Планирование как юридическая категория

УДК 342.52 

Страницы в журнале: 27-29

Е.А. НИКЧЕМНАЯ,

соискатель Международного юридического института

Анализируется проблема использования понятия «планирование» в юриспруденции; рассматривается планирование как деятельность специальных субъектов по составлению планов развития того или иного объекта, осуществляемая правовыми средствами.

Ключевые слова: планирование, юридическая категория, правовые средства, государственная деятельность, управление.

Planning as a legal category

Nikchemnaja Е.

In article the problem of use of concept "planning" in jurisprudence is analyzed; planning as activity of special subjects on drawing up of plans for development of this or that object, carried out by legal means is considered.

Keywords: planning, legal category, legal means, state activity, governance.

Теоретический арсенал планирования социально-экономического развития общества, основное содержание которого составляет деятельность субъектов по разработке системы целей развития общества на определенный период времени и средств их реализации[1], обогащается за счет различных наук. Так, разработаны методы экономико-математического моделирования эволюционного движения социума. Правовая наука также предлагает собственные инструменты и механизмы, направленные на повышение стратегического планирования. Другими словами, правовые основы государственного стратегического планирования всестороннего (и прежде всего социально-экономического) развития общества заключаются в том, что планирование осуществляется правовыми средствами.

Необходимость планирования в деятельности государства на базе права неоднократно отмечалась в научной литературе. Так, О.Е. Кутафин говорил о том, что «исследование правовых вопросов плановой деятельности государства требует комплексного изучения всех его сторон. Такой метод позволяет выявить организационную взаимосвязь между этими сторонами, основные направления воздействия государства на разные сферы жизни общества, ведущие тенденции ее правового регулирования»[2].

Планирование посредством правового регулирования относится к разряду юридических технологий и в этом смысле представляет собой предварительную работу по моделированию действий под конкретный результат. Основной практический навык, получаемый в ходе обучения технике юридического планирования, это умение творчески смотреть на закон, сконструировать ситуацию в развитии и найти положительные стороны, основу правильных действий. Отправной точкой в этом случае будет цель, которую следует достичь правовыми средствами[3].

Планирование можно с полным правом считать полноценной, хотя и явно недостаточно исследованной, юридической категорией. Планирование — понятие, принадлежащее науке в целом, а не прерогатива какой-либо одной области. Тем не менее логически корректным представляется начать исследование с анализа общенаучного значения планирования.

Словарные трактовки сводятся к следующему: план — 1) намеченная на определенный период работа с указанием ее целей, содержания, объема, методов, последовательности, сроков выполнения; 2) замысел, предусматривающий ход, развитие чего-либо[4]. Планирование, соответственно, есть процесс разработки планов развития различных объектов. С точки зрения содержания и структуры планирование представляет собой проникнутую единством и целеустремленностью, однородную по своей структуре сферу государственной деятельности по обеспечению планомерного развития экономики и социально-культурных процессов в обществе.

В «Большой советской энциклопедии» предлагается расширенная дефиниция оптимального планирования, под которым понимается совокупность методов и средств, позволяющих выбрать из множества возможных вариантов развития хозяйственного объекта наилучший (оптимальный), обеспечивающий наиболее эффективное использование ресурсов[5]. Думается, данное соображение излишнее, в определенной степени тавтологическое, поскольку сама идея планирования априори предполагает нахождение оптимального варианта развития того или иного объекта. К тому же, если выделяют оптимальное планирование, следовательно, должно существовать и неоптимальное планирование, смысл и назначение которого, однако, сложно себе представить. Другое дело, что научное обоснование планов социально-экономического развития призвано способствовать нахождению оптимальных вариантов решения проблем, стоящих перед обществом.

Производной категорией, максимально приближенной к предмету наших исследований, выступает понятие социального планирования, представляющего собой «планирование, направленное на определение целей, показателей, заданий, сроков, темпов, пропорций социальных процессов, систем и их звеньев с учетом оптимизации их развития, подчинения плановому регулированию социальных факторов и резервов»[6].

В советское время под социальным планированием фактически имелся в виду план экономического и социального развития, заключающийся в системе различных научно обоснованных мероприятий, которые предлагалось осуществить в ограниченный период времени и в определенном месте с целью изменения имеющегося состояния экономических и социальных процессов в желательном направлении[7].

Термин «социальное планирование» созвучен с понятием «государственное управление», которое в широком смысле определяется как осознанное целеполагающее воздействие на

общество, пронизывающее всю деятельность государства, подчиняя функционирование системы управления достижению поставленной цели[8]. Планирование имплементировано в процесс управления. Поэтому его трактовка как одной из главных функций управления, характеризующих советскую государственно-правовую науку, видится нам вполне приемлемой и в настоящее время.

Планирование также рассматривали как форму экономической политики[9]. Находились и противники такой трактовки. Политика и планирование, по мнению А.С. Петрова, выступают как самостоятельные явления, имеющие отличные друг от друга качества: первое есть стратегия, определяющая содержание, формы, задачи деятельности государства, непременный атрибут государства; второе — инструмент организации общества, центральное звено в системе управления. Иначе говоря, планирование представляет собой механизм, посредством которого политика практически реализуется[10].

Довольно распространенной в советское время была трактовка планирования как науки[11]. Соответственно определялся ее предмет: «Наука планирования народного хозяйства изучает общие научные основы, принципы, методы и организацию… планирования… Предметом этой науки является изучение закономерного процесса развития форм и методов сознательного использования объективных экономических законов в интересах планомерной организации общественного производства и управления развитием народного хозяйства на основе научно обоснованных перспективных и текущих планов»[12].

Из приведенного выше положения следует, что планирование, будучи наукой, изучает общие научные основы, принципы, методы и организацию самого же планирования. Другими словами, планирование как наука изучает саму себя, что с точки зрения логики является очевидной ошибкой.

Несмотря на то что не следует приравнивать планирование к науке, это ничуть не умаляет научного характера планирования. Правильно говорить, что оно имеет научные основы, которые в совокупности образуют теорию планирования, представляющую собой систему научных знаний о сути планирования, принципах его организации и методах осуществления. Эта теория активно разрабатывалась в советское время, была несколько «заброшена» в последние два десятилетия и сейчас, на наш взгляд, может получить второе рождение. Будучи чересчур идеологизированной, она, разумеется, нуждается в существенной корректировке и модернизации согласно требованиям современных российских реалий, однако ее азы, общетеоретические основы можно признать вполне актуальными.

Так что же является определяющим в сущности планирования? Советские ученые во главу угла ставили понятие деятельности. Так, М.З. Бор рассматривал планирование как основанную на сознательном использовании закономерностей развития общества (социалистического) совокупность действий его членов, организуемых государством[13]. А.В. Бачурин в своем определении планирования уточнял субъект деятельности, в качестве которого называл государство, и раскрывал сущность этой деятельности — составление планов и контроль их выполнения[14].

Суть понятия планирования предполагает наличие некоего процесса. Отдельные элементы планирования образуют совокупность, которую можно именовать циклом (фазой) с точки зрения логической (временной) последовательности действий и подфункцией с позиции их содержания[15].

Планирование как процесс представляет собой закономерную смену следующих друг за другом действий. Сокращенно в этом процессе выделяют два основных элемента: составление планов и контроль их выполнения. Встречаются и более развернутые варианты структуры планирования, включающие разработку, утверждение планов, доведение их до исполнителей, изменение и отмену планов, а также стадию надзора. Так, по мнению А.С. Петрова, планирование состоит из следующих элементов: анализа, прогнозирования, моделирования, программирования, организации выполнения плана[16]. Максимально широкой является трактовка, согласно которой к процессу планирования причисляются многочисленные и разнообразные действия по реализации планов.

Этот подход подвергался критике. Безусловно, вместе с разработкой плана экономического и социального развития одновременно нужно помнить о создании условий для его выполнения. «Планирование — это процесс, он не заканчивается установлением плановых заданий»[17]. Следует обеспечить возможность реализации намеченных задач соответствующими финансовыми, материальными, трудовыми ресурсами, что достигается посредством функций управления. Однако не следует включать непосредственно в планирование деятельность органов управления по обеспечению выполнения разработанных планов, поскольку это ведет к отождествлению планирования и управления[18].

С помощью социального планирования осуществляется регулирование общественных отношений и определяемых ими социальных процессов и явлений таким образом, чтобы способствовать их развитию в направлении, обеспечивающем интересы социума. Эффективная организация социального планирования средствами права требует закрепления строго определенной компетенции за каждым участвующим в нем субъектом. Отношения между ними в процессе планирования также нуждаются в четком правовом регулировании. Правовые формы, в которых получает выражение планирование, должны наполнять планы юридической силой. Этим определяется необходимость взвешенного, научно обоснованного, соответствующего конкретно историческому этапу развития общества подхода к социальному планированию.

Таким образом, вполне закономерно, что из общей энциклопедической литературы понятие планирования плавно перешло в специально-юридическую. Логично, что учеными-правоведами была предпринята попытка дать определение планирования с юридических позиций.

В частности, А.В. Старовойтов, исследуя планирование законоподготовительной и законодательной деятельности, определяет его (планирование вообще) как «специфический вид управленческой деятельности, связанный с выбором приоритетов функционирования и развития объекта управления, обладающих достаточным ресурсным обеспечением; разработкой мероприятий, обеспечивающих достижение результатов, соответствующих поставленным целям, а также последовательности, сроков реализации этих мероприятий и ответственных исполнителей»[19].

В заключение считаем возможным предложить обобщенную дефиницию универсального характера: планирование как юридическая категория представляет собой управленческую деятельность специализированных субъектов по разработке системы целей развития того или иного объекта на определенный период времени и средств их реализации, проходящую в правовых формах и осуществляемую правовыми средствами.

Библиография

1  См.: Орехов В.В. Социальное планирование и проблемы предупреждения преступности: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — Л., 1981. С. 22.

2  Кутафин О.Е. Плановая деятельность советского государства. — М., 1980. С. 5.

3  См.: Петров М.П. Юридическое планирование как элемент правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2000. Нояб. С. 85—88.

4  См.: Социологический энциклопедический словарь / Ред.-координатор Г.В. Осипов. — М., 1998. С. 241.

5  http://slovari.yandex.ru/dict/bse/article/00059/79800.htm

6  Социологический энциклопедический словарь. С. 241.

7  См.: Орехов В.В. Указ. раб. С. 4—5.

8  См.: Ванин В.В. Правовое регулирование удовлетворения государственных нужд в рыночной экономике России: теория и практика: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — Ростов н/Д, 2007. С. 23.

9  См.: Планирование народного хозяйства СССР / Под ред. Л.Я. Бери. — М., 1968. С. 5.

10  См.: Петров А.С. Развитие социально-экономического планирования. — М., 1979. С. 11—13.

11  См.: Планирование народного хозяйства СССР / Под ред. М.Г. Колодного, А.П. Степанова. — К., 1975. С. 5.

12  Планирование народного хозяйства СССР / Под ред. Н.В. Цапкина. — М., 1972. С. 4.

13  См.: Бор М.З. Эффективность общественного производства и проблемы оптимального планирования. — М., 1972. С. 181.

14  См.: Бачурин А.В. Планово-экономические методы управления. — М., 1977. С. 13.

15  См.: Ноздрачев А.Ф. Государственное планирование и правовое регулирование. — М., 1982. С. 16.

16  См.: Петров А.С. Указ. соч. С. 44—46.

17  Язев В.А. Промышленность и торговля. Правовые вопросы. — М., 1970. С. 58.

18  См.: Кравцов А.К. План и право (правовой аспект централизованного регулирования социалистического государственного производства). — Воронеж, 1976. С. 39.

19  Старовойтов А.В. Планирование законоподготовительной и законодательной деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2002. С. 11.