Повышение эффективности государственного и муниципального земельного контроля (надзора) на территории Новосибирской области

УДК 342.55

Страницы в журнале: 52-56

Ю.С. Штах,

аспирант Сибирского института управления — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Россия, Новосибирск yuliya-shtakh@yandex.ru

Анализируется эффективность деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляющих земельный контроль (надзор). Исследуются документы и статистическая информация, относящиеся к деятельности отдела государственного земельного надзора Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новосибирской области за период 2012—2014 годов. Выявляются проблемы, связанные с эффективностью проведения государственного и муниципального земельного контроля (надзора).

Ключевые слова: государственный земельный надзор, органы государственной власти, муниципальный земельный контроль, органы местного самоуправления, повышение эффективности, Новосибирская область.

Анализ деятельности Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новосибирской области (далее — Управление Росреестра) за период с 2012 по 2014 годы показал: назрела необходимость в повышении эффективности земельного контроля, что возможно только после определения «слабых» мест в организационной и правовой сферах и способов (направлений) по изменению действенности надзора.

В настоящее время ситуация с осуществлением государственного и муниципального земельного контроля (надзора) на территории Новосибирской области сложилась неоднозначная, что может быть связано с неэффективностью работы государственных инспекторов по использованию и охране земель, отсутствием или нехваткой специализированного инвентаря, несовершенством законодательства. Количество плановых проверок то снижается, то повышается. А вот число внеплановых проверок увеличилось в 2012—2013 годах. Это является показателем того, что стало поступать больше жалоб о нарушении земельного законодательства. О росте числа внеплановых проверок в 2014 году сказать нельзя, по крайней мере анализируя статистику. Наблюдается спад в сравнении с 2013 годом, показатели практически вернулись на уровень 2012 года. Это связано с тем, что от муниципальных органов стало поступать намного меньше материалов с актами осмотра и обследования земельного участка. В основном муниципальные земельные инспекторы направляют акты проверки и все необходимые и надлежаще оформленные документы, в которых фиксируются нарушения земельного законодательства.

С 2014 года можно констатировать факт соблюдения муниципальными земельными инспекторами административного регламента осуществления муниципального земельного контроля (утв. постановлением мэрии г. Новосибирска от 20.11.2012 № 11844). Например, И.В. Веселков считает, что эффективность проведения земельного контроля, при котором выявляются нарушения земельного законодательства и тем самым обеспечивается защита интересов государства и граждан, во многом зависит от качества составления планов проверок [1, с. 69]: насколько тщательно и корректно составлен план проверок, настолько результативными будут сами проверки.

Суммы наложенных и взысканных штрафов составили в 2012 году — 2311,8 тыс. руб. и 1941 тыс. руб. соответственно; в 2013 — 2200,2 и 1744,1; в 2014 — 2229,3 и 2204.

В сравнении с 2012 годом в 2013 году сумма наложенных штрафов уменьшилась на 111,6 тыс. руб. В период с 2012 по 2013 годы сумма взысканных штрафов тоже уменьшилась — на 196,9 тыс. руб. И если про сумму наложенных штрафов в рассматриваемый период можно сказать, что она является стабильной, то суммы взысканных штрафов разнятся. В 2014 году произошло уникальное событие: суммы наложенных и взысканных штрафов имели практически одинаковые показатели. Возможно, это связано, во-первых, с повышением качества работы инспекторского состава; во-вторых, с более качественной и ответственной работой Федеральной службы судебных приставов; в-третьих, с повышением уровня ответственности нарушителей по уплате штрафов; в-четвертых, с наличием всех этих факторов в совокупности.

Хотелось бы отметить работу Федеральной службы судебных приставов в 2014 году. Из представленной Федеральной службе судебных приставов по Новосибирской области по исполнительным документам суммы в размере 1009,6 тыс. руб. взыскано 417,5 тыс. руб., что является практически половиной. В сравнении с предыдущими годами наметилось существенное улучшение ситуации. Ведь в 2012 году была представлена к взысканию сумма в размере 606,5 тыс. руб., в 2013 году — 676,8 тыс. руб., а взыскано 81,7 тыс. руб. и 111,7 тыс. руб. соответственно. Как видно, взысканная сумма не составляла даже 20% от представленной. Такой резкий скачок взысканной суммы возможно связан с изменением установленного срока уплаты административных штрафов. Так как у нарушителя срок по уплате штрафа увеличился с 30 дней до 60, исполнительные документы реже стали направляться в Федеральную службу судебных приставов, а взысканные суммы — это переходные. Следовательно, данная ситуация скорее всего временная и разница сумм наложенных и взысканных штрафов будет меняться.

По этому поводу Х.Г. Каргинова утверждает, что весьма полезным было бы создать общероссийский электронный банк по делам об административных правонарушениях. Доступ в реальном времени к актуальной информации об исполнении наказаний, в том числе об уплате административных штрафов, избавит инспекторов от работы по учету, сверке, соотнесению документов на бумажных носителях, позволит своевременно выявлять лиц, уклоняющихся от уплаты штрафов [2, с. 26]. Предложение по созданию общероссийского электронного банка по делам об административных правонарушениях достаточно интересно, но возникают вопросы технического характера: каким образом будут вноситься данные? будет ли доступен ресурс обычным гражданам или пользоваться им смогут только сотрудники контрольно-надзорных органов? насколько актуальной будет информация?

Анализ статистических данных выявил обоснованность необходимости повышения эффективности проведения государственного и муниципального земельного контроля (надзора). Одним из способов повышения эффективности является материальное стимулирование инспекторского состава, размер которого будет напрямую зависеть не только от количества проведенных проверок, но и от их качества. Раскрывая подробно данное предложение, стоит отметить, что материальное стимулирование во все времена считалось самым действенным способом повышения эффективности деятельности любого рабочего, а все остальные инструменты являлись вспомогательными. То есть без того же правильного и четко сформулированного законодательства и специального инвентаря инспектор не сможет проводить результативные и качественные проверки. Поэтому материальное стимулирование, правильная правовая база и необходимый инвентарь должны учитываться в совокупности для повышения эффективности деятельности инспекторов.

Материальное стимулирование должно представлять собой денежное поощрение за качественную работу, выполненную инспектором индивидуально, в результате которой лицу, нарушившему земельное законодательство, выдано постановление о назначении административного наказания в виде административного штрафа, в итоге оплаченное данным лицом. Ежеквартально необходимо подводить итоги деятельности каждого инспектора, т. е. подсчет результативных проверок. Под результативными проверками понимаются проверки, в результате которых лицу, нарушившему законодательство, выдано постановление о назначении административного наказания, в итоге оплаченное данным лицом. Полученное количество умножается на 50% и получается сумма, которая должна быть выплачена инспектору в виде ежеквартальной премии.

Обосновать 50% можно следующим образом. Ежегодно количество инспекторов снижается, число проверок увеличивается, следовательно, количество проверок на одного инспектора увеличивается, а работоспособность уменьшается. И для того чтобы повысить работоспособность и вытекающую из нее эффективность, необходимо поощрять инспекторов на тот процент, который хотя бы минимально перекроет человеческие и временные потери. Исходя из довольно небольшой заработной платы, предложенные 50% в лучшем случае будут составлять примерно 1/9 или 1/10 от среднемесячной заработной платы инспектора.

Данный размер поощрения видится оптимальным для запуска пилотного проекта по определению целесообразности введения данного поощрения, которое должно выступить стимулом для результативной и эффективной работы инспектора. Например, формулы за 2012 год могли бы выглядеть так:

Z1= A/B*50%/4 и Z2= C/B*50%/4, т. е.

Z1= 2311,8/48*50%/4=6,02,Z2= 1941/48*50%/4=5,05.

За 2013 год:

Z1= 2200,2/48*50%/4=5,73,Z2= 1744,1/48*50%/4=4,54.

За 2014 год:

Z1= 2229,3/47*50%/4=5,92,Z2= 2204/47*50%/4=5,86, аде Z1 — сумма поощрения при 100% результативных проверках;

Z2 — сумма поощрения при определенном количестве результативных проверок;

A — сумма наложенных штрафов;

B — количество освобожденных инспекторов;

C — сумма взысканных штрафов;

50% — процент поощрения за результативные проверки;

4 — количество кварталов в году.

Проанализировав три года деятельности Управления Росреестра, можно сделать несколько выводов:

1) количество проверок ежегодно увеличивается;

2) количество инспекторов ежегодно сокращается;

3) нагрузка по проверкам на одного инспектора за исследуемый период выросла в 1,5 раза;

4) сумма наложенных и взысканных административных штрафов уменьшается;

5) разница между наложенными и взысканными административными штрафами нестабильна.

При всех этих показателях стоит констатировать факт снижения эффективности деятельности в сфере государственного земельного надзора и необходимость введения материального поощрения за результативные проверки как способ повышения эффективности.

Безусловно, порядок поощрения за результативные проверки должен быть законодательно закреплен. Министерству экономического развития РФ необходимо издать приказ о данном виде поощрения инспекторского состава во всех регионах. Возможно, будет корректировка относительно процента поощрения в различных регионах, но для этого и необходимо в качестве пилотного проекта введение данного вида стимулирования работников в нескольких субъектах Российской Федерации. С помощью этого экспериментального проекта станет возможным выявление потенциальных сложностей и значимых факторов, которые в дальнейшем смогут повлиять на результат основного проекта. Пилотный проект наглядно выявит необходимость или же ее отсутствие в предложенном материальном поощрении как одном из способов повышения результативности деятельности в сфере земельного надзора.

Что же касается повышения эффективности работы муниципальных служащих, то необходимо их заинтересовать. Например, в документы, утверждающие местный бюджет, следует внести положение о повышении денежного содержания муниципальных служащих или о введении материального поощрения за качественную и результативную работу.

На повышение эффективности может повлиять внесение изменений в действующее законодательство, например, в Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон № 294-ФЗ). Юридические лица, у которых есть филиалы, часто уходят от ответственности. Если уполномоченный орган провел проверку в одном из филиалов юридического лица, то только через 3 года он имеет право на проведение очередной проверки. Получается, что проверяется только филиал. В связи с этим видится необходимым в п. 5 ст. 3 и п. 6 ч. 11 ст. 10 Закона № 294-ФЗ внести изменения и изложить их в следующей редакции:

«Статья 3. Принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля

Основными принципами… являются: <…> 5) недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. За исключением случаев, когда юридическое лицо имеет филиалы <…>

Статья 10. Организация и проведение внеплановой проверки <…> 11. Основаниями для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки являются:  <…> 6) …проверка соблюдения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля. За исключением случаев, когда юридическое лицо имеет филиалы…».

Данные изменения в законодательстве дадут возможность сделать проверку в отношении любого юридического лица всесторонней, полной и эффективной. Благодаря такой масштабной деятельности инспекторов у юридического лица не будет возможности уйти от ответственности, если в каком-то из его филиалов существует «непорядок» в документах на используемые земельные участки.

Кроме того, для повышения эффективности работы инспекторов необходимо внести в законодательство поправки о возможности проверки именно объекта правонарушения, т. е. земельного участка, а не только субъекта, который предположительно использует земельный участок. Ведь зачастую инспектор, выходя на проверку, ищет конкретное лицо, которое использует земельный участок, а на деле иногда выходит, что земельный участок используется уже другим лицом, либо физическое лицо умерло, либо юридическое лицо ликвидировано. Следовательно, инспектор в отношении данного лица проводить проверку не имеет права, так как распоряжение на проверку выдавалось в отношении абсолютно другого лица. Остается только два выхода: ждать, пока кто-нибудь подаст заявление о нарушении на данном земельном участке, либо внести в план проверок на следующий год, предварительно выяснив, кто именно использует данный земельный участок.

Случаев невозможности проведения проверок в 2012 году в Новосибирской области зафиксировано 981, в 2013 — 340, а в 2014 — 175.

Статистические данные за трехлетний период свидетельствуют: на территории Новосибирской области еще имеется достаточное количество земельных участков, на которых предположительно есть нарушения земельного законодательства, но, к сожалению, из-за недостоверных сведений о владельцах своевременное проведение проверок невозможно. При этом хотелось бы отметить, что эти данные касаются именно проверок, включенных в ежегодный план проведения проверок, а количество незафиксированных нарушений земельного законодательства скорее всего будет намного больше. Именно поэтому для более эффективной и результативной деятельности инспекторов необходимо внесение указанных изменений в законодательство. Но, исходя из данных статистики, можно отметить, что деятельность по составлению ежегодного плана проведения проверок имеет положительную динамику. В сравнении с 2013 годом в 2014 году количество случаев невозможности проведения проверок сократилось практически в 2 раза, а в сравнении с 2012 — в 5,5 раз.

Кроме того, очень важен уровень профессионального образования служащих как государственных, так и муниципальных. Повышение уровня профессионального образования стоит также считать способом повышения эффективности деятельности служащих. Нецелесообразно принимать на службу человека, не имеющего соответствующего высшего профессионального образования, независимо от того, к какой категории и группе он будет в дальнейшем относиться. Результат от направления такого служащего на курсы повышения квалификации будет гораздо выше, так как человеку, уже обучившемуся конкретной профессии, проще дополнить свои знания новой информацией, чем человеку, не имеющему соответствующего образования. Следовательно, денежные суммы, заложенные в бюджет, будут расходоваться более эффективно. В связи с вышеперечисленным, целесообразно внести изменения в квалификационные требования к претенденту на замещение должности муниципальной и государственной службы, конкретно это касается уровня профессионального образования.

В пункты 3 и 4 ст. 12 Федерального закона от 27.07.2007 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон № 79-ФЗ) предлагаем внести изменения и изложить их в следующей редакции:

«Статья 12. Квалификационные требования к должностям гражданской службы

<…> 3. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего образования, соответствующего направлению деятельности.

4. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего образования, соответствующего направлению деятельности».

Так как взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы [1], то в Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее — Закон № 25-ФЗ) также необходимо внести изменения, касающиеся уровня профессионального образования.

В ст. 9 Закона № 25-ФЗ предлагаем ввести новации, касающиеся уровня профессионального образования, а именно наличия у претендента на замещение должности муниципального служащего высшего образования, соответствующего направлению деятельности, и изложить их в следующей редакции:

«Статья 9. Основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы

1. Для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования (высшее образование, соответствующее направлению деятельности), стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей».

Также изменения должны коснуться п. 1 ст. 16 Закона № 25-ФЗ, а именно увеличения возрастного критерия поступления на муниципальную службу:

«Статья 16. Поступление на муниципальную службу

1. На муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 21 года, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным в соответствии с настоящим Федеральным законом для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных в статье 13 настоящего Федерального закона в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой».

В заключение хотелось бы отметить, что задача по повышению эффективности государственного и муниципального земельного контроля (надзора) на территории Сибирского федерального округа, а конкретно на территории Новосибирской области, может быть решена, если будут:

1) внесены изменения в ряд положений Закона № 79-ФЗ и Закона № 25-ФЗ для более тщательной подготовки и приема кадров;

2) введен новый способ материального стимулирования государственных земельных инспекторов за результативные проверки;

3) произведено повышение денежного содержания муниципальных служащих или введено материальное поощрение за качественную и результативную работу.

Вышеперечисленные и иные задачи должны решаться в совокупности для получения положительного результата, а именно сохранения земли как главного богатства, необходимого для полноценного функционирования всего живого, а также недопущения и предотвращения истощения природных богатств действиями (бездействием) человека.

Список литературы

1. Веселков И.В. Государственный контроль за использованием и охраной земель // Вестник Росреестра. 2011. № 3 (9). С. 67—70.

2. Каргинова А.Х. Деятельность Управления Росреестра по Рязанской области в сфере осуществления государственного земельного контроля // Вестник Росреестра. 2011. № 4 (10). С. 24—26.

3. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27.07.2007 № 79-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // Собрание законодательства РФ. 2007. № 31. Ст. 3215.

4. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федер. закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

5. О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 22.12.2014) // Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.