Перспективы совершенствования законодательства об управлении многоквартирными домами

УДК 349.444

Страницы в журнале: 74-79 

Н.В. Гринькова,

старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Волгоградского кооперативного института (филиал) Российского университета кооперации Россия, Волгоград grinkova34@mail.ru

В статье предпринята попытка комплексной оценки перспектив российского законодательства по вопросам управления многоквартирными домами. Автор предлагает способы повышения эффективности правового регулирования как общего характера, так и касающиеся отдельных проблем.

Ключевые слова: жилищное право, публичное право, частное право, жилое помещение, управление многоквартирным домом, совершенствование законодательства.

В  настоящее время сложилась ситуация, характеризующаяся, с одной стороны, демонополизацией жилищно-коммунального хозяйства, попыткой внедрения конкуренции, проникновением частноправовых методов регулирования в сферу управления и обслуживания жилищного хозяйства, а с другой стороны отсутствием детально разработанного, системного и эффективного механизма управления многоквартирными домами.

Управление многоквартирными домами —сложный процесс, включающий в себя множество аспектов, требующий выработки комплексной системы правового регулирования, которое должно осуществляться на нескольких правовых уровнях.

Управление многоквартирными домами — это не только осуществление собственниками своих прав и исполнение обязанностей в отношении общего имущества, но и деятельность различных организаций по обеспечению благоприятных и безопасных условий проживания и надлежащего содержания общего имущества, предоставлению коммунальных услуг и проведению мероприятий по энергосбережению, а также деятельность государственных и муниципальных органов, которые должны обеспечивать защиту прав граждан, пользующихся жилыми помещениями, потребителей коммунальных услуг и услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда. Это обстоятельство обуславливает необходимость сочетания частноправовых и публично-правовых методов регулирования отношений по управлению многоквартирными домами. Например, реализация эффективного управления невозможна без выполнения государством управленческой функции в отношении жилищного фонда и жилищно-коммунального хозяйства, что, несомненно, требует публично-правового регулирования. При этом в настоящее время отсутствует системный подход в регулировании этого предмета на основе сочетания публично-правовых и частноправовых начал.

Предметом законодательного регулирования выступают общественные отношения, возникающие в сфере управления многоквартирными домами, во-первых, между сособственниками общего имущества в многоквартирном доме, основанные на частных интересах; во-вторых, между собственниками помещений и лицами, привлекаемыми собственниками для управления и отвечающими за содержание общего имущества и за обслуживание внутридомовых инженерных систем, основанные на сочетании частноправовых и публично-правовых начал; в-третьих, между собственниками помещений и публичными образованиями (Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями), основанные на публично-правовых началах.

В деятельности по управлению многоквартирными домами, которая без сомнений является социально значимой и должна быть многоаспектной и многоуровневой, важно понимание управления как единого процесса, все составляющие которого взаимообусловлены. Следовательно, данная деятельность требует системного, концептуального подхода, который не закреплен в современном законодательстве, что является одним из факторов, порождающих те трудности, с которыми сейчас столкнулась реформа жилищно-коммунального хозяйства.

Вышесказанное подтверждает значимость указанной проблемы и целесообразность ее научного исследования в целях выявления взаимодействия и взаимосвязанности частноправовых и публично-правовых методов регулирования отношений по управлению многоквартирными домами для совершенствования законодательства и построения многоуровневой системы такого управления.

Вопросы совершенствования законодательства об управлении общим имуществом затрагивались во многих научных работах. Однако основной акцент в этих научных трудах делался на анализе правоотношений собственности на общее имущество в многоквартирном доме (У.Б. Филатова [11], С.П. Певницкий [9]), отдельных способов управления многоквартирным домом (А.В. Попов [10], О.Е. Жульева [3]), правового регулирования отдельных видов деятельности по управлению (Н.М. Мантул [6]), правомочий собственников общего имущества в многоквартирном доме (С.А. Кудина [5], Е.Б. Воронцова [2]), договора управления многоквартирным домом (Л.А. Юрьева [12]), правового режима и правовой природы управления общим имуществом (Р.З. Ибатулина [4], И.В. Маркова [7]), особенностей правового регулирования отношений по управлению многоквартирными домами (О.И. Власова [1], В.К. Михайлов [8]).

Однако несмотря на такое широкое внимание к совершенствованию правового регулирования порядка управления многоквартирными домами, данный вопрос не исследовался с точки зрения выявления и установления взаимосвязи частноправовых и публично-правовых начал регулирования отношений по управлению многоквартирными домами. Кроме того, осталось достаточно много неизученных вопросов. Так, ранее не проводилось комплексных и всесторонних исследований с позиции сочетания частноправовых и публично-правовых начал в сфере регулирования отношений по управлению многоквартирными домами. Недостаточно внимания уделялось рассмотрению отдельных составляющих цели деятельности по управлению многоквартирными домами, что необходимо для решения важной проблемы, а именно: какие из элементов цели управления многоквартирным домом адресованы собственникам жилых помещений и регулируются при помощи частноправовых методов, а какие — соответствующим организациям и публичным образованиям и регулируются на основе публично-правовых начал.

Для решения многих проблем необходимо дать историческую периодизацию правовых способов регулирования жилищного вопроса и управления жилой недвижимостью в России, основывающуюся на критерии принадлежности к сферам публичного или частного правового регулирования. Управление жилой недвижимостью как обеспечение благоприятных и безопасных условий проживания, а также эксплуатация и ремонт, переходило из сферы архаичного публично-правового регулирования в дореволюционный период в сферу частноправового в постреволюционный период и период НЭПа, от исключительно публично-правового регулирования в советский период к частноправовому в постсоветский (современный) период. Учитывая такую периодизацию, можно заключить, что на всех исторических этапах развития законодательства о жилищно-коммунальном хозяйстве имеет место перегиб либо исключительно в частную сферу, либо исключительно в публичную. Это в свою очередь показывает, что наиболее продуктивным будет сочетание публично-правовых и частноправовых начал законодательного регулирования порядка управления многоквартирными домами.

По сути, ранее не проводилось комплексное исследование частноправовых и публично-правовых начал регулирования отношений по управлению многоквартирными домами на основе новейшего жилищного законодательства.

В рамках единого концептуального подхода следует систематизировать правоотношения по управлению жилой недвижимостью, выстроить многоуровневую систему деятельности по управлению многоквартирными домами, определить субъектов данной деятельности и раскрыть их обязанности. Все это даст возможность учесть публичные и частные интересы, преодолеть пробельность и коллизионность законодательства в сфере регулирования деятельности по управлению многоквартирными домами.

Совокупность правоотношений, в рамках которых реализуется управление жилой недвижимостью, следует систематизировать на законодательном уровне исходя из принадлежности этих отношений к сферам публично-правового или частноправового регулирования. Подобная дифференциация обусловлена комплексностью правового регулирования деятельности по управлению многоквартирными домами и способствует повышению эффективности регулирования этих отношений.

Систематизацию законодательства по вопросам управления многоквартирными домами стоит производить на основе выделения трех групп правоотношений, которые должны регулироваться исходя из гибкого сочетания публичных и частных начал. Во-первых, правоотношения по управлению жилищным фондом являются проявлением публичного интереса и составной частью жилищной политики, относятся к сфере комплексного, преимущественно публичного регулирования. Во-вторых, правоотношения по управлению многоквартирным домом представляют собой проявление частного и публичного интереса, подпадают под регулирование жилищным и гражданским законодательством, относятся к сфере публичного и частного регулирования.

В-третьих, правоотношения по управлению общим имуществом собственников помещений расцениваются как элемент управления многоквартирным домом и являются проявлением частного интереса, подпадают под регулирование жилищным и гражданским законодательством, относятся к сфере частного регулирования.

Необходимость сочетания публично-правовых и частноправовых начал связана с тем, что гражданско-правовой договор управления многоквартирным домом относится к группе потребительских договоров, несмотря на то, что в целях устранения экономического неравенства сторон используются элементы публично-правового регулирования, обязывающие управляющие организации раскрывать информацию о своей деятельности и дающие право органам местного самоуправления на основании обращения собственников помещений проводить проверки деятельности управляющих организаций.

Аналогичный подход должен быть применен при решении вопросов правового регулирования основного объекта жилищного законодательства. Основной объект регулирования — многоквартирный дом, — необходимо рассматривать с трех позиций. Во-первых, с позиции гражданско-правового регулирования многоквартирный дом — это здание жилого назначения, объект гражданских прав. Во-вторых, с позиции объекта жилищных прав, который включает в себя общее имущество собственников помещений, многоквартирный дом — объект управления и энергосбережения. В-третьих, с позиции объекта, смежного с жилищными правами, многоквартирный дом —объект технического учета, элемент градостроительной инфраструктуры квартала, микрорайона и в целом города (поселения). Эффективное, благоприятное и безопасное управление многоквартирным домом зависит, в том числе, от обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления устойчивого развития территорий на основе градостроительного и земельного законодательства, что вновь указывает на необходимость сочетания публично-правовых и частноправовых начал.

Следовательно, многоквартирный дом — это здание жилого назначения, включающее в себя жилые помещения и общее имущество собственников этих помещений, объект управления и технического учета, элемент градостроительной инфраструктуры квартала, микрорайона, в целом города (поселения).

Управление многоквартирным домом влияет на содержание права собственности на жилые помещения. В рамках классического подхода право собственности включает три правомочия: владение, пользование и распоряжение. С учетом социальной значимости абсолютного правоотношения собственности на жилое помещение и на общее имущество в многоквартирном доме логичным становится вывод о включении в конкретное абсолютное правоотношение собственности элементов относительного правоотношения, обусловленного публичным требованием, в виде управления общим имуществом. При этом право собственности на жилое помещение является не только благом, но и источником обременений по содержанию имущества. В основе управления многоквартирным домом лежит не реализация собственнических правомочий и обязанностей, входящих в содержание права общей собственности на общее имущество, а в первую очередь оказание собственникам помещений в многоквартирном доме соответствующих услуг и выполнение работ, обеспечивающих благоприятные и безопасные условия проживания, надлежащее содержание общего имущества и предоставление коммунальных услуг. Следовательно, обязанность собственников помещений по управлению общим имуществом и многоквартирным домом корреспондирует праву государства требовать определенного поведения при осуществлении права собственности и соблюдения установленных законодательством требований к жилым помещениям и общему имуществу, а также требований по энергосбережению.

При этом публичная составляющая деятельности по управлению многоквартирным домом, целью которой является обеспечение благоприятных и безопасных условий проживания, урегулирована действующим законодательством, устанавливающим полномочия компетентных государственных органов по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований при строительстве и эксплуатации многоквартирного дома. Соблюдение таких требований, исходя из их существа, не может входить в круг обязанностей собственников помещений.

Касаясь содержания права собственности на жилые помещения, следует указать, что собственность на общее имущество в многоквартирном доме является самостоятельной разновидностью общей собственности, характеризующейся особенностями объекта, спецификой отношений между сособственниками и применением принципа большинства при принятии решений, связанных с осуществлением правомочий собственности. Размер доли в общем имуществе не влияет на осуществление правомочий владения, пользования и распоряжения общим имуществом собственников помещений, а учитывается только при определении расходов на содержание и капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме. В связи с этим считаем нецелесообразным использование критерия наличия или отсутствия долей применительно к установлению вида права общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме.

Для повышения эффективности управления общим имуществом многоквартирного дома следует наделить общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме статусом высшего совещательного органа управления (при способе управления управляющей организацией) и установить специальные требования при других способах управления.

При непосредственном управлении таким субъектом управления является постоянно действующий совещательный орган управления многоквартирным домом с расширенной, по сравнению с установленной ст. 44 Жилищного кодекса РФ 2004 года (далее ЖК РФ), компетенцией.

Исходя из этого, статью 44 ЖК РФ необходимо дополнить частью 3 следующего содержания:

«3. К компетенции общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме при осуществлении деятельности товарищества собственников жилья относится:

1) принятие решений о перевыборах способа управления;

2) принятие решения о ликвидации товарищества собственников жилья».

Пункт п. 5 ч. 2 ст. 44 ЖК РФ предлагаем изложить в следующей редакции: «При непосредственном управлении решение вопросов, определенных собственниками помещений в многоквартирном доме».

При управлении товариществом собственников жилья (далее — ТСЖ) деятельность общего собрания собственников помещений должна быть ограничена определенными в законе полномочиями. На период действия ТСЖ следует ограничить компетенцию общего собрания двумя вопросами: перевыборы способа управления многоквартирным домом, ликвидация товарищества.

Для устранения конфликтов интересов между членами ТСЖ и собственниками помещений, не вступивших в ТСЖ, следует установить приоритет локального нормативного регулирования законно созданного юридического лица в организационно-правовой форме ТСЖ по сравнению с общими нормами ЖК РФ.

В законодательстве отсутствует определение статуса совета многоквартирного дома, что создает определенные трудности в правоприменении, поэтому на законодательном уровне следует определить его как постоянно действующий орган управления многоквартирным домом, обеспечивающий реализацию прав и обязанностей собственников помещений по управлению многоквартирным домом.

В связи с возможностью возникновения разнообразных ситуаций по управлению многоквартирным домом необходимо, чтобы перечень полномочий совета многоквартирного дома и председателя совета был открытым.

Следовательно, стоит внести следующие изменения и дополнения в жилищное законодательство: в ч. 5 ст. 161.1 ЖК РФ ввести п. 7 следующего содержания: «Совершает иные действия, связанные с управлением данным домом и предоставлением коммунальных услуг», в ч. 8 ст. 161.1 ЖК РФ ввести п. 6 следующего содержания: «Совершает иные действия, связанные с управлением данным домом и предоставлением коммунальных услуг».

В рамках совершенствования законодательства деятельность по управлению многоквартирными домами стоит регулировать исходя из того, что управление является многоуровневой системой с обязанностями, установленными в соответствии с определенным уровнем:

— первый уровень — деятельность собственников помещений в многоквартирном доме;

— второй уровень — деятельность управляющих организаций, ТСЖ, жилищных кооперативов, жилищно-строительных кооперативов, иных лиц, привлекаемых по договорам с собственниками помещений и отвечающих за содержание общего имущества и за обслуживание внутридомовых инженерных систем, а также деятельность ресурсоснабжающих организаций;

— третий уровень — деятельность публичных образований (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования в лице соответствующих органов и организаций).

Обязанности первого и второго уровня находятся преимущественно в сфере частноправового регулирования. Обязанности третьего уровня — в сфере публично-правового регулирования. Все эти многоуровневые обязанности взаимосвязаны и взаимообусловлены, и рассматривать их в отрыве друг от друга недопустимо.

Кроме того, имеет место взаимообусловленная связь деятельности по управлению многоквартирными домами и многоуровневой деятельности по энергосбережению и повышению энергоэффективности многоквартирных домов. На основе анализа положений Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» можно сделать вывод о том, что от качественного исполнения обязанностей по управлению многоквартирными домами и обязанностей по энергосбережению на всех уровнях будет зависеть и энергоэффективность жилищно-коммунального комплекса, составными единицами которого являются многоквартирные дома.

Практическая значимость предложенного концептуального подхода к изменению законодательства в вопросах управления многоквартирными домами заключается в систематизации отношений по управлению жилой недвижимостью в зависимости от принадлежности к сферам частноправового и публично-правового регулирования, в выявлении режима многоквартирного дома как объекта публично-правового и частноправового регулирования, в раскрытии особенностей абсолютного правоотношения собственности на общее имущество в многоквартирном доме, в обосновании многоуровневой системы управления многоквартирным домом. Все это имеет существенное значение для дальнейшей научно-теоретической разработки указанных институтов.

Список литературы

1. Власова О.И. Правовое регулирование отношений собственности на общее имущество многоквартирного дома: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2008.

2. Воронцова Е.Б. Гражданские правоотношения между управляющей организацией и собственниками помещений в многоквартирном доме: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2011.

3. Жульева О.Е. Договорные отношения в сфере управления многоквартирным домом в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. —  Волгоград, 2007.

4. Ибатулина Р.З. Гражданско-правовой режим управления общим имуществом в многоквартирном доме: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Казань, 2007.

5. Кудина С.А. Осуществление правомочий собственника общего имущества в многоквартирном доме: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Волгоград, 2010.

6. Мантул Н.М. Гражданско-правовое регулирование деятельности по надлежащему содержанию общего имущества многоквартирного дома: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Краснодар, 2009.

7. Маркова И.В. Управление общим имуществом в многоквартирном доме как разновидность управления имуществом собственника: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Краснодар, 2009.

8. Михайлов В.К. Правовое регулирование отношений управления многоквартирным домом: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2008.

9. Певницкий С.Г. Вещные права на имущество в многоквартирных домах: автореф. дис. ... канд. юрид. наук.  — М., 2006.

10. Попов А.В. Товарищество собственников жилья как юридическая форма, опосредующая правомочия собственников помещений в многоквартирном доме: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Волгоград, 2006.

11. Филатова У.Б. Общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме: дис. ... канд. юрид. наук. — Иркутск, 2006.

12. Юрьева Л.А. Договор управления многоквартирным домом: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Кемерово, 2010.