Подходы к разработке проблем профилактики правонарушений в зарубежных странах: понятие и классификация

А.Г. ГОЛОВКИНА,

соискатель ИМПЭ  им. А.С. Грибоедова

В условиях обострения криминальных угроз и вызовов как на национальном, так и на глобальном уровнях объективно возрастает значение государственной политики в области профилактики правонарушений, призванной обеспечить на системной основе многоаспектное и многоуровневое воздействие на криминогенные процессы.  Такая политика подразумевает активное участие в профилактической работе не только государственных институтов, но и всего общества в целом. Практика показывает, что лишь при задействовании всего потенциала государства и институтов общества (в лице муниципалитетов, общественных объединений, религиозных конфессий, представителей бизнеса, рядовых граждан) возможны реальные успехи в области предупреждения преступлений и  иных правонарушений.

Тем не менее определяющую роль в успешном функционировании системы профилактики играют органы внутренних дел и проводимая ими работа по предупреждению преступности. Именно милиция, в силу своего прямого назначения, призвана обеспечивать общественную безопасность и контролировать соблюдение установленного государством общественного порядка. И сегодня проблема заключается в том, как оптимально обеспечивать эту безопасность и как оптимально контролировать общественный порядок, чтобы добиться действительно эффективного предупреждения преступности.  В этой связи представляет практический интерес изучение деятельности органов полиции зарубежных стран, которыми накоплен многоплановый опыт профилактики правонарушений.

В данном аналитическом обзоре рассмотрены подходы к разработке проблем профилактики правонарушений, понятийный аппарат, классификация видов профилактики правонарушений, программы профилактики, используемые за рубежом, а также специфические меры полицейской профилактики правонарушений.

В ходе подготовки настоящего обзора изучены международные правовые акты (Резолюции Конгрессов ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями), нормативно-правовая база ряда зарубежных стран, практика деятельности полиции США, Великобритании, Германии, Австрии, Голландии, Швеции, Японии, некоторых стран СНГ. В его основу легли разработки зарубежных специалистов, а также материалы исследовательской практики, проводимой в системе  МВД России применительно к рассматриваемой проблематике[1].

Понимание важной роли профилактики в борьбе с преступностью начало складываться в США в 1920—1930-х гг.  и уже к 1970-м гг.  в европейских странах и США сложилась концепция социальной профилактики, базирующаяся на методе уголовной репрессии как основном средстве предотвращения правонарушений. Затем, с течением времени западные криминологические доктрины претерпели эволюцию, что было связано с изменением взглядов в обществе на предназначение полиции. Примерно в 1980-е гг. за рубежом главенствующей стала идея о том, что полиция является, прежде всего, социальной службой, задача которой состоит не только в обеспечении традиционных карательных функций, но и в оказании социальной помощи населению, привлечении населения к решению задач правоохраны, осуществлению программ по предупреждению преступности.

В последние десятилетия ХХ века во всем мире начала активно развиваться обновленная, социально ориентированная теория и практика профилактики правонарушений, направленная как на преступления, характеризующиеся высокой степенью общественной опасности, так и на незначительные нарушения закона.

Большой вклад в решение проблем профилактики был внесен и международными организациями. О том, какое значение придает мировое сообщество проблеме организации профилактики преступности, свидетельствует деятельность таких организаций, как Организация Объединенных Наций, Совет Европы и других региональных международных организаций. Они собирают информацию о преступности, анализируют ее, выявляют причины и последствия, вырабатывают рекомендации, принимают конвенции по различным аспектам борьбы с преступностью, в том числе по вопросам ее предупреждения.

Организация Объединенных Наций регулярно проводит конгрессы по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. Их подготовкой занимается Комитет ООН по предупреждению и контролю над преступностью.

В документах ООН подчеркивается, что лишь превентивные меры могут способствовать сокращению преступности. Они обходятся обществу дешевле, чем широкое применение мер наказания в виде лишения свободы и увеличение бюджета органов полиции для финансирования деятельности, не связанной с предупреждением преступности.

Предупреждение преступности рассматривается в международно-правовом аспекте как система устранения факторов, вызывающих преступность, в том числе возможности для совершения преступления. При этом всемерно проводится мысль о том, что эффективная профилактика возможна лишь при использовании комплексного подхода.

Комплекс мер по предупреждению преступности предусматривает[2]:

—социальное развитие, особенно в отношении таких форм преступности, как преступность в городских районах, насилие в семьях, преступность среди несовершеннолетних и в отношении таких форм преступности, как организованная преступность, торговля людьми, особенно женщинами и детьми, коррупция;

—обеспечение более широкого участия общественности в деятельности по предупреждению преступности на уровне общины (термин «община» означает географическое место, общность лиц, образующих отдельную группу, компактно проживающих лиц определенного этнического и культурного происхождения). Участие общин в предупреждении преступности предполагает привлечение к этой деятельности учреждений и организаций в общинах, которые традиционно не занимаются предупреждением преступности, например, школ, социальных служб и органов здравоохранения.

Необходимым условием эффективного осуществления профилактических мероприятий является глубокая теоретическая проработка данной проблемы.  

Немецкий исследователь Б. Баннеберг (B. Banneberg) указывает на слабость и недостатки научной базы по вопросам организации профилактики правонарушений[3], и прежде всего в региональном (местном) срезе, который предопределяет специфику осуществляемых мероприятий.  В целом, по ее мнению, эффективное предупреждение правонарушений зависит от раннего вмешательства во все области жизнедеятельности человека и так называемой сетевой стратегии. Особую роль здесь играет ранняя и интенсивная поддержка семей и детей, в которых уже имеются признаки риска совершения правонарушений. Вместе с тем, сетевая стратегия не только не исключает, но даже предусматривает системность воздействия на всех уровнях профилактики[4].

Что касается самого понятия профилактики преступности, то этот вопрос остается дискуссионным.  Нет и единого мнения о видах преступлений, которые должны быть включены в программы профилактики преступности. Некоторыми зарубежными учеными предприняты попытки очертить круг действий, связанных с осуществлением профилактики преступности. Выработан ряд рабочих определений ее предупреждения, охватывающих различные виды деятельности, осуществляемой соответствующими организациями. Сформулированы некоторые основополагающие понятия. Например, немецкий ученый Г. Кайзер (G. Kaiser) определяет предупреждение преступности как вид деятельности, который включает «…все те меры, которые осуществляются с конкретным намерением свести к минимуму диапазон и опасность преступлений, будь то снижение возможностей для совершения преступлений или воздействие на потенциальных правонарушителей и население в целом»[5].

Существуют и другие трактовки понятия предупреждения преступности. Так, английский ученый М. Тук (M. Tuck) полагает, что предупреждение преступности является способом мышления, а не каким-либо видом действий, которым можно дать определение, а также отклонением от традиционных формальных методов борьбы с преступностью в сторону новых неформальных методов[6], а исследователь из США Р. Кларк (R. Clark), рассматривает правонарушение как взаимодействие между мотивацией правонарушителя, с одной стороны, и возможностью совершения правонарушения — с другой стороны. Будучи сторонником ситуативного подхода к профилактике правонарушений, он приводит доводы в пользу использования технических средств в целях снижения активности правонарушителя путем наблюдения, и тем самым сведения к минимуму самой возможности совершения правонарушения.

В британских официальных изданиях отмечается, что термин «предупреждение преступности» используется для краткого обозначения любых мер, которые направлены против повышения опасности и сокращения уровня преступности и противоправного поведения путем воздействия на криминогенно значимые факторы.

 В 1998 г. рабочая группа европейского Совета «Полицейское сотрудничество» предприняла попытку выработать единый подход к определению профилактики правонарушений. В итоге, Финляндии, Италии, Ирландии и Великобритании сегодня под профилактикой понимается деятельность соответствующих субъектов не только для предупреждения криминального поведения и преступных деяний, но и любых случаев «антисоциального поведения», например, скандального поведения в общественном месте. В Бельгии и Голландии одним из приоритетных направлений превенции является предупреждение насилия футбольных болельщиков. Шведская полиция уделяет особое внимание работе с водителями транспортных средств, задержанными в состоянии алкогольного опьянения (с использованием программ переподготовки и общественно-полезных работ). В Австрии ведется активная профилактическая работа в отношении умышленных преступлений. Там также наблюдается тенденция к использованию различных форм ранней профилактики, в частности в отношении футбольных болельщиков, предупредительная работа с которыми теперь  проводится на только в процессе их сопровождения на выездные игры, но и во время клубных заседаний и встреч фанатов.

Серьезное научно-практическое значение имеет вопрос классификации видов профилактики правонарушений. В документах ООН встречается деление стратегии предупреждения преступности на «прямую» и «косвенную». К последней относится: повышение уровня жизни, предоставление работы, обеспечение соответствующих жилищных условий, образования, пенсий и соцобеспечения[7].

Интересен подход к классификации профилактической деятельности государства западных ученых Брантингема (Brantinhem) и Фауста (Fauste). Их модель предупреждения преступности опирается на систему здравоохранения, а деятельность по предупреждению правонарушений подразделяется на три группы: первичную, вторичную и третичную профилактику[8]. Учитывая, что данная классификация принята во многих странах, целесообразно рассмотреть ее подробнее.

Первичная профилактика преступности сконцентрирована вокруг и социальной сферы, а также тех факторов, которые определяют морально-нравственное состояние общества  и качество жизни граждан. Она нацелена на предотвращение криминальных процессов путем воздействия на условия общей среды. Данный подход называют «позитивная генеральная профилактика». Предусматривается проведение таких мероприятий, как разъяснение правовых норм и стабилизация правосознания населения; устранение «глубоко укоренившихся» причин преступности (например, дефицита социализации или плохих социоструктурных условий); создание системы, направленной на воспитание у граждан законопослушного поведения.

Вторичная профилактика преступности ориентирована на лица или группы лиц, которые потенциально могут стать правонарушителями (детей из неблагополучных и неполных семей, склонных к бродяжничеству, подростков, которым грозит безработица, и т.д.). Она нацелена на вмешательство в их образ жизни с целью недопущения  противоправного поведения. Это может быть сделано путем оказания прямой или косвенной поддержки социально адекватного поведения данной категории лиц. Также вторичная профилактика включает в себя комплекс мероприятий, которые призваны снизить возможность совершения преступления потенциальным правонарушителем: в отношении наличия объектов криминального посягательства; пороговых значений необходимой криминальной энергии и доступности целевых объектов и орудий преступления; риска раскрытия преступления и изобличения преступника; изъятия дохода, полученного в результате совершения преступления. В отличие от первичной профилактики такой подход носит название «негативной генеральной профилактики».

Третичная профилактика преступности направлена на индивидов, которые уже совершили преступления. Основная ее цель — воздействие на их образ жизни для удержания от повторного совершения преступлений.  Это достигается различными методами, такими как: воспитательное воздействие, амбулаторные мероприятия (например, курс социального тренинга, заключение несовершеннолетних правонарушителей под арест, исполнение наказания в отношении несовершеннолетних нарушителей); наложение денежных штрафов, помощь условно-осужденным, временное содержание, задержание с целью проведения воспитательной работы; оказание помощи лицам, совершившим наказуемые деяния, создание фондов ресоциализации.

Указанная классификация была дополнена еще одним видом профилактики, целевым объектом которой рассматриваются жертвы преступлений  (ученые Ван Дайк (Van Dike) и Уард (Ward)).

В практической деятельности полиции западноевропейских стран и США широко пропагандируется тезис о том, что преступления совершаются чаще всего тогда, когда потенциальные преступники встречают уязвимую, неохраняемую жертву и незащищенный объект. Поэтому меры профилактического воздействия должны быть направлены либо на преступника, либо на систему безопасности, либо на потенциальную жертву (таким образом, осуществляется индивидуальная, общая и виктимологическая профилактика соответственно). Методы виктимологической профилактики правонарушений представляют особый интерес, поскольку их использование в деятельности правоохранительных органов в Российской Федерации сведено к минимуму. Основным направлением виктимологической профилактики за рубежом является создание системы определенных (защитных) ограждающих факторов на основе  выявления особенностей жертв правонарушений.

Подходы других ученых-криминологов направлены на совершенствование методологии Брантингема и Фауста. В частности, английский ученый П. Экблом сформулировал три уровня профилактических действий.

Первый уровень включает в себя классификацию методов предупреждения преступности и причинный механизм правонарушений, на который они направлены. Второй уровень содержит цели профилактики и ее направленность. Третий уровень определяет виды преступлений, на предупреждение которых направлены стратегические мероприятия.

Необходимо подчеркнуть, что указанная классификация предупреждения преступности используется преимущественно в научных разработках. Практические работники полиции, представители иных государственных структур используют несколько иную терминологию в своей повседневной работе, при этом основополагающими для них являются три основных вида предупреждения правонарушений — социальная профилактика, ситуационная профилактика  и предупреждение преступности с участием общественности и населения.

Рассмотрим указанную классификацию подробней.

1. Социальная профилактика преступности. Ее называют еще профилактикой преступности, ориентированной на правонарушителя. Зарубежные эксперты стран Европы и Северной Америки считают, что социальной профилактике преступности также должна соответствовать социальная политика государства в следующих сферах: городская инфраструктура и среда; здравоохранение; семейная сфера; образование; положение молодежи; трудовая занятость населения.

2. Ситуационная профилактика преступности. Основной упор делается на профилактику возможности совершения правонарушения, а не на личность правонарушителя. Разрабатываются методы затруднения доступа к объекту правонарушения (например, усиление контроля за торговыми центрами и жилищными комплексами), выявляются факторы, способствующие совершению правонарушений.

Таким образом, современная теория ситуационного подхода к предупреждению преступлений базируется на постулате, что на противоправное поведение (как и на всякое поведение человека) можно оказывать воздействие, при этом не меняя людей и их характеры.

Считается, что вероятность совершения преступления зависит от:

—числа случаев или имеющихся в распоряжении благоприятных возможностей, от степени выгоды;

—возможности получить для себя эти выгоды;

—привлекательности преступных выгод;

—риска, связанного с совершением преступления, и особенно от возможностей, представляющихся потенциальному преступнику по устранению (или уменьшению) этого риска;

—законных альтернатив, которыми располагает в известных случаях потенциальный преступник, а также от их притягательности и тягот.

В соответствии с теорией ситуационного подхода к преступлениям криминологами из Великобритании Кларком и Мейхью (Maghew) был сформулирован перечень способов вмешательства полиции для предотвращения правонарушений, который может использоваться в практической деятельности правоохранительных органов.

Способы такого вмешательства включают следующее:

—уменьшение преступных выгод от преступления;

—ликвидация материальных выгод от преступления;

—устранение средств и инструментов, позволяющих осуществить преступление;

—уменьшение прибыли, полученной от преступления;

—официальный или неофициальный надзор за преступными выгодами от преступления;

—изменение окружающей среды[9].

3. Профилактика преступности с участием общественности и населения.

В странах Западной Европы и США можно выделить три различных подхода к взаимодействию с общественностью в деятельности по предупреждению правонарушений. Это:

а) создание общественных организаций, осуществляющих разработку и проведение программ по профилактике преступности;

б) организация так называемой «общественной защиты» (патрулирование граждан-добровольцев, программы типа «соседский присмотр»);

в) осуществление программ общественного развития (строительство и содержание жилых районов, децентрализация коммунального управления и услуг, совершенствование политики распределения жилья и его заселения).

По мнению зарубежных исследователей, в борьбе с преступностью сотрудничество между гражданами и репрессивными органами является необходимым, поскольку первые могут служить источником более или менее полезной и достоверной информации о преступниках. А полиция, информируя граждан о необходимости принятия мер предосторожности, открывает тем самым новые пути к сотрудничеству в целях наиболее эффективной борьбы с преступными деяниями. Однако правоохранительные органы могут рассчитывать на построение взаимовыгодных и доверительных отношений с населением только в том случае, если граждане будут ощущать защищенность со стороны государственных структур. Охрана правопорядка с привлечением возможно более широкого круга представителей общества, согласно исследованиям голландских специалистов, оказывает положительное влияние на отношения населения к полиции[10].

В настоящее время в США и Великобритании взаимодействие полиции с населением в области профилактики преступности осуществляется главным образом в рамках программ предупреждения конкретных видов преступлений. В этих программах участвуют как общественные организации, так и отдельные группы населения (например, жители городов, поселков, улиц, микрорайонов).

Такое внимание, уделяемое сотрудничеству с населением в деле борьбы с преступностью, не случайно. Многочисленные факты, приводимые в зарубежной специальной литературе, свидетельствуют, что там, где удается привлечь население к какой-либо из форм сотрудничества и взаимодействия с полицией, налицо снижение уровня преступности или замедление темпов ее роста. По оценке специалистов, приведенной в английской печати, в случае той или иной степени участия всего лишь 1% населения в работе по предупреждению преступлений, эффективность борьбы с преступностью возросла бы в четыре раза. Можно без всякого преувеличения утверждать, что повсеместно за рубежом получил признание тот факт, что полиция только собственными силами и средствами, без тесного сотрудничества с общественностью и различными категориями населения не сможет эффективно осуществлять свои функции, в частности, профилактику преступлений.

В целом можно констатировать, что, несмотря на значительные профессиональные, кадровые и технические возможности современных полицейских служб развитых зарубежных государств, они продолжают и развивают практику широкого обращения к населению своих стран в деле предупреждения и раскрытия преступлений. Причем в работе по привлечению помощи населения широко используется система материальных стимулов. Существует отработанная система вознаграждения добровольных помощников полиции: как тех, кто выступает в роли сотрудников добровольной полиции (несущих службу по охране общественного порядка в свободное от основной работы время), так и осведомителей, сообщающих полиции ценную информацию.

Следует отметить, что среди зарубежных исследователей проблемы профилактики преступности, наряду со сторонниками широкого использования превентивных мер различного характера, встречаются приверженцы «осторожного» подхода к внедрению в практику правоохранительных органов различных методов предупреждения преступлений. Ряд зарубежных экспертов высказывают опасения в отношении превентивной деятельности полиции, имея в виду опасность ущемления прав граждан при чрезмерном расширении их превентивных функций[11].

В частности, рассматривая практику предупреждения правонарушений молодежи, некоторые из экспертов подчеркивают, что превентивная деятельность, осуществляемая государственными органами, включает определенную степень принуждения. При этом отмечается, что вмешательство в личную жизнь молодых людей зачастую является механическим и проводится без учета личностных особенностей[12].

И все же предупреждение преступлений во всех его формах рассматривается в целом как единственная альтернатива карательной деятельности государства и единственно социально оправданный способ воздействия на преступность.

Библиография

1 Достаточно полно отдельные аспекты профилактики правонарушений были освещены в пособии «Участие полиции зарубежных стран в профилактике преступности», подготовленном коллективом авторов ВНИИ МВД России, а также некоторых диссертационных исследованиях (например, Д.В. Васильев «Концепции организации деятельности полиции и возможность их использования в отечественной практике (на материале США и некоторых стран Западной Европы)").

2 Материалы Десятого Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, Вена, 10-17 апреля 2000 г., 13 с.

3 E. Marks, A. Meyer, R. Linssen. The Beccaria-Project: Quality Management in crime prevention. — Hanover, 2005. P. 9-32.

4 Там же. P. 15-16.

5  См.: G. Kaiser. Kriminologie: Ein Lehrbuch. Heidelberg: C.F. Mueller Juresnischer Verlag. 1988.

6  См.: M. Tuck. Crime prevention: a shift in concept. In: Graham J. (ed) Research Bulletin: Special European Edition. Home Office Research and Planning Unit, № 24. London: HMSO. 1987.

7 Седьмой Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушениями. Пункт 3 предварительной повестки дня: Доклад Секретариата «Новые формы преступности и предупреждение преступности в контексте развития: будущие задачи». — Милан, Италия. 26 августа—6 сентября 1985 г.  С. 26-27.

8 Участие полиции зарубежных стран в профилактике преступности. / Под ред. Сазоновой Н.И. — М.: ВНИИ МВД России, 2007. С. 8.

9 Участие полиции зарубежных стран в профилактике преступности. / Под ред. Сазоновой Н.И. и др. — М.: ВНИИ МВД России, 2007. -С. 9-10.

10 The Police Journal, 2001. V. 74. № 4. P. 279-290.

11 См.: Crime prevention and intervention. Legal and ethical problems. Berlin; N.Y., 1989. Р. 47-72.

12 Там же. Р. 103-106.