Подзаконное нормативно-правовое регулирование общественных отношений (на примере Белгородской области)

УДК 340.131.2 

Страницы в журнале: 16-18

С.В. ИВАНЫШ,

аспирант кафедры теории и истории государства и права Белгородского государственного университета

Научный руководитель:

Г.А. БОРИСОВ,

доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой теории и истории государства и права БелГУ

Представлен анализ подзаконного нормативно-правового регулирования общественных отношений на примере Белгородской области. Рассмотрены вопросы значимости подзаконного регулирования, а также недостатки, свойственные подзаконным актам.

Ключевые слова: Белгородская область, подзаконный акт, нормативный акт, устав, общественные отношения.

Is standard-legal regulation of public relations on an example of the Belgorod region

Ivanysh S.

The analysis of subordinate legislation of public relations on an example of the Belgorod region is presented. Questions of the importance of bye-regulation, as well as shortcomings inherent in the by-laws.

Keywords: Belgorod region, the by-law, the statutory act, the charter, the public relations.

Подзаконные нормативные правовые акты более подробно и четко, чем законы, регулируют общественные отношения, существующие в субъектах Российской Федерации.

Значимость таких актов трудно переоценить, как с позиции их взаимодействия с законами субъекта Российской Федерации, так и с позиции их самостоятельной ценности.

Подзаконные правовые акты во многих случаях помогают раскрыть сущность и содержание законов, приходя на помощь тогда, когда за пределами положений закона остались общественные отношения, которые являлись предметом правового регулирования. Это хорошо известно субъектам правотворческой деятельности. Поэтому нередко в тексте региональных законов встречаются ссылки на подзаконные нормативные правовые акты. К примеру, ст. 6 Закона Белгородской области от 07.05.2010 № 338 «О противодействии коррупции в Белгородской области» [1] установлено, что порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Белгородской области определяется органами государственной власти Белгородской области.

Несмотря на превалирующее положение по сравнению с другими актами, законы скованы рамками общеобязательности и неоднократности применения, что не позволяет детализировать положения их норм. В результате нормы права, указанные в законах субъекта Российской Федерации, в большинстве случаев не могут быть реализованы без наличия соответствующих подзаконных правовых актов.

В связи с отсутствием необходимости во многих случаях проводить сложную процедуру принятия документа подзаконные нормативные правовые акты способны более оперативно вмешиваться в сложившиеся общественные отношения с целью их урегулирования.

Таким образом, можно с уверенностью констатировать, что подзаконные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации являются важным элементом правовой системы каждого субъекта Российской Федерации.

Подзаконное нормативно-правовое регулирование общественных отношений в Белгородской области основывается на Уставе Белгородской области, принятом Белгородской областной думой 24 декабря 2003 г. [2] (далее — Устав). В данном документе перечислены основные виды подзаконных актов, определена их юридическая сила, а также закреплено основополагающее положение, согласно которому правовые акты, принимаемые в Белгородской области, не могут противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Среди органов и должностных лиц, наделенных полномочиями принимать подзаконные акты, в статьях 12, 26, 42 Устава указаны: губернатор Белгородской области (далее — губернатор), Правительство Белгородской области (далее — Правительство), Белгородская областная дума.

В соответствии со ст. 15 Устава губернатор при осуществлении нормативного регулирования общественных отношений издает постановления. Иные решения, не имеющие нормативного характера, оформляются распоряжениями губернатора Белгородской области. Указанные акты не могут противоречить Уставу и законам Белгородской области.

Аналогичный критерий разделения порядка регулирования общественных отношений установлен статьями 43, 44 Устава. Решения Правительства по вопросам осуществления своих полномочий, за исключением проблем проведения нормативного регулирования общественных отношений (постановлений), оформляются распоряжениями.

Постановления и распоряжения Правительства не могут противоречить Уставу, законам Белгородской области и постановлениям губернатора.

Регламент подготовки правовых актов губернатора и Правительства Белгородской области (утв. постановлением губернатора Белгородской области от 06.11.2007 № 140) [3], закрепляя существующие наименования подзаконных актов, в свою очередь устанавливает, что постановления губернатора и Правительства являются нормативными правовыми актами, а распоряжения — индивидуально-определенными правовыми актами. При этом, несмотря на отсутствие в федеральном законодательстве закрепленных дефиниций данных актов, указанный регламент весьма смело приводит их определения. Так, под нормативным правовым актом указан акт, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Индивидуально-определенный акт имеет адресный характер и прекращает свое действие после реализации предписанных в нем положений.

В целом изложенные понятия соответствуют критериям, определенным постановлением Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» [4], и могут применяться на практике, в том числе с целью оспаривания правовых актов в судебном порядке. Однако отсутствие на федеральном уровне четкой терминологии по данному вопросу не способствует нормальному развитию российской правовой системы, на что неоднократно обращали внимание многие исследователи [5, 6].

Нормативные правовые акты губернатора и Правительства подлежат обнародованию и вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Распоряжения вступают в силу со дня их подписания.

Кроме того, правовые акты, затрагивающие вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования.

В соответствии со ст. 28 Устава Белгородская областная дума по вопросам осуществления ее полномочий вправе принимать подзаконные акты только ненормативного характера — постановления.

Регламентом Белгородской областной думы (утв. постановлением Белгородской областной думы от 30.05.2002 № 8) [7] установлен порядок принятия данных актов. Статья 31 указанного регламента предусматривает, что постановления по вопросам осуществления полномочий областной думы принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов.

Решения Белгородской областной думы могут быть выражены в иных формах, например, в виде выписки из протокола заседания областной думы по процедурным вопросам. Однако указанные акты, замыкая систему подзаконных актов, действуют только в рамках органа, его принявшего, и обязательны только для его членов.

Постановления Белгородской областной думы не могут противоречить Уставу, законам Белгородской области и вступают в силу со дня их принятия.

Помимо Правительства, возглавляющего систему органов исполнительной власти, руководящего работой органов исполнительной власти и контролирующего их деятельность, в систему органов исполнительной власти Белгородской области входят департаменты Белгородской области.

Правительство своим распоряжением наделяет указанные органы исполнительной власти полномочиями, в том числе по принятию подзаконных нормативных актов — приказов, инструкций, которые не должны противоречить вышестоящим нормативным правовым актам.

При таком многообразии подзаконных нормативных правовых актов, а также источников, определяющих их юридический статус,  в правоприменительной практике нередко встает вопрос о системе правовых актов. Кроме того, при отсутствии прямого запрета органы исполнительной власти нередко принимают акты, не предусмотренные законодательством. Также возникают сложности при идентификации подзаконного акта, созданного несколькими органами.

В связи с тем что на сегодняшний день в Белгородской области нет единого документа, который бы четко определил иерархию, сферу действия, а также правила юридической техники законов и подзаконных нормативных правовых актов области, представляется целесообразным разработать и принять Закон о нормативных правовых актах Белгородской области.

При наличии неоспоримых достоинств подзаконных нормативных правовых актов нельзя не обратить внимание на недостатки, присущие данному уровню правовой системы.

Во-первых, подзаконные акты имеют существенную зависимость от субъекта правотворчества. Если принятию закона предшествует длительная процедура его разработки, обсуждения, принятия и опубликования коллективным органом власти, то подзаконные акты в большинстве своем принимаются единоличным органом, мотивы которого могут быть не всегда обусловлены стремлением к надлежащему урегулированию общественных отношений.

Во-вторых, подзаконным правовым актам органов исполнительной власти свойствен низкий уровень проработанности текстов, что существенно затрудняет их реализацию, ведет к правоприменительным ошибкам. Правила юридической техники — это основополагающие принципы, которые определяют оптимальную структуру акта, полноту охвата общественных отношений, лексическое исполнение текста подзаконного акта. С целью соблюдения правил юридической техники в законодательных органах субъектов Российской Федерации создаются специальные отделы и подразделения. К сожалению, в органах исполнительной власти регионов данная практика получила небольшое распространение.

В-третьих, подвижность наименований органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации неблагоприятным образом сказывается на порядке применения подзаконных актов. Так, в случае изменения организационной структуры правительства субъекта, прекращения деятельности органа исполнительной власти остается неразрешенным вопрос о судьбе принятых подзаконных актов.

В-четвертых, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не ограничивают себя теми формами актов, которые прямо установлены законодательством. В результате на практике существуют проблемы множественности наименований одного и того же документа, а также включения в состав одного подзаконного акта другого.

Таким образом, не вызывает сомнения необходимость разработки в Белгородской области единых требований к подзаконным нормативным правовым актам, которые определяли бы их четкий перечень, порядок принятия, вступления в силу и прекращения действия, а также устанавливали правила юридической техники.

Подзаконное правотворчество самостоятельно не может служить гарантом соблюдения

законных прав и интересов граждан и организаций со стороны государства. Лишь при взаимодействии подзаконных правовых актов с законами, соблюдении принципа иерархии возможно достичь сбалансированности в правовой системе субъекта Российской Федерации, в том числе Белгородской области.

Литература

1. Белгородские известия. 2010. 28 мая. № 73.

2. Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2004. № 56.

3. Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2007. № 118.

4. Бюллетень ВС РФ. 2008. № 1.

5. Бошно С.В. Нормативный правовой акт в

условиях современной российской теории и практики // Ваш налоговый адвокат. 2008. № 11.

С. 20—27.

6. Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотвор-

чества // Журнал российского права. 2006. № 5.

С. 41—45.

7. Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2002. № 21.