Перспективы развития финансового федерализма на современном этапе

С.И. МЕЛЬНИКОВ, 

начальник юридического отдела ГУП МО «Мособлстройинвесткредит»

Общеизвестно, что действующая система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 году, создала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Российской Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе[1]. Однако незавершенность реформы системы публичных финансов порождает ряд негативных факторов:
1) закрепление за бюджетами субъектов Федерации и органов местного самоуправления обязательств, возложенных федеральным законодательством, без предоставления источников финансирования (далее — нефинансируемые федеральные мандаты[2]);
2) централизованное регламентирование значительной части расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений;
3) направление в региональные и местные бюджеты значительной части федеральных налогов;
4) отсутствие четких критериев и процедур распределения финансовой помощи между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
5) наличие конфликтов при распределении бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы.
Противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов, формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляются неустойчивостью макроэкономических условий, слабостью демократических институтов, неразвитостью рынков капиталов и низкой мобильностью факторов производства, завышенными социальными ожиданиями и требованиями к государству, резкими различиями в бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований[3].
В последнее время для решения данной проблемы на федеральном уровне предприняты существенные шаги в направлении реформирования системы общественных финансов:
• введены в действие Налоговый кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ (требующие, впрочем, существенной доработки);
• разработана Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах;
• принята Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года (далее — Программа развития);
• распоряжением Правительства РФ от 30.08.2001 г. № 1167-р утвержден План действий на 2001—2003 годы по реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года (далее — План по реализации Программы развития).
Ежегодно данный вопрос находит отражение в бюджетных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ как ключевой фактор реализации стратегии развития России на период до 2010 года и программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу.
Основная цель стратегии Программы развития — обеспечение реализации прав и обязанностей органов власти субъектов и местного самоуправления принимать в рамках федерального законодательства самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов на основе четкого, стабильного и сбалансированного разграничения расходных полномочий и доходных источников, гарантирующих финансовую самостоятельность и способствующих повышению самодостаточности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, наращиванию и эффективному использованию их налогового потенциала.
Предполагается, что, не обладая законодательно установленной налогово-бюджетной автономией, органы власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления не будут заинтересованы в эффективном управлении публичными финансами, реструктуризации бюджетной сферы и создании благоприятных условий для экономического развития соответствующих территорий. Только законодательно установленные налогово-бюджетные полномочия могут быть основой для реальной, поддерживаемой четкими правовыми механизмами ответственности органов власти субъектов и местного самоуправления за результаты их финансовой и социально-экономической политики.
Одновременно органам власти субъектов и местного самоуправления вменяется обязанность формировать и поддерживать экономическую (единое экономическое пространство, отсутствие ограничений на перемещение товаров, рабочей силы, инвестиций, доступ к рынкам капиталов) и политическую (демократические институты и гражданское общество) конкурентную среду, а также жесткие бюджетные ограничения, ставящие указанные органы власти в зависимость не от вышестоящего бюджета, а от результатов собственной политики.
В то же время, принимая во внимание резкие различия в уровне социально-экономического развития регионов, их налогового потенциала и бюджетной обеспеченности, а также значительные социальные обязательства государства, предлагается увеличение размеров финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета, что в кратко- и среднесрочной перспективе может потребовать централизации бюджетных ресурсов.
Формируемая система межбюджетных отношений должна базироваться на принципе равноправия, согласования интересов и взаимной ответственности ее участников. Программа развития исходит из недопустимости применения для отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований особого порядка формирования доходов, финансирования на их территории расходов из вышестоящих бюджетов и (или) предоставления финансовой помощи.
Исходя из этого, основными задачами Программы развития являются: упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации; четкое разграничение расходных полномочий и сокращение нефинансируемых федеральных мандатов; четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней; формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов; повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.
Однако Программа развития, по нашему мнению, содержит ряд серьезных концептуальных недостатков.
Во-первых, неоправданное целевыми расходами расширение налоговых полномочий органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления при наличии признанной недобросовестной налоговой конкуренции между уровнями власти за финансовые средства может привести к всплеску сепаратизма и федеральной раздробленности. Это может привести к тому, что для сохранения целостности государства федеральным войскам придется брать штурмом еще не одну столицу республики или населенный пункт на территории России.
Проблема правового регулирования разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы для Российской Федерации является политически напряженной[5], поэтому решать ее необходимо, опираясь на накопленный в этой области негативный опыт. Ведь по последствиям, которые вызвало в России использование национального фактора, представляется, что наша страна относится к группе государств, хотя и сохраняющих государственную целостность, но претерпевающих внутренние катаклизмы, искусственно вызываемые квазинациональными факторами[6].
Из текста Программы развития следует, что установленные федеральными законами льготы и социальные гарантии должны обеспечиваться за счет средств федерального бюджета и федеральных налогов путем направления нижестоящим бюджетам на эти цели субвенций и субсидий. При этом конкретные общественные цели, задачи и услуги, подлежащие финансированию из бюджетов субъектов Федерации, и объем такого финансирования не определяются, что дает возможность самостоятельного направления органам власти субъектов Федерации бюджетных средств. Если свобода распоряжения публичными финансами не будет связана с достижением положительного социального результата путем установления обязательных нормативов, стандартов и бюджетных процедур, то, являясь автономными в сфере принятия решений, органы власти субъектов Федерации и местного самоуправления будут этой свободой злоупотреблять. Фактическое отсутствие ответственности (прежде всего уголовной) за нецелевое или квазицелевое использование публичных финансов приведет к их неконтролируемому использованию, в том числе и на цели, противные основам конституционного строя и безопасности государства.
Во-вторых, Программа развития не содержит четкой системы приоритетов. Более того, механизмы достижения важнейших целей (повышение собираемости налогов; предотвращение недобросовестной налоговой конкуренции; сокращение масштаба расщепления налоговых поступлений; ликвидация внутренних офшорных зон; недопущение экспорта налогового бремени в другие регионы и муниципальные образования; пресечение использования налоговых полномочий органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления для ограничения перемещения капиталов, рабочей силы, товаров и услуг внутри Российской Федерации; ответственность за нарушение органами государственной власти и местного самоуправления бюджетного и налогового законодательства) должным образом не раскрыты и до сведения общественности не доведены.
Из положений Программы развития не следует, какие меры будут реализовываться в первоочередном порядке, а какие — в последующем.
План по реализации Программы развития не дает полного представления о комплексе мер, подлежащих применению для достижения обозначенных Правительством РФ целей. Публично раскрыта только тематика и ориентировочные сроки представления проектов нормативных и подзаконных актов с указанием конкретных исполнителей.
В-третьих, Программа развития и приложения к ней содержат явные противоречия. Например, в соответствии с пунктами 2.9 — 2.11 раздела «Бюджетные услуги населению» приложения № 1 «Общая схема разграничения основных расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации к 2005 году» за жилищное хозяйство (ремонт и обслуживание жилых домов), финансовое обеспечение и организацию коммунального хозяйства и благоустройство территории целиком оказались ответственными органы местного самоуправления (несмотря на то, что согласно Программе развития предполагалась возможность предоставления из федерального бюджета целевой финансовой помощи регионам на выплату адресных жилищных пособий малообеспеченным слоям населения и планировалось существенное сокращение расходов региональных и местных бюджетов на субсидирование ЖКХ).
В-четвертых, ввиду поэтапного расширения налоговых полномочий органов власти субъектов и местного самоуправления, с одной стороны, и объективного снижения заинтересованности федеральных налоговых органов в обеспечении сбора региональных и местных налогов, с другой, предлагается разработка и внедрение механизма соглашений между органами власти субъектов Федерации, органами власти местного самоуправления и налоговыми органами с четким установлением прав и обязанностей каждой из сторон.
Конечно, разделяя опасения разработчиков Программы развития, касающиеся степени заинтересованности федеральных государственных служащих налоговых органов в выполнении своих прямых должностных обязанностей (сбор налогов), хотелось бы отметить, что именно данной нормой открываются новые горизонты для недобросовестной налоговой конкуренции. При заключении соглашения между налоговым органом и органом власти субъекта Федерации (органа местного самоуправления) на достаточно выгодных условиях у представителей налоговых органов может снизиться заинтересованность в сборе федеральных налогов.
Введение подобных договорных отношений в сферу налогового законодательства недопустимо еще и ввиду наличия субординации в рамках административной системы государственной службы. У чиновника не должно появляться соблазна выбора между исполнением административных указаний и исполнением договорных обязательств.
В-пятых, уповая на то, что Федеральный закон от 28.08.95 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 08.12.2003 г.) содержит различные трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления и не устанавливает четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями различных типов и территориальных уровней, разработчики нормативного акта, видимо, забыли, что территориальное устройство налоговых органов не предусматривает поселковых и сельских инспекций Министерства по налогам и сборам Российской Федерации. Поэтому в большинстве субъектов Федерации муниципальные образования и их бюджеты были сформированы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского) значения, а территориальные единицы более низкого уровня (районные центры, поселки, сельсоветы) были переведены на сметное финансирование.
Для оптимизации системы публичных финансов Бюджетный и Налоговый кодексы РФ регулируют только один уровень местных бюджетов и налогов, не разделяя муниципальные образования на территориальные и поселенческие. Вряд ли такой подход к решению проблемы следует считать правильным. Ведь введение двухуровневой системы местных бюджетов и налогов потребует реформы налоговой системы, приведет к увеличению налогового бремени, и, скорее всего, распыление средств не позволит решать местные вопросы. Экономика государства может не выдержать создания каждым уровнем власти (федеральной, региональной и местной) собственной вертикали чиновников, подчиняющихся только закону. Будет потерян смысл реформ публичных финансов, направленных в конечном счете на снижение налогового бремени.
Дальнейшее укрепление вертикали власти потребует от законодателей возврата к государственной теории местного самоуправления, которая воспринята практически всеми европейскими странами и закреплена в Европейской хартии местного самоуправления[7].
Это не единственные положения Программы развития, реализация которых может нанести урон не только системе государственности, общественных финансов, но и частным интересам (правам и свободам граждан, юридических лиц), обеспечение которых является основной задачей органов государственной власти и местного самоуправления.
Именно на современном этапе решение проблем финансового федерализма в бюджетном и налоговом законодательстве будет являться основной задачей финансового права в области регулирования публичных финансов.
К сожалению, в настоящее время российское бюджетное и налоговое законодательство содержит больше недостатков, чем положительных тенденций, и недостатки эти влияют на развитие финансового федерализма. Одной из причин этого следует считать отсутствие учета доктринальной проработанности многих дефиниций, содержащихся в Бюджетном и Налоговом кодексах РФ, отсутствие четкой правовой взаимосвязи и единства целей разработки законодательства в области публичных финансов.
Действующее бюджетное законодательство далеко от совершенства, поскольку не отражает всех реалий бюджетной деятельности, создает коллизии норм бюджетного и конституционного права, не всегда имеет механизм реализации. Между тем современное развитие России предполагает создание четкой системы законодательства, в первую очередь в сфере бюджетной деятельности. Несовершенство и коллизионность бюджетного законодательства отрицательно сказываются на финансовой обеспеченности как России в целом, так и ее субъектов, приводя в итоге к невыполнению государством стоящих перед ним задач и функций[8].
Бюджетная политика государства должна способствовать повышению качества и доступности бюджетных услуг, формированию благоприятного предпринимательского климата, повышению конкурентоспособности отечественной экономики, сокращению масштабов бедности, обеспечению социальной стабильности на основе одновременного роста доходов работников как государственного, так и частного сектора экономики[9].
Исходя из текстов Посланий Президента РФ и Программы развития, можно сделать вывод о значительном уменьшении доходной части федерального бюджета после передачи расходных полномочий субъектам Федерации и органам местного самоуправления. Следствием этого должно стать снижение количества и качества общественных услуг, предоставляемых за счет федерального бюджета, ведь увеличение доходов федерального бюджета должно происходить не за счет повышения налоговой нагрузки на экономику, а за счет расширения налогооблагаемой базы благодаря созданию благоприятных условий для развития частного бизнеса, сокращению нелегального, «теневого» оборота. Данное противоречие также не разрешено Программой развития, тем более что реформы должны касаться не только бюджетной сферы. Бюджетное законодательство как часть финансового законодательства — это совокупность нормативных актов по идентификации бюджетного устройства государства, его субъектов, местного самоуправления, правовому регулированию отношений по поводу распределения бюджетных средств между бюджетами разных уровней, их расходования, а также по установлению порядка формирования и исполнения бюджетов, осуществления финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства[10].
Программа развития недостаточно полно раскрывает концепцию налогового федерализма и не содержит анализа налогового потенциала субъектов Российской Федерации. В связи с этим разумным представляется предложение Д.Е. Фадеева о необходимости законодательно зафиксировать исчерпывающий перечень видов государственных расходов и установить, что все они подлежат обязательному и полному отражению в федеральном бюджете. При этом следует закрепить первичность определения размеров и направлений расходов по отношению к доходам[11].
Для решения проблем финансового федерализма на современном этапе необходимо проведение не только научных, но и статистических исследований. Нужно вести мониторинг поступления и использования публичных финансов. Главной задачей реформ должно стать повышение благосостояния населения и обеспечение устойчивого роста экономики страны, а не перераспределение публичных финансов между уровнями государственного управления. Роль федеральной власти в реализации указанных реформ будет возрастать. Во всех федеративных государствах на современном этапе наблюдается тенденция к развитию федерального законодательства в ущерб законодательству субъектных образований. Таковы последствия исторического развития функций «государства-провидения», которые обычно создаются и развиваются именно федеральными властями[12].
Правительство, реализуя поставленные задачи, должно учитывать, что без здоровой и эффективной системы государственных финансов нельзя достичь успехов ни в экономике, ни в социальной сфере, ни в государственном строительстве.

Библиография
1 См. раздел 1 Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах.
2 См. Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года (одобр. Постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 г. № 584).
3 См. раздел 1 Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года.
4 См.: Крохина Ю.А. Базисные категории бюджетного права: доктрина и реальность // Журнал российского права. 2002. № 2.
5 См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учеб.-практ. пособие. — М., 2000. С. 92.
6 См.: Козлова Т.А. Укрепление вертикали власти и местное самоуправление // Журнал российского права. 2001. № 7.
7 См.: Крохина Ю.А. Указ. ст.
8 См.: Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 мая 2003 года «О бюджетной политике в 2004 году» (http://www.president.kremlin.ru).
9 См.: Преображенский Б.Г. О развитии бюджетного законодательства Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. № 5.
10 См.: Фадеев Д.Е. Проблемы соблюдения основных положений теории бюджетного федерализма в отдельных нормативных правовых актах Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2002. № 7.
11 См.: Марку Ж. Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете существующей практики федеративных государств — членов Совета Европы // Журнал российского права. 2002. № 9.