепцию построения новой российской пенсионной системы.

Необходимость реформирования данной системы была ясно осознана в середине 1990-х годов. Страна вступила в период экономических реформ с развитой пенсионной системой социалистического типа, которая совершенствовалась на протяжении десятилетий и базировалась на принципе солидарности поколений. Смысл данной системы состоял в изъятии экономических ресурсов у работающего поколения с последующим перераспределением их в пользу людей, вышедших на пенсию по возрасту. С точки зрения охвата населения и институциональной стабильности эта пенсионная система была одной из самых развитых в мире. Не будем обсуждать механизмы, поддерживавшие ее стабильность в условиях нерыночной экономики. Так или иначе, уже на рубеже 1980—90-х годов обнаружился целый ряд недостатков советской пенсионной системы, к важнейшим из которых следует отнести:

— низкий запас прочности, проявившийся в условиях демографического кризиса и роста численности пенсионеров;

— низкую дифференциацию пенсий как естественное следствие общей уравнительной политики;

— относительно ранний возраст выхода на пенсию (60 лет для мужчин и 55 лет для женщин), предопределяющий увеличение нагрузки на пенсионную систему в условиях старения населения;

— широко распространенную практику досрочного выхода на пенсию различных категорий работников, означающую, что средний реальный возраст пенсионеров значительно ниже установленного при общих условиях.

Отдельного внимания заслуживает вопрос о размере пенсий, так как не только сейчас, но и в советский период он был невелик. Однако не следует упускать из виду, что часть функций по материальному обеспечению пожилых людей была выведена за рамки пенсионной системы и осуществлялась посредством политики льгот и привилегий, предоставлявшихся многочисленным группам пенсионеров, имевшим бесплатные или незначительно оплачиваемые услуги (транспортные, жилищно-коммунальные, в сфере здравоохранения и т. д.). В таких условиях пенсии обеспечивали социально приемлемый уровень материального обеспечения большей части пожилых людей, что  много лет спустя оказало поистине решающее влияние на судьбу пенсионной реформы.

При выборе пенсионной стратегии предлагались довольно разнообразные решения, включая радикальный отказ от распределительного принципа и конструирование новой пенсионной системы накопительного типа. В принципе, существовало несколько вариантов совершенствования системы пенсионного обеспечения населения.

Первый  вариант: увеличение доходов Пенсионного фонда РФ путем повышения отчислений. Однако уже в тот период вряд ли требовалось доказывать, что общая налоговая нагрузка на товаропроизводителя достигла роковой черты, за которой она превращается в тормоз экономического роста.

Второй вариант: снижение расходов Пенсионного фонда РФ, что возможно в России лишь за счет сокращения численности пенсионеров, т. е. предполагаются отказ от выплаты досрочных пенсий и повышение общеустановленного пенсионного возраста.

Оба предлагаемых варианта не приводят к структурным изменениям действующей пенсионной системы и, следовательно, не снижают риск нарушения ее сбалансированности в условиях быстрого старения населения. Существовал еще и третий вариант — пересмотреть основополагающие принципы пенсионного обеспечения, попытавшись найти новые схемы решения следующих общих стратегических задач:

— снижение зависимости пенсионной системы от демографических факторов;

— усиление связи размера пенсий с реальными взносами гражданина в пенсионную систему в течение его трудовой жизни;

— повышение ответственности работника за финансирование своей будущей пенсии;

— обеспечение достойного уровня пенсии в реальном исчислении;

— обеспечение финансовой устойчивости пенсионной сферы; решение специфических задач, диктуемых экономической и политической ситуацией в послереформенной России: легализация трудовых доходов;

— снижение налоговой нагрузки на работодателя;

— устранение государственной монополии в пенсионной сфере;

— снижение зависимости пенсионной системы от политических факторов.

Основные причины появления той или иной концепции пенсионной реформы в России связаны с историей мировой дискуссии по данному вопросу, начавшейся в 1970-х годах, когда впервые  необратимость процесса старения населения была признана глобальной тенденцией, подорвавшей стабильность пенсионных систем, созданных в начале XX века. Большое влияние на ход дискуссии оказали идеи монетаризма и бурное развитие финансовых рынков в последние десятилетия прошлого века.

Изобретенный «эликсир молодости» для пенсионных систем включал два основных компонента: накопительное финансирование, т. е. размещение пенсионных средств на финансовых рынках, и приватизацию — передачу управления средствами более эффективным частным компаниям. Однако были и еще две составляющие, которые вплоть до середины 1990-х годов упоминались редко, хотя всегда подразумевались. Первая — это индивидуальные счета, благодаря которым работник имел право сам решать, куда должны быть инвестированы его накопления. Как следствие, человек воспринимал свои пенсионные взносы уже не как налоги, а как сбережения. Вторая — так называемая модель с заранее установленными взносами, при которой государство регулирует только тариф отчислений; размер же пенсии заранее неизвестен и рассчитывается в момент обращения за ней, исходя из объема пенсионных накоплений (отчисления плюс инвестиционный доход) и ожидаемой продолжительности жизни. Именно эта возможность и позволяла добиваться внутренней сбалансированности системы, которая автоматически приспосабливалась к изменениям структуры населения: при увеличении численности пенсионеров размер пенсии снижался, что, в свою очередь, могло стимулировать пожилых граждан дольше задерживаться в производственном процессе.

В 2002—2004 гг. реформа набирала обороты. Работающие граждане приобретали пенсионные права, основанные уже на новых принципах. Относительно молодые возрастные категории населения стали счастливыми обладателями накопительных счетов. Страховой капитал увеличивался, приближая нынешнее поколение работников к тому моменту, когда размер их пенсии будет действительно зависеть от трудового вклада. А для нынешних пенсионеров доля страховой части пенсии незначительно, но устойчиво росла. Начала формироваться страховая система в настоящем смысле этого слова.

По нашему мнению, принципиальное отличие пенсионной системы от любых других социальных институтов состоит в том, что ее участниками являются все граждане страны — не только пенсионеры, как считают многие, но и молодые граждане, которым со временем также предстоит пользоваться ее услугами. Именно поэтому PR-сопровождение пенсионной реформы и ее публичное обсуждение были не просто желательным, но и обязательным условием успеха. Однако этому властные структуры не уделили достаточного внимания. Равнодушие, которое проявили граждане к преобразованию пенсионной сферы, было простым следствием недостаточной информированности. Заметим, что публично обсуждались совсем не те проблемы, которые имели реальное значение. Например, задержка «писем счастья» вызвала гораздо большие волнения, нежели дискриминационная мера в отношении большой группы населения, внезапно исключенной из накопительной подсистемы (тех, кто родился  в 1953/57—1966 гг., мужчин и женщин соответственно). Вопросы институционального устройства этой подсистемы оказались, если не считать эпизодических всплесков интереса со стороны прессы, вне общественной дискуссии, что в итоге сказалось на эффективности пенсионной реформы. Для сравнения: правительство Польши, допустившее гораздо больше технических сбоев в начале реформирования, не пожалело сил и времени на объяснение своим гражданам причин, целей и механизмов новой пенсионной системы, добившись их поддержки и тем самым значительно упростив ход реформы.

Эволюционный ход событий был нарушен в 2005 году. Широко известная монетизация социальных льгот всколыхнула все общество и стала социально-экономической проблемой номер один. Реальные последствия и стоимость этого шага обсуждаются до сих пор. Между тем самая высокая цена за ошибки при проведении реформы кроется отнюдь не в расходах консолидированного бюджета, не в дефиците региональных финансов и не в обидах некоторых социальных групп. Главная жертва монетизации — пенсионная реформа.

Как уже отмечалось выше, с советских времен пенсионное обеспечение и социальные льготы всегда были связаны в единое неразрывное целое. Абсолютное большинство льготополучателей в России — пенсионеры. Оценив масштаб социального потрясения, правительство пошло на внеплановую и беспрецедентную по масштабам индексацию размера базовой части пенсии (36%), нарушив при этом законодательно установленный порядок индексирования. Однако время показало, что проблема далеко не исчерпывается финансовыми аспектами этой акции, усугубившей дефицит Пенсионного фонда РФ. Гораздо более опасно разрушение новой архитектуры пенсионной системы: она ушла от страховых принципов в сторону «технологий собеса». Новая система должна была ослабить зависимость финансового обеспечения от демографических факторов. Та конфигурация, в которой реализуется пенсионная реформа в настоящее время, эту связь не ослабила. Две самые мощные подсистемы — базовая и страховая —  по-прежнему строятся на принципе солидарности поколений, при котором пенсии нынешних пенсионеров финансируются трудоспособными людьми[1] . Кроме того, с 1 января 2009 г. застрахованные лица получили возможность уплачивать дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии через работодателя в рамках положений Федерального закона от 30.04.2008 № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений» (далее — Закон № 56-ФЗ). Закон № 56-ФЗ предоставляет новые возможности для граждан по увеличению своих пенсионных накоплений. Он рассчитан на 10 лет, в течение которых государство софинансирует добровольные страховые взносы граждан в накопительную часть пенсии. Такое же право имеют и работодатели. Пенсионный фонд РФ осуществляет реализацию Закона № 56-ФЗ. Государственные властные структуры полагают, что данный закон достаточно выгоден для граждан.

Безусловно, одной из проблем реализации пенсионной реформы является демографический фактор: количество пенсионеров несоотносимо больше работающего населения. Самое простое в данной ситуации — увеличить возраст выхода на пенсию, как это принято в большинстве стран мира. Однако премьер-министр России Владимир Путин на встрече с членами международного дискуссионного клуба «Валдай» высказал мнение, что проводимая пенсионная реформа позволит не повышать пенсионный возраст в стране. Он подчеркнул, что государство постарается материально стимулировать людей к более позднему выходу на пенсию — тех, кто хочет. Те же, кто не хочет, смогут выходить на пенсию в возрасте, законодательно принятом в настоящее время.

Пенсионное обеспечение было названо одной из наиболее острых социальных проблем. При этом премьер-министр подчеркнул, что, «несмотря ни на какие кризисы, правительство исполнило в этом году и доведет до конца все свои социальные обязательства», отметив, что в России были проиндексированы все социальные пособия  «так, как это предполагалось до кризиса».

В. Путин указал, что  пенсии в этом году будут проиндексированы четыре раза. К концу года правительство выполнит данное ранее обещание «довести уровень социальной пенсии до среднего прожиточного минимума по стране». Так, с 1 декабря 2009 г. проведена индексация пенсий, которой никогда не было в новейшей истории страны — они повышены почти на 36%. В 2010 году планируется проведение так называемой валоризации, т. е. пересчет пенсий граждан, которые получили их в советское время. В. Путин заверил, что «государство проведет индексацию на 10% и плюс к этому добавит за каждый год стажа в советское время по 1%». По его словам, это делается, исходя из трех соображений: первое — это социальная справедливость, поскольку люди, получившие пенсию в советское время, оказались в самом плохом положении с материальной точки зрения. Второе — повышение доходов небогатых людей связано с поддержанием внутреннего спроса.

В. Путин отмечал, что «это тоже станет фактором выхода из кризиса». Наконец, пенсионная реформа связана с проблемой старения населения. Премьер-министр подчеркивал, что «во многих странах Европы пошли на повышение пенсионного возраста. Во всех европейских странах возраст выхода на пенсию выше, чем в России».

Как передает агентство «Интерфакс», правительство предлагает провести валоризацию, перейти на страховой принцип формирования пенсионных фондов, а в 2015 году ввести в действие правило, которое уже законодательно установлено: человек, имеющий трудовой стаж 30 лет, достигший пенсионного возраста и работающий один год сверх этого стажа, получает надбавку в размере 6% к базовой части пенсии[2]. 

Правительство РФ и законодатели продолжают работу над пенсионной реформой. Еще в 2008 году глава Минздравсоцразвития Т. Голикова внесла предложение о замене единого социального налога (ЕСН) прямыми страховыми платежами в Пенсионный фонд РФ. О том, как отразится эта мера на пенсионных накоплениях граждан, рассказал член фракции «Единая Россия», первый заместитель председателя комитета Госдумы по труду и социальной политике И. Габдрахманов: «Предложенная правительством мера напрямую касается накопительной части трудовой пенсии. Деньги граждан станут работать эффективнее. Кроме того, упрощается и цепочка администрирования данного налога. Дело в том, что сейчас разнос средств по счетам граждан занимает до 15 месяцев. Деньги от работодателя поступают в пенсионный фонд (ПФР), но он их в течение этого времени “не видит” и поэтому не разносит по лицевым счетам граждан. Так продолжается до тех пор, пока ПФР не получит от работодателей реестр, заверенный налоговыми органами, в котором содержится персональная информация о каждом человеке. А такой реестр можно заверить только после окончания года, поскольку страховые взносы уплачиваются в рамках ЕСН по итогам года (налоговый период). При введении прямого страхового платежа дожидаться окончания года не потребуется. Работодатель, внося страховой платеж, будет сразу представлять реестр об уплаченной сумме в ПФР, который сможет в более короткие сроки разносить эти средства по счетам граждан и передавать их на инвестирование.

Таким образом, деньги станут работать быстрее и эффективнее. Граждане получат больший доход и выиграют от этого. Плательщики, у которых сегодня формируется страховая часть пенсии, также выиграют, поскольку государство будет быстрее отражать в документах свои обязательства перед будущими пенсионерами»[3].

В свою очередь министр финансов России А. Кудрин, представляя параметры бюджетной стратегии до 2023 года, остановился на вопросах развития пенсионной системы с точки зрения Министерства финансов Российской Федерации. Минфин России предлагает с 2013 года увеличить ЕСН в отраслях с особыми условиями труда, где работники досрочно становятся пенсионерами и получают так называемую профессиональную пенсию. По мнению А. Кудрина, «с 2013 года ставка ЕСН может оказаться индивидуальной по профессиям, по видам деятельности в зависимости от величины расходов на профессиональные пенсии»,  однако большинство отраслей «ничего не почувствуют». При этом для ряда профессий ставка ЕСН может вырасти с 26 до 32%. А. Кудрин высказывался и о том, что в настоящее время досрочный выход на пенсию специалистов «опасных» профессий оплачивается за счет финансовых ресурсов, которые все предприятия уплачивают в пенсионную систему. Он отмечал, что люди некоторых профессий выходят на пенсию в 45 лет. «Они теряются для пенсионной системы как плательщики взноса, но увеличивают ее расходы как получатели. Это существенно сокращает возможности для обычных пенсионеров». Получается, что все работодатели страны оплачивают досрочную пенсию работников, занятых в отраслях с особыми условиями труда. Как заявил глава Минфина России, «мы считаем, что это должны оплачивать сами отрасли, которые применяют такой труд». В частности, это касается химических производств, шахтеров, летчиков, балерин. А. Кудрин отметил, что списки «опасных» профессий были утверждены еще в 1947 году и с тех пор условия труда давно изменились. В этой связи планируется провести инвентаризацию списков, чтобы определить, кто в настоящее время действительно имеет право на досрочный выход на пенсию[4].

Можно предположить, что успешное реформирование пенсионной системы в нашей стране осуществится тогда, когда проблема снижения дифференциации заработной платы станет для правительства такой же «головной болью», как и проблема высокой инфляции. Кроме того, для категории граждан, выходящих на пенсию досрочно, можно предложить разработать государственную программу  снижения налога на доходы физических лиц  за каждый полный год сверх необходимого трудового стажа в случае продолжения трудовой деятельности.

Библиография

1 См.: Пенсионная реформа в России: о политической экономии популизма [Электронный ресурс] // Сайт «Пенсионный фонд РФ по Оренбургской области».  Режим доступа:  http://www.stranaoz.ru

2 См.: Путин В. Реформа позволит не повышать пенсионный возраст  [Электронный ресурс] // Сайт «ВЕСТИ». Режим доступа:   http://www.vesti.ru/doc

3 Габдрахманов И. Замена ЕСН прямыми платежами в пенсионный фонд позволит пенсионным накоплениям работать быстрее [Электронный ресурс] // Сайт «Единая Россия». Режим доступа: http://www.fundshub.ru

4 Вице-премьер-министр финансов представил свое видение перспектив развития пенсионной системы [Электронный ресурс] // Сайт «Информационно-аналитический портал Индустрии управления активами фондов». Режим доступа: http://www.fundshub.ru