Подзаконные нормативные правовые акты как источники таможенного права Российской Федерации

УДК 342.951:339.543

Страницы в журнале: 73-77

Е.О. ПАПЕНКО,

аспирант кафедры финансового права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» epapenko@gmail.com

Анализируется система подзаконных нормативных актов, регулирующих таможенные правоотношения до и после принятия Таможенного кодекса Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС, рассматриваются полномочия Правительства Российской Федерации, Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в данной сфере, оценивается эффективность подзаконного нормотворчества в области таможенного дела. Автор приходит к выводу о необходимости передачи части полномочий на законодательный уровень с целью обеспечения стабильности и неконфликтности таможенно-правовых норм.

Ключевые слова: подзаконные нормативные акты, таможенные правоотношения, Правительство Российской Федерации, Федеральная таможенная служба Российской Федерации

Subordinate Legislation as Source of Russian Customs Law

Papenko Ye.

The author analyses the system of subordinate legislation regulating customs relationships before and after the Customs Code of the Customs Union has been passed, examines the auhority of the Government of the Russian Federation, the President of the Russian Federation and the federal executing agencies in this field, asseses the effectiveness of subordinate legislation in the area of customs regulation. The author draws conclusions on the necessity  to transfer a part of authority to legislature to provide stability and non-divergence of customs legal regulations.

Keywords: subordinate legislation, customs relationships, the Government of the Russian Federation, Federal Customs Service.

Основными регуляторами таможенных правоотношений в Российской Федерации в настоящее время являются законодательные акты, принимаемые на федеральном уровне. Однако это не означает, что нормативно-правовое регулирование таможенных отношений исчерпывается исключительно актами таможенного законодательства.

До принятия Таможенного кодекса Российской Федерации 2003 года[1] (далее — ТК РФ 2003 года) таможенное дело регулировалось в основном подзаконными нормативными правовыми актами, принимавшимися Президентом РФ, Правительством РФ и Государственным таможенным комитетом РФ (далее — ГТК России),  поскольку Таможенный кодекс Российской Федерации 1993 года[2] (далее — ТК РФ 1993 года) изобиловал отсылочными нормами, делегировавшими федеральным органам исполнительной власти правовое регулирование многих важнейших таможенно-правовых вопросов. Так, согласно ТК РФ 1993 года Правительство РФ устанавливало новые таможенные режимы (ст. 24), принимало решение о создании свободной таможенной зоны (ст. 76),  определяло упрощенный, льготный порядок в отношении перемещения физическими лицами через таможенную границу Российской Федерации товаров, не предназначенных для производственной или иной коммерческой деятельности (ст. 109), утверждало Товарную номенклатуру внешнеэкономической деятельности (ст. 218) и др.

Президент РФ утверждал положение о центральном федеральном органе исполнительной власти, осуществлявшем непосредственное руководство таможенным делом в России, — о ГТК России (ст. 8 ТК РФ 1993 года), которым определялся правовой статус, функции и полномочия данного органа. До принятия ТК РФ 1993 года он активно участвовал в нормотворчестве в таможенной сфере, поскольку, видимо, это позволяло быстро восполнять пробелы в реформирующейся правовой системе России. В качестве примеров можно привести указы Президента РФ от 27.03.1992 № 312 «О контроле за экспортом из Российской Федерации ядерных материалов, оборудования и технологий»[3], от 11.04.1992 № 388 «О мерах по созданию системы экспортного контроля в России»[4], от 04.06.1992 № 548 «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории Российской Федерации»[5], от 14.06.1992 № 630 «О Временном импортном таможенном тарифе Российской Федерации»[6], от 18.07.1992 № 788 «О неотложных мерах по организации таможенного контроля в Российской Федерации»[7].

С принятием ТК РФ 1993 года роль Президента РФ в правовом регулировании таможенного дела была значительно снижена ввиду отнесения многих вопросов к компетенции Правительства РФ и ГТК России. К нормотворческим полномочиям ГТК России относились, например, определение особенностей правового регулирования таможенных режимов, установление ограничений или запретов на ввоз отдельных категорий товаров в свободные таможенные зоны либо помещение их на свободные склады, установление упрощенного, льготного порядка перемещения физическими лицами товаров не для коммерческих целей, определение особенностей правового регулирования деятельности таможенного брокера и специалистов по таможенному оформлению (п. 6 Положения о ГТК России, утв. Указом Президента РФ от 25.10.1994 № 2014[8]).

Кроме того, ГТК России утверждал положения о региональных таможенных управлениях, таможнях и таможенных постах (ст. 8 ТК РФ 1993 года), причем перечень сфер, в которых ГТК России осуществлял нормотворческую деятельность, был открытым.

Очевидно, что и Правительство РФ, и ГТК России обладали весьма широким спектром полномочий в сфере нормативно-правового регулирования таможенных правоотношений. Это было связано, опять же, с процессом формирования нового российского законодательства, что требовало быстрого реагирования законодателя на происходившие в обществе социально-экономические перемены. Принятие нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти не требовало прохождения столь сложной и многоступенчатой процедуры, как принятие законодательных актов.

Однако у этой медали была и оборотная сторона: большое количество подзаконных актов породило чрезвычайную запутанность правовых норм в таможенной сфере, множество коллизий и, как следствие, споры между участниками таможенных правоотношений. Поэтому ТК РФ 2003 года должен был, помимо прочего, конкретизировать и сузить предметную сферу подзаконного нормотворчества и обеспечить осуществление правового регулирования в области таможенного дела преимущественно законодательными актами. Так, нормами ст. 3 ТК РФ 2003 года было установлено, что правовое регулирование отношений в области таможенного дела может осуществляться указами Президента РФ, а также постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, причем последние должны были приниматься на основании и во исполнение актов таможенного законодательства и указов Президента РФ. Нормы ст. 5 ТК РФ 2003 года закрепили подчиненное положение нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, оговаривая, что последние могут быть изданы в случаях, прямо предусмотренных актами таможенного законодательства и иными правовыми актами Российской Федерации.

Правом нормотворчества первоначально наделялся ГТК России. Впоследствии формулировка статьи неоднократно изменялась в связи с реформированием системы органов государственной власти России. В 2004 году правотворческие полномочия в сфере таможенного дела были предоставлены Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации (далее — Миниэкономразвития и торговли России), которое наделялось полномочиями по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере таможенного дела[9], и находившейся в его ведении Федеральной таможенной службе Российской Федерации[10] (далее — ФТС России). Кроме того, некоторыми полномочиями по нормативно-правовому регулированию в сфере таможенного дела (таможенные платежи, определение таможенной стоимости товаров) тогда обладало Министерство финансов Российской Федерации[11] (далее — Минфин России).

В 2008 году руководство ФТС России стало осуществлять Правительство РФ, а ТК РФ 2003 года на законодательном уровне закрепил за Минфином России право нормативного регулирования таможенных платежей и определения таможенной стоимости товаров. Таким образом, право нормотворчества в сфере таможенного дела с этого момента и вплоть до принятия Таможенного кодекса Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС (далее — ТК ТС) оставалось у ФТС России и Минфина России.

Нормы Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании»[12] (далее — Закон о таможенном регулировании) относительно подзаконного нормотворчества фактически дублируют положения ТК РФ 2003 года: ч. 6—8 ст. 4 устанавливают, что правовое регулирование таможенных правоотношений осуществляют Президент РФ, Правительство РФ и иные федеральные органы исполнительной власти: Президент РФ издает указы, а Правительство РФ — постановления и распоряжения на основании и во исполнение федеральных законов и указов Президента РФ. Иные федеральные органы исполнительной власти принимают нормативные правовые акты в сфере таможенного дела только в случаях, предусмотренных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

Таким образом, подзаконные нормативные акты, регулирующие в настоящее время таможенные правоотношения, можно представить в виде трехуровневой системы: указы и распоряжения Президента РФ; постановления Правительства РФ; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

Наивысшей юридической силой среди подзаконных нормативных правовых актов обладают указы и распоряжения Президента РФ. Некоторые правотворческие полномочия Президента РФ в сфере таможенного дела закреплены непосредственно Законом о таможенном регулировании. Среди них, например, определение федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору за соблюдением запретов и ограничений, вводимых Российской Федерацией в одностороннем порядке, а также мер таможенно-тарифного регулирования, отличных от мер, применяемых в одном или нескольких государствах — членах Таможенного союза (ч. 4 ст. 2); установление случаев, в которых не предоставляется обеспечение уплаты таможенных пошлин, налогов (ч. 4 ст. 137), определение порядка привлечения должностных лиц иных федеральных органов исполнительной власти, кроме таможенных органов, для участия в таможенном контроле (ст. 165). Кроме того, Президент РФ имеет право определять особенности порядка ввоза в Российскую Федерацию из стран, не входящих в Таможенный союз, и вывоза из Российской Федерации в такие страны драгоценных металлов и драгоценных камней, а также устанавливать запреты и ограничения внешней торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью в целях участия РФ в международных санкциях (п. 1 ст. 13).

Стоит отметить следующие указы Президента РФ, регулирующие таможенные правоотношения: от 20.09.2010 № 1137  «Об утверждении Положения о ввозе в Российскую Федерацию из стран, не входящих в Таможенный союз в рамках ЕврАзЭС, и вывозе из Российской Федерации в эти страны драгоценных металлов, драгоценных камней и сырьевых товаров, содержащих драгоценные металлы»[13], от 17.12.2011 № 1661 «Об утверждении Списка товаров и технологий двойного назначения, которые могут быть использованы при создании вооружений и военной техники и в отношении которых осуществляется экспортный контроль»[14].

Решения о подписании соглашений, договоров, протоколов, принимаемых в рамках Таможенного союза, оформляются распоряжениями Президента РФ, например: от 09.07.2010 № 463-рп «О подписании Соглашения о порядке перемещения физическими лицами товаров для личного пользования через таможенную границу таможенного союза и совершения таможенных операций, связанных с их выпуском[15]; от 04.07.2010 № 448-рп «О подписании Соглашения по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны и Соглашения о свободных складах и таможенной процедуре свободного склада»[16]; от 30.06.2010 № 450-рп «О подписании Протокола об отдельных временных изъятиях из режима функционирования единой таможенной территории таможенного союза6 и др.

Следующим звеном в иерархии подзаконных нормативных правовых актов выступают постановления Правительства РФ. Правительство РФ является органом, осуществляющим общее руководство таможенным делом[18], что обусловливает достаточно широкий спектр его правотворческих полномочий в данной области. Более того, исходя из анализа норм Закона о таможенном регулировании, объем полномочий Правительства РФ в сфере правового регулирования таможенных правоотношений в настоящее время даже шире, чем ранее, хотя некоторые весьма важные правомочия в данной области и были у него изъяты (например, установление новых таможенных режимов).

Так, Правительство РФ устанавливает порядок определения таможенной стоимости товаров, вывозимых из России (ч. 2 ст. 112 Закона о таможенном регулировании)[19] и ставки таможенных сборов за таможенные операции (ч. 1 ст. 130 Закона о таможенном регулировании»)[20]; определяет случаи обеспечения исполнения обязанности по уплате таможенных пошлин, налогов, а также случаи, когда обеспечение уплаты таможенных пошлин, налогов не предоставляется  (ч. 2, 4 ст. 137 Закона о таможенном регулировании); устанавливает формы, порядок декларирования отдельных категорий товаров, ввозимых в Российскую Федерацию с территорий государств — членов Таможенного союза, а также  порядок уплаты (доплаты) сумм ввозных таможенных пошлин или соблюдения установленных ограничений (ч. 6, 7 ст. 217 Закона о таможенном регулировании»)[21]; определяет перечень товаров, в отношении которых допускается переработка для внутреннего потребления (ст. 265 ФЗ Закона о таможенном регулировании)[22] и др.

Помимо постановлений Правительство РФ также правомочно принимать распоряжения, однако последние не носят нормативного характера[23].

Следующее звено системы подзаконных нормативных правовых актов — это акты федеральных органов исполнительной власти, прежде всего органа, обеспечивающего непосредственную реализацию задач в области таможенного дела, то есть ФТС России. 

В настоящее время ФТС России полномочно утверждать формы, порядок заполнения и выдачи большинства документов, применяемых в сфере таможенного дела, порядок ведения реестров лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела, а также некоторые иные нормативные акты. Так,  приказами ФТС России утверждены: от 30.12.2010 № 2711  — форма требования об уплате таможенных платежей[24], от 14.03.2011 № 532 — форма разрешения на переработку товаров на таможенной территории и форма отзыва разрешения на переработку товаров[25], от 14.03.2011 № 537 — упрощенный порядок таможенного оформления товаров, незаконно ввезенных на таможенную территорию Российской Федерации[26], от 30.12.2010 № 2708 — форма и порядок составления акта таможенного органа об обнаружении факта неуплаты или неполной уплаты таможенных платежей[27].

Нужно заметить, что нормативно-правовое регулирование отдельных таможенных правоотношений осуществляется ФТС России совместно с иными федеральными органами исполнительной власти, например, совместно с Минфином России определяется порядок контроля таможенной стоимости товаров (п. 5.2.12 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации10, п. 5.2.7 Положения о Федеральной таможенной службе Российской Федерации). Порядок таможенного оформления товаров, пересылаемых в международных почтовых отправлениях, в отношении которых должна быть подана отдельная таможенная декларация, а также порядок применения к международным почтовым отправлениям процедуры внутреннего таможенного транзита устанавливается ФТС России по согласованию с Минкомсвязи России (п. 5.2.18, 5.2.19 Положения о Федеральной таможенной службе).

Таким образом, несмотря на то, что авторы Закона о таможенном регулировании постарались свести к минимуму количество содержащихся в нем бланкетных норм, их все равно оказалось немало: часть правотворческих полномочий передается Правительству РФ (около 100 норм Закона таможенном регулировании), другая часть — ФТС России (около 90 норм). На практике реализация бланкетных норм Закона о таможенном регулировании, как справедливо отмечает О.Ю. Бакаева, «сопряжена с необходимостью дополнительной разработки правовых актов, что затрудняет применение законодательства»[29].

Думается, что ввиду принятия ТК ТС и перспективы дальнейшей гармонизации и унификации таможенного законодательства государств — членов Таможенного союза правотворческий функционал национальных органов будет и далее предметно сужаться, многие из полномочий будут переданы законодательным органам Российской Федерации, а какие-то — и на наднациональный уровень. Например, именно посредством федерального закона можно было бы устанавливать случаи, в которых не взимаются таможенные сборы за осуществление таможенных операций, за хранение товаров, а также за таможенное сопровождение товаров; случаи обеспечения исполнения обязанности по уплате таможенных пошлин, налогов; случаи, в которых обеспечение уплаты таможенных пошлин, налогов не предоставляется. Можно решить и иные вопросы, которые не имеют непостоянного, меняющегося характера, ввиду чего целесообразно было бы ввести их регулирование посредством постановлений Правительства РФ.

Библиография

1 СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2066.

2 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 31. Ст. 1224.

3 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 785.

4 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. № 17. Ст. 956.

5 Там же. 1992. № 24. Ст. 1325.

6 Там же. № 25. Ст. 1426.

7 Там же. № 30. Ст. 1824.

8 СЗ РФ. 1994. № 27. Ст. 2855.

9 См. п. 1 постановления Правительства РФ от 07.04.2004 № 187 «Вопросы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации» // СЗ РФ.  2004. № 15. Ст. 1480.

10 См. п. 1, 2 Положения о Федеральной таможенной службе (утв. постановлением Правительства РФ от 21.08.2004 № 429) // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3637.

11 См. п. 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329) // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3258.

12 СЗ РФ. 2010. № 48. Ст. 6252.

13 СЗ РФ. 2010. № 39. Ст. 4923.

14 СЗ РФ. 2011. № 52. Ст. 7563.

15 СЗ РФ. 2010. № 28. Ст. 3697.

16 СЗ РФ. 2010. № 28. Ст. 3694.

17 С РФ. 2010. № 32. Ст. 4314.

18 См. ст. 14 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

19 Постановление Правительства РФ от 06.03.2012 № 191 «Об утверждении Правил определения таможенной стоимости товаров, вывозимых из Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 12. Ст. 1415.

20  Постановление Правительства РФ от 28.12.2004 № 863 «О ставках таможенных сборов за таможенные операции» // СЗ РФ. 2005. № 1 (часть 2). Ст. 108.

21 Постановление Правительства РФ от 26.01.2012 № 32 «Об определении Правил декларирования таможенным органам отдельных категорий товаров, ввозимых в Российскую Федерацию с территорий государств — членов Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС» // СЗ РФ. 2012. № 6. Ст. 677.

22 Постановление Правительства РФ от 12.07.2011 № 565 «Об утверждении перечня товаров, в отношении которых допускается переработка для внутреннего потребления» // СЗ РФ. 2011. № 29. Ст. 4488.

23 См. ч. 2 ст. 23 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федера-ции» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

24 Приказ ФТС России от 30.12.2010 № 2711 «Об утверждении формы требования об уплате таможенных платежей» // Российская газета. 2011. № 39.

25 Приказ ФТС России от 14.03.2011 № 532 «Об утверждении Порядка осуществления таможенными органами действий, связанных с выдачей разрешения на переработку товаров на таможенной территории, а также порядка отзыва и порядка аннулирования разрешения на переработку товаров на таможенной территории» // Российская газета. 2011. № 104.

26 Приказ ФТС России от 14.03.2011 № 537 «Об утверждении упрощенного порядка таможенного декларирования товаров, незаконно перемещенных через таможенную границу Таможенного союза и обнаруженных таможенными органами у лиц, приобретших эти товары на таможенной территории Таможенного союза в связи с осуществлением предпринимательской деятельности» // Российская газета. 2011.  № 93.

27 Приказ ФТС России от 30.12.2010 № 2708 «Об утверждении формы акта таможенного органа об обнаружении факта неуплаты или неполной уплаты таможенных платежей и порядка его составления» // Российская газета. 2011. № 32.

28 Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3258.

29 Бакаева О.Ю. Интеграционные процессы на постсоветском пространстве: таможенно-правовой аспект. // Современное таможенное регулирование в условиях функцонирования единого экономического пространства: Материалы III междунар. науч.-практ. конф. студентов, аспирантов, преподавателей, практических работников. — Саратов, 2012. С. 16