Подведомственность как межотраслевой комплексный правовой феномен

УДК 340.1 

Е.В. НОРКИНА,

аспирант кафедры теории и истории государства и права Самарского государственного экономического университета

Автор предпринимает попытку использования комплексного подхода к изучению института, объединяющего процессуальные нормы всех публичных отраслей права. Исследование не ограничено рамками исключительно юрисдикционной системы, а затрагивает предметы ведения любых государственных органов, должностных лиц указанных органов или общественных организаций сообразно возложенным на них функциям и задачам; исследование также не ограничено рамками внутригосударственной юрисдикционной и неюрисдикционной систем.

Ключевые слова: подведомственность, юрисдикция, компетенция, подследственность, процессуальный институт, полномочия, предмет ведения.

О  проблемах надлежащего функционирования института подведомственности юридических дел сказано немало. Однако большинство работ, посвященных изучению данного института, имеют своей целью осмысление узкоспециальных вопросов практического свойства[1]. К вопросам же теоретического анализа обращаются крайне редко[2]. Вместе с тем, на наш взгляд, теоретическое осмысление проблем надлежащего функционирования данного института важно. Ведь будучи инструментом определения границ предметов ведения властных органов, институт подведомственности является одновременно с тем неким гарантом обеспечения соблюдения конституционного принципа разделения властей.

Полагаем, подведомственность как межотраслевой комплексный правовой институт[3] имеет сферой своего регулирования разграничение предметов ведения любых внутригосударственных и международных юрисдикционных и неюрисдикционных органов, их должностных лиц, а также общественных организаций сообразно целям их создания, возложенным на них законом, уставом или иным правовым актом задачам, выполняемым функциям.

Нельзя не согласиться с мнением К.А. Чудиновских, считающего, что «в условиях построения и реализации государственной власти на принципе разделения властей подведомственность наиболее зримо и очевидно играет роль рабочего юридического механизма, лежащего в основе осуществления государственно-правового строительства, так как устанавливает четкие критерии разделения государственной власти на три автономные ветви: законодательную, исполнительную и судебную»[4].

В этом, на наш взгляд, и состоит гарантия обеспечения соблюдения конституционного принципа разделения властей и именно это показывает необходимость четкого нормативного определения правил разграничения подведомственности юридических дел.

Поскольку речь идет о межотраслевом институте, то и проблемы определения и разграничения подведомственности также относятся к числу межотраслевых проблем. В данном контексте нельзя не согласиться с мнением профессора Д.Н. Бахраха, считающего, что для любой отрасли публичного права, отрасли, так или иначе опосредующей деятельность субъектов публичной власти, характерно и часто даже обязательно определение и разграничение круга подведомственных этим субъектам дел; «там, где функционирует публичная власть, где действуют ее субъекты, должна существовать подведомственность»[5].

Так, как известно, в конституционном праве правила о подведомственности призваны разграничивать предметы ведения федеральной власти и власти региональной, органов различных ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной, а также органов, однозначное отнесение которых к одной из ветвей власти в трехзвенной ее структуре невозможно (к примеру, президентура).

Заметим, что анализу и раскрытию механизма конституционно-правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, рассмотрению проблем разграничения компетенции между органами государственной власти в аспекте современного российского федерализма и опыта федерализма зарубежных стран посвящено сегодня немало диссертационных и монографических исследований[6].

Что касается уголовного процесса, то разрешение уголовных дел отнесено исключительно к ведению судебных органов. В этой связи каких-либо проблем при разграничении подведомственности уголовных дел на стадии их судебного рассмотрения и разрешения, думается, возникать в принципе не может. Вместе с тем для досудебной стадии рассмотрения (расследования) дела характерно применение института подследственности, который мы предлагаем рассматривать в качестве подинститута межотраслевого института подведомственности. И здесь уже возникают определенные проблемы, связанные с разграничением подследственности между органами предварительного расследования[7].

Отметим, «дифференцированный подход к расследованию каждого преступления требует разработки процессуального механизма разграничения компетенции между органами предварительного расследования»[8], разграничения подследственных им дел. Наличие и надлежащее функционирование такого механизма, будучи залогом верного и быстрого расследования уголовного дела, думается, должно способствовать совершенствованию всего уголовного процесса в целом.

На наш взгляд, важна также административная подведомственность как институт распределения юридических дел, являющихся предметом ведения отдельных структурных единиц исполнительной ветви власти.

Совершенно очевидно, аппарат исполнительной власти крайне велик, он состоит из множества министерств и ведомств, органов административной юстиции, а также их огромного штата служащих, поэтому вопрос о разграничении подведомственных юридических дел каждому из них чрезвычайно актуален. В непосредственном ведении органов административной юстиции находится множество организаций, а также материальных ресурсов. При этом функциями указанных органов является осуществление оперативно-исполнительной, правообеспечительной и контрольно-надзорной деятельности в публично-правовой сфере.

Правилам о подведомственности дел об административных правонарушениях на стадии их рассмотрения и разрешения посвящен весь третий раздел КоАП РФ. Вместе с тем единые критерии рационального распределения подведомственности дел об административных правонарушениях между органами административной юстиции, а также между сотрудниками внутри одной системы административных органов в кодексе, на наш взгляд, четко не обозначены.

Это, в свою очередь, является причиной несовершенства административного процесса, некомпетентности должностных лиц в вопросах рассмотрения и разрешения дел, не относящихся к их предметам ведения, определенный субъективизм с их стороны при рассмотрении указанных юридических дел,  что порождает общее состояние правовой незащищенности лиц, обратившихся за защитой своих прав и законных интересов в указанные органы и к должностным лицам данных органов,  недоверие  ко всей системе административной юстиции в целом.

Не менее важно также определение и разграничение подведомственности юридических дел между органами местного самоуправления,  между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Так, Т.М. Бялкина отмечает: «Существующие в настоящее время законодательные коллизии в определении компетенции местного самоуправления приводят к негативным последствиям в ходе практического применения соответствующих правовых норм»[9].

Заметим, что наибольшие трудности сегодня вызывает разграничение компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в случае наделения последних государственными полномочиями по рассмотрению и разрешению дел, отнесенных к подведомственности государственных органов. По этому поводу в научной литературе высказываются предложения, касающиеся вопросов совершенствования механизма наделения полномочиями, включая «разработку и законодательное закрепление оснований такого наделения, обеспечивающих местному самоуправлению необходимые условия и возможности для реализации, прежде всего, его собственной компетенции»[10].

В настоящее время не менее важен вопрос разграничения подведомственности международной и внутригосударственной ввиду того, что ряду международных юрисдикционных и неюрисдикционных органов, в том числе Совету Безопасности ООН и Международному уголовному суду подведомственно рассмотрение и разрешение отдельных споров и иных юридических дел, затрагивающих права и законные интересы правосубъектных лиц российского государства[11]. В частности, Конвенция о защите прав человека и основных свобод в ст. 32 определяет подведомственность Европейского суда по правам человека как органа международной юрисдикции[12].

Гражданские дела уполномочено рассматривать и разрешать также множество компетентных органов и должностных лиц, к числу которых относятся не только органы судебной власти: Конституционный суд РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, суды в системе судов региональной власти, но и органы исполнительной власти и административной юстиции, в частности налоговые, таможенные органы, органы записи актов гражданского состояния, учреждения юстиции по регистрации прав (Федеральная регистрационная служба и ее территориальные органы), нотариат, органы опеки и попечительства, Палата по патентным спорам и другие, аналогичные им по своей правовой природе и назначению органы, а также органы, создаваемые, назначаемые или избираемые самими сторонами спора, включая третейские суды, в том числе и международный коммерческий арбитраж в отношении экономических споров, примирительные комиссии, комиссии по трудовым спорам, трудовой арбитраж, стороны спора вправе также прибегнуть к использованию института посредничества для разрешения экономических споров.

Поддерживаем  мнение Д.Н. Бахраха о многоуровневом характере института подведомственности[13]. Законом должен решаться вопрос о разграничении подведомственности юридических дел между властными органами, функционирующими на каждом из уровней: международной, государственной, родовой, видовой, иерархической, территориальной и должностной подведомственности.

Многоуровневый характер, а также разнообразие юрисдикционных и неюрисдикционных органов, к компетенции которых отнесено рассмотрение и разрешение юридических дел на каждом из уровней, являясь первопричиной возникновения проблем разграничения подведомственности, обуславливают необходимость поиска наиболее оптимального распределения полномочий по разрешению различных категорий юридических дел между этими органами.

Анализируя причины возникновения проблем определения и разграничения подведомственности юридических дел, нельзя также не принимать во внимание множественность и весьма разносторонний характер самих подлежащих рассмотрению и разрешению юридических дел, объективно необходимую множественность форм их рассмотрения и разрешения, множественность форм защиты прав и законных интересов правосубъектных лиц в государстве. Так, сегодня действующее российское законодательство, применяя данный термин в его широкой трактовке, устанавливает множество правил определения и разграничения подведомственности дел по лицензированию, сертификации, аттестации, контрольно-надзорной деятельности.

Передача всех юридических дел в ведение каких-либо одних органов кажется в настоящее время  просто невозможной. Это неизбежно повлечет за собой утрату преимуществ, которые дает использование различных форм рассмотрения и разрешения юридических дел, так как непременно потребует создания единого порядка рассмотрения и разрешения последних, что, в свою очередь, не позволит достаточно полно учитывать особенности и правовую природу юридических дел, приспосабливать к ним порядок их рассмотрения и разрешения.

Принципиальной в теоретическом плане проблемой, на наш взгляд, является проблема поиска критериев разграничения подведомственности, проблема неудачного их нормативного определения, построения их иерархии, системы.

В настоящее время основным таким критерием определения и разграничения подведомственности юридических дел является предметный критерий, а именно характер спорного правоотношения. Однако заметим, что характер правоотношений является в большей степени оценочной категорией, и в этой связи применение его вызывает ряд сложностей.

К числу объективных критериев разграничения подведомственности юридических дел также относят субъектный состав правоотношений, являющихся предметом рассмотрения компетентного органа, а также состояние материального правоотношения (спорность или бесспорность).

Объективные критерии разграничения подведомственности, «с одной стороны, обусловлены правовым характером гражданского дела, а с другой — методом его разрешения»[14]. Думается, следует согласиться с мнением Е.Б. Тарбагаевой, полагающей, что, исходя прежде всего из содержания правоприменительной деятельности, можно выделить два основных метода разрешения юридических дел: юрисдикционный и неюрисдикционный. При этом по содержанию методов разрешения юридических дел вся система органов, к компетенции которых отнесено разрешение юридических дел, может быть разделена столь же условно на юрисдикционную и неюрисдикционную[15].

Полагаем между тем, что проблема разграничения подведомственности между юрисдикционными, а также между неюрисдикционными органами исключительно лишь совершенствованием законодательного определения и построения системы, иерархии критериев не разрешается: законодатель не может предусмотреть, а закон не может разрешить все проблемы, гипотетически могущие возникнуть в будущем.

В этой связи, думается, столь же остро стоит проблема поиска средств разрешения возникающих коллизий подведомственности.

Несмотря на то, что данный вопрос относится скорее к сфере практической деятельности, считаем необходимым выработку механизма разрешения коллизионных ситуаций именно в теории юридического процесса, распространив тем самым его действие на все виды процесса[16].

Так, В.М. Жуйков справедливо, на наш взгляд, отмечает, что «объективная необходимость существования института подведомственности состоит в том, что в любом государстве складывается система органов, наделенных правом разрешать юридические дела, и, как следствие, возникает потребность в разграничении компетенции в указанной сфере»[17].

В заключение хочется заметить, что, несмотря на объективно существующие трудности в определении и разграничении подведомственности юридических дел, каждый властный орган и каждое его должностное лицо, выполняя поставленные перед ними задачи, должны действовать в пределах закрепленных за ними полномочий и не должны вторгаться в компетенцию других органов и должностных лиц. Указанное разграничение подведомственности — условие правомерности функционирования всего государственного аппарата.

Библиография

1 См., например, последние публикации в научных журналах «Адвокат», «Арбитражные споры», «Арбитражный и гражданский процесс», «Российская юстиция», «Российский судья», «Хозяйство и право», «ЭЖ-Юрист» и др.

2 Монографический труд Ю.К. Осипова, посвященный исследованию межотраслевого института подведомственности и датированный 1973 годом, по сей день остается единственной крупной теоретической разработкой в данной области. См.: Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел. — Свердловск: Изд-во Свердловского юридического института, 1973.

3 Подробную аргументацию существования межотраслевых комплексных правовых институтов в системе законодательства и системе права см.: Осипов Ю.К. Указ. соч. С. 80—81; Поленина С.В. 1) Теоретические проблемы системы советского законодательства. — М.: Юридическая литература, 1979. С. 31—33; 2) Комплексные правовые институты и становление новых отраслей права // Правоведение. 1975. № 3. С. 74; Райхер В.К. Общественно-исторические типы страхования. —М.-Л.: Изд-во АН СССР, 1947. С. 189—190. В то же время наличие межотраслевых институциональных образований в системе права и в системе законодательства многими правоведами отрицается. См., например: Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. — М.: Госюриздат, 1962. С. 56; Елисейкин П.Ф. Защита субъективных прав и интересов и компетенция суда в советском гражданском процессе // Вопросы государства и права: Ученые записки. Т. 31. Ч. 1. — Владивосток, 1969. С. 30—31.

4 Чудиновских К.А. Подведомственность в системе гражданского и арбитражного процессуального права: Дисс. … канд. юрид. наук. —Екатеринбург. 2002. С. 10.

5 Бахрах Д.Н. Подведомственность юридических дел и ее уровни // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 47.

6 См., например, Ворфоломеева Н.П. Конституционно-правовая природа и механизм разрешения споров о компетенции органов государственной власти: Дисс. … канд. юрид. наук. — Самара, 2007; Воробьева С.В. Компетенция как инструмент государственно-правового регулирования: Дисс. … канд. юрид. наук. — Тамбов. 2007; Столяров М.В. Компетенция власти: разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. — М.: Изд-во РАГС, 2005; Павлушкин А.В. Компетенция законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. — М., 2001 и др.

7 Более подробно о проблемах определения и разграничения подследственности уголовных дел см.: Башинская И.Г. Проблемы правовой регламентации института подследственности в российском уголовном судопроизводстве: Дисс. … канд. юрид. наук. — Краснодар, 2007.

8 Там же. С. 3.

9 Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: Автореф. дисс. … д-ра юрид. наук. — Саратов, 2007. С. 6.

10 Там же. С. 18.

11 В настоящее время вопросам подведомственности дел органам международной юрисдикции посвящено немало работ. См., например: Гузей С.В. Постоянная Палата Международного Правосудия и Международный Суд ООН: к вопросу о функциональном констинуитете // Актуальные проблемы российского права. Сборник научных трудов. 2005. Вып. 2. С. 302-308; Подпоринова А.С. Международный уголовный суд в сравнительно-правовом анализе органов международного уголовного правосудия // Современное право. 2004. № 11. С. 47-50; Сафаров Н.А. Преступления, подпадающие под юрисдикцию международного уголовного суда // Государство и право. 2004. № 4. С. 48—59; Каламкарян Р.А. Совет Безопасности ООН и Международный Суд ООН: вклад в дело обеспечения международной безопасности и правопорядка. М.: Наука, 2007.

12 Конвенция о защите прав человека и основных свобод, заключена в г. Риме 04.11.1950 г. // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.

13 См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 49-50.

14 Тарбагаева Е.Б. Компетенция нотариальных органов: теоретический аспект // Правоведение. 2000. № 5. С. 178.

15 Е.Б. Тарбагаева конкретизирует содержание юрисдикционного метода, относя к нему метод правосудия, арбитрирования и общественного воздействия. В отношении неюрисдикционного метода автор прибегает к альтернативным наименованиям: административный или исполнительно-распорядительный метод. См.: Там же. С. 178—179.

16 Подробную аргументацию «невозможности полного устранения коллизий подведомственности» и, как следствие тому, «важности правового урегулирования механизма по разрешению возможных споров о подведомственности, который способствовал бы тому, чтобы устранить или снизить до минимума неблагоприятное воздействие этих коллизионных ситуаций» обосновал К.А. Чудиновских. См.: Чудиновских К.А. Указ. соч.

17 Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. — М.: Юридическое бюро «ГОРОДЕЦ», 1997. С. 4.