Поиск оптимальной модели организации деятельности Федеральной службы судебных приставов

УДК 34.023 

Страницы в журнале: 72-77

В.А. ГУРЕЕВ,

кандидат юридических наук, зав. кафедрой организации службы судебных приставов и исполнительного производства РПА Минюста России

Предпринимается попытка выделения наиболее значимых элементов модели исполнения актов юрисдикционных органов применительно к вопросам совершенствования процедур исполнительного производства в России. Обосновывается вывод о необходимости построения собственной модели исполнительного производства исходя из предложенных элементов.

Ключевые слова: модель исполнительного производства, судебный пристав.

Looking for the optimal model of organization bailiff’s service in Russia

Gurejev V.

This article is concern with author’s attempt of looking the most necessary elements of enforcement model in Russia. An issue is about necessity of creation own model with grounds of suggested elements.

Keywords: enforcement model, bailiff.

Вопросы совершенствования законодательства об исполнительном производстве в настоящее время находятся под пристальным вниманием научного сообщества и всех, кто осуществляет правоприменительную деятельность, поскольку, как совершенно справедливо указывалось в исследовании, проведенном по заказу Минюста Югославии в 2009 году, «органы принудительного исполнения — это руки государства, ежедневно находящиеся в контакте с населением… а общественное восприятие их населением распространяется на все государство»[1].

Сегодня на повестке дня стоит вопрос о взаимодействии и взаимообогащении науки и практики в общем деле — совершенствовании в Российской Федерации исполнения актов юрисдикционных органов.

В качестве примера плодотворного сотрудничества науки и практики можно привести  опыт реформирования системы исполнительного производства в Великобритании. Так, в 1998 году лорд-канцлер страны лорд Ирвин объявил, что хотел бы частично пересмотреть принудительное исполнение судебных решений по гражданским делам на основе результатов научно-исследовательской работы профессора Джона Болдуина, который смело заявил, что стороны по делу не удовлетворены обслуживанием, полученным от гражданских судов при принудительном исполнении их решений и приказов[2]. Однако данный пример, скорее, исключение из правила. Таким образом, вопрос взаимодействия ученых и правоприменителей носит интернациональный характер и касается множества стран. Кроме того, обозначенная проблема слабого взаимообогащения науки и практики в данной сфере является обоюдоострой. С одной стороны, законодательство, его совершенствование (изменение и дополнение) далеко не всегда опирается на научные разработки, на теоретическое осознание той или иной сферы правового регулирования и зачастую, хотя и обусловливается стремлением улучшить какую-либо процедуру, не учитывает возможный отдаленный результат. Вместе с тем и представители науки очень часто увлекаются умозрительными конструкциями либо, напротив, начинают разбираться в частных (прикладных) вопросах без понимания общей парадигмы развития законодательства, порождая все больше и больше крайне узконаправленных исследований. Приходится констатировать, что в вопросах исполнительного производства и организации исполнения актов юрисдикционных органов в России наблюдается именно такая разобщенность.

Вместе с тем, по нашему мнению, на современном этапе крайне важно определиться с оптимальной моделью исполнительного производства и, основываясь на ней, формировать инициативы по совершенствованию законодательства. Указанная модель, в свою очередь, зависит не только от формы организации деятельности судебных приставов (государственная или частная), она корреспондирует множеству других переменных в рассматриваемой системе. Задача науки — правильно обозначить наиболее важные факторы (значимые для построения модели, так называемые моделеобразующие) и изучить их сочетаемость или несочетаемость друг с другом. И уже исходя из этого определить оптимальную модель исполнительного производства для России.

С чего необходимо начинать анализ указанной модели в конкретном государстве? Думается, с исторических предпосылок ее современного состояния. Хотя каждая страна имеет свою собственную историю, но возможно выделить и некоторые черты, общие для ряда государств.

Говоря о построении российской модели исполнительного производства, не следует забывать о ее советском прошлом. По верному замечанию профессора Алана Узелача, «в социалистические времена официальные методы принудительного исполнения судебных решений были настолько заброшены, что они практически не имели никакого значения»[3]. И действительно, в самой сути коммунистического режима нет объективной потребности иметь официальную современную систему исполнения актов юрисдикционных органов, поскольку концентрированная политическая власть и практически вездесущий партийный контроль создают прочную и надежную параллельную систему исполнения, само наличие которой гарантирует реализацию всех решений, которые были сочтены важными.

Неэффективность деятельности рассматриваемой системы можно списать на многие факторы, но приведенный выше также нельзя не принимать во внимание. Тем более что с подобными проблемами столкнулись практически все страны социалистического лагеря.

Советское прошлое — первый фактор, который должен заставлять нас учитывать опыт именно указанных стран. Однако, что важно, он не является решающим.

Вторым фактором, отправным элементом модели исполнительного производства является форма организации деятельности: государственная или частная.

Большинство государств постсоветского лагеря (страны Балтии — Латвия, Литва, Эстония; страны Центральной Европы — Словакия, Венгрия, Чехия, а также Словения, Болгария, Молдова) выбрали частную модель принудительного исполнения, заменившую государственную. К сожалению, нет никаких фундаментальных исследований, которые отвечали бы на вопрос о причинах схожего пути, по которому продвигались все эти государства. Вместе с тем анализ экономического положения, состояния политических дел, эффективности и качества управления в перечисленных странах объясняет многое. Переход к рыночной экономике, попытки построения капитализма ассоциировались с развитием частной инициативы, с передачей части государственных функций на аутсорсинг. Данные тенденции усиливались низким качеством работы государственных органов, недостаточной оплатой труда государственных служащих, их некомпетентностью, обнаруживающейся в новых экономических условиях. Тем более что передача части государственных функций снижала бюджетную нагрузку. Во многом благодаря таким общим для всех государств обстоятельствам частная модель организации деятельности в рассматриваемой профессии стала весьма популярным вектором развития законодательства об исполнительном производстве в постсоветский период. Нельзя отбрасывать и достаточно сильное давление Европейского союза на эти страны. Некоторым из них частная система, по сути, была просто навязана (как условие вступления в ЕС).

Постулируемые преимущества частной системы известны и, как правило, с учетом существующих европейских экспертных оценок, сводятся к следующим доводам:

— активизация инициативы у исполнителей, что связано с появлением мотивации эффективного исполнения, основанной на системе вознаграждения;

— возникновение (как следствие) более специализированной и престижной профессии;

— повышение активности сторон исполнительного производства (исполнитель выступает представителем взыскателя);

— независимость, которая также должна гарантировать большую эффективность.

Вместе с тем анализ практики функционирования частной системы исполнительного производства в странах, которые не имеют сложившихся традиций ее применения (например, во Франции), свидетельствует и о серьезных недостатках, а именно:

— более сложный механизм сбора данных о результатах работы частных исполнителей, что, в свою очередь, снижает возможность объективной оценки эффективности частной системы в целом. Это очень важное, на наш взгляд, обстоятельство. Говоря о повышении эффективности частной системы, за основу обычно берутся данные, полученные при работе предшествующей ей государственной системы. Однако полной сопоставимости полученных сведений в указанных государствах не наблюдается. Частного исполнителя сложнее проконтролировать, и вновь созданная палата исполнителей (как основная контролирующая структура) также едва ли заинтересована в том, чтобы показывать более низкие результаты по сравнению с прежними. Это риск, который надо учитывать, но далеко не все страны оказались к нему готовы, поэтому не смогли обеспечить подлинно независимый и эффективный контроль деятельности частных исполнителей (необходимо вводить дополнительные институты контроля их деятельности);

— расходы сторон исполнительного производства неминуемо возрастают;

— публичные органы власти, осуществляющие правоохранительные функции, весьма неохотно сотрудничают с частными исполнителями.

Важное значение для оценки конкретной модели исполнительного производства имеет следующая классификация.

В зависимости от методов закрепления (изложения) процедуры исполнительного производства можно выделить:

— формализованные системы, где законодатель стремится максимально детально регламентировать процедуру;

— гибкие системы, в которых представляется значительное усмотрение правоприменителя.

Третьим фактором (элементом) модели исполнительного производства выступает степень концентрации полномочий по исполнению актов юрисдикционных органов. Можно выделить централизованные и децентрализованные системы. В первых все полномочия сконцентрированы в рамках единой структуры. При этом не имеет значения, к какой именно из ветвей власти она относится. Так, в Швеции Национальное исполнительное агентство обеспечивает исполнение судебных, административных, арбитражных и других решений. Однако централизованные системы вовсе не предполагают, что исполнительные органы непременно относятся к исполнительной власти. В частности, в Австрии и Испании все исполнительное производство находится в ведении судов[4]. К числу централизованных можно также отнести (с определенными изъятиями) системы исполнительного производства Нидерландов и Бельгии.

Систему исполнительного производства Франции вполне можно отнести к разряду децентрализованных. В качестве основы исполнения здесь выступает деятельность частных приставов, однако широко распространено  и удержание из заработной платы, которое на практике представляет собой один из важнейших способов исполнения, осуществляемый председателями судов малой инстанции[5]. В Германии система исполнительного производства отличается еще большим разнообразием исполняющих органов: местные суды осуществляют арест имущества должника, а обращение взыскания производится приставами. В Англии и Уэльсе децентрализация не только характеризуется расщеплением процедур, но и напрямую связана с видом исполняемого документа. Так, с одной стороны, наложение ареста на имущество, находящееся у третьих лиц, производится судами, вынесшими решение. С другой стороны, исполнение решений Верховного суда Лондона осуществляется шерифами и их помощниками. Если же говорить об уровне судов графств, то их судебные решения подлежат исполнению судебными приставами, состоящими в аппарате суда. Кроме того, министерство финансов, а также местные органы власти обеспечены собственными исполнителями либо могут прибегать к услугам частных исполнителей[6].

Таким образом, можно выделить по меньшей мере три вида децентрализованных систем:

— децентрализованные по процедурам исполнения;

— децентрализованные в зависимости от категорий исполнительных документов (полномочия поделены между судами и органами исполнительной власти либо между судами, органами исполнительной власти и частными исполнителями);

— со смешанной децентрализацией.

При этом краткий анализ основных правопорядков приводит к общему выводу о большей эффективности централизованных систем по сравнению с децентрализованными, что обусловливается значительной оперативностью совершения исполнительных процедур, поскольку, с одной стороны, не требуется согласования с судами (что отягощает ряд процедур)[7], с другой стороны, само по себе наличие нескольких исполняющих органов не исключает возможности инициирования между ними споров, основанных на коллизии компетенций. Координация функционирования системы становится затруднительной, а использование государственных ресурсов далеко не оптимально. Кроме того, исследование зарубежной практики подтверждает вывод о том, что множество (даже относительное) исполняющих органов влечет так называемое размытие ответственности перед кредитором (взыскателем).

И наконец, децентрализованная система априори труднопроверяема, поскольку сбор единообразных статистических данных и общий мониторинг системы — весьма сложный процесс.

К тому же можно выявить следующую тенденцию: частная форма организации деятельности пристава, как правило, предполагает децентрализованную систему исполнения, а государственная, напротив, тяготеет к централизации. В этой связи при совершенствовании государственной системы вполне оправданным будет фокусировать вектор реформ на ее централизацию, что, в свою очередь, не всегда обоснованно при частной форме организации исполнительного производства.

Еще одним элементом модели исполнительного производства выступает закрепленный за исполнителями спектр сопутствующих (факультативных) полномочий. Представляется возможным выделить страны, где основная форма активности пристава — деятельность по исполнению исполнительных документов (Германия, Австрия, Скандинавские страны). Вместе с тем в странах Бенилюкса, во Франции, в Шотландии, Португалии частные исполнители помимо собственно исполнительного производства обеспечивают документационное (бухгалтерское) обслуживание, производят удостоверение фактов. Отдельное, весьма значимое и прибыльное, направление их деятельности — досудебное взыскание долгов, которое постепенно в некоторых странах начинает перерастать в профессиональную деятельность по управлению долгами, хотя европейские правопорядки пока еще весьма сдержанно относятся к подобной трактовке.

С указанным элементом модели коррелируют и другие характеристики.

Так, речь идет о системе оплаты труда пристава. Европейской практикой выработаны следующие основные ее виды:

— фиксированная оплата труда исполнителя вне прямой зависимости от результатов его деятельности;

— фиксированная оплата труда государственного пристава в сочетании с дополнительным вознаграждением «за успех»;

— гонорары исполнителя на основе утверждаемых тарифов при возможном минимальном материальном стимулировании его деятельности со стороны государства.

Оплата труда в зависимости от конкретного результата ориентирует систему на большую эффективность — это общепризнанный факт, нашедший подтверждение во всех правопорядках, которые ее используют. Здесь, однако, есть и риски, связанные со снижением интереса к незначительным по стоимости производствам. Для предотвращения этого в качестве одного из вариантов должны вводиться корректирующие коэффициенты.

Последняя из приведенных систем оплаты пригодна лишь для частной формы организации деятельности, первые две — для государственной.

Крайне важным следствием вопроса оплаты является следующий элемент модели исполнительного производства — профессиональный статус пристава. Здесь ключевым аспектом выступает уровень его образования в широком смысле, т. е. профессиональная компетенция (квалификация).

Можно обозначить следующие используемые варианты:

— требования к образованию весьма либеральны: специальное образование не обязательно;

— наличие высшего профессионального образования — необходимая предпосылка для получения статуса пристава-исполнителя (Швеция, Финляндия, Нидерланды);

— отсутствие требования об обязательном высшем образовании, однако установление обязанности прохождения обучения на внутренних курсах (Германия)[8];

— обязательное высшее профессиональное образование, а также дополнительное обучение в специализированной школе (Франция).

Отдельно следует упомянуть требования к опыту работы как предпосылке получения соответствующей должности.

Яркий пример модели, в которой уровень квалификационных требований к исполнителю сравнительно либерален, демонстрируют Германия и Австрия. В указанных государствах в процедуре исполнительного производства традиционно сильны функции суда. Причем на примере этих стран отчетливее всего можно выявить общую тенденцию: чем сильнее полномочия судьи в исполнительном производстве, тем ниже требования к кандидатуре пристава, поскольку деятельность последнего приобретает технический характер. В этой связи при обсуждении вопроса о роли суда в исполнительном производстве необходимо всегда учитывать названную тенденцию. Кроме того, исследования Европейской комиссии по эффективности правосудия (CEPEJ) подтверждают определенную зависимость между формой организации деятельности в профессии исполнителя и уровнем требований к его подготовке.

Так, начальная подготовка и финальная процедура отбора характеризуют в основном частные системы. В то время как при государственной форме организации деятельности исполнителей подобные требования предъявляются относительно редко[9].

Устанавливаемый уровень образования напрямую должен корреспондировать уровню оплаты труда исполнителя и степени его самостоятельности, т. е. здесь важны две предпосылки. Должно быть найдено оптимальное соотношение, поскольку недостаточный уровень образования приведет к снижению эффективности функционирования системы, но и завышенный в сравнении с оплатой труда уровень образования повлечет за собой «кадровый голод», а следовательно, не позволит говорить об эффективности.

В контексте российских реалий нельзя забывать и об определенной девальвации института высшего образования (особенно получаемого в негосударственных вузах по заочной форме обучения, в некоторых непрофильных вузах), что в общем-то не всегда позволяет говорить о достаточности высшего образования для успешного начала профессиональной деятельности пристава.

Вместе с тем представляется важным на концептуальном уровне понять, что сегодня высшее профессиональное образование — предел требований к судебному приставу. Попытки создания, предположим, системы профессиональной подготовки по образцу Франции (кстати, весьма удачной системы, в которой лица, имеющие высшее образование, дополнительно должны пройти, как правило на платной основе, обучение в школе судебных приставов) не приведут нас к желаемому результату, поскольку возникнет несоответствие двух элементов модели: оплаты труда и образования. Эффективным может оказаться дальнейшее укрепление бесплатных внутренних курсов.

Сказанное выше предопределяет наличие следующей зависимости: частная форма организации деятельности в профессии пристава-исполнителя влияет на достаточно широкий спектр совершаемых им действий (не ограничивающихся лишь рамками исполнительного производства). Это способствует формированию у исполнителей высоких доходов, что, в свою очередь, с достаточной определенностью влияет на более сложный доступ в профессию. В данном случае — установление повышенных квалификационных и иных требований к кандидатам. Такое положение дел является очевидным преимуществом частной системы.

При этом доминирующим фактором в названной модели, как представляется, выступает объем компетенции, т. е. значимость института судебных приставов для государства и общества.

Таким образом, методологически оправданно при государственной организации деятельности в данной профессии стремление расширить сферу активности пристава за счет наделения его дополнительными полномочиями, что, в свою очередь, позволит ставить вопрос о достойном уровне оплаты труда. Более того, в государственной системе, по сравнению с частной,  услуги пристава для сторон оказываются дешевле, что выгодно отличает эту систему.

Пожалуй, одним из наиболее значимых элементов модели исполнительного производства выступают цели, которые преследуются в рамках заявленной процедуры.

Концептуально возможно обозначить два подхода к целям исполнительного производства:

— надлежащее и реальное исполнение установленных требований взыскателя (предположим, взыскание долга);

— примирение, снятие противоречий между должником и взыскателем и за счет этого достижение стабильности в правовых отношениях.

Последнее сегодня рассматривается как вектор развития многих правопорядков (Австрия, Германия, Франция, Испания, Нидерланды и др.).

По нашему убеждению, именно примирение (снятие противоречий) должно быть генеральной идеей исполнительного производства. Инициатива в принимаемых решениях должна принадлежать сторонам.

В рамках подобной процессуальной политики судебный пристав непременно призван обладать значимыми дискреционными полномочиями, которые способствовали бы принятию им более гибких решений (утверждение графика погашения задолженности, вариативные сроки добровольного исполнения). В этой связи формализованные системы в меньшей степени подходят для медиации. Крайне неэффективно вводить медиацию при высоком уровне формализации законодательства, в частности, российского. Она просто не будет работать.

Как видно из сказанного выше, в зарубежной практике не существует какой-либо готовой модели исполнительного  производства для России, которую можно было бы воспринять в чистом виде. Более того, механическое перенесение конструкций из зарубежных правопорядков в большинстве случаев не приводит к желаемому результату (это доказывает наш собственный многолетний опыт реформирования практически всех сфер законодательства). Однако необходимо понимать значимость элементов рассматриваемой модели, которые, образно говоря, сочетаются друг с другом, как детали конструктора, и в итоге способны создать эффективную и сбалансированную систему исполнительного производства.

Библиография

1 Стратегическое исследование Минюста Югославии в целях повышения эффективности органов принудительного исполнения, а также создания общественных судебных приставов. Раздел 7.1.2.2. — Загреб, 2009.

2 См.: Тернер Р.  Модель принудительного исполнения. Судебные исполнители Высокого суда Англии и Уэльса // Исполнительное производство: традиции и реформы (Enforcement and enforceability — tradition and reform). — М.; Берлин, 2011. С. 164.

3 Узелач А. Приватизация органов принудительного исполнения — шаг вперед для стран переходного периода // Исполнительное производство: традиции и реформы. Указ. изд. С. 102.

4 Если в Испании функции по исполнению осуществляет судья, вынесший решение, то в Австрии — суд по месту нахождения должника или его имущества. (См.: Хесс Б. Системы принудительного исполнения // Исполнительное производство: традиции и реформы. Указ. изд. С. 53.)

5 Niboyet M., Lacassagne S. “French Report”, Enforcement Agency Practice in Europe, London: British Institute of International and Comparative Law, 2005. P. 155—156.

6 Примечательно, что исполнение актов в пользу государства в части налоговых обязанностей также может быть передано частным исполнителям.

7 Дж. Марстон, рассуждая об оптимизации процедуры исполнительного производства, отмечает, что «нет необходимости задействовать в ней судей. Когда они участвуют в исполнительном производстве, они излишне вмешиваются и только увеличивают расходы задержки» (см.: Марстон Дж. Система оплаты услуг судебных исполнителей // Исполнительное производство: традиции и реформы. Указ. изд. С. 387).

8 В федеральных землях Бавария и Северный Рейн — Вестфалия поддерживаются школы для судебных работников (Juristenschule), в которых опытные судьи обучают молодых приставов (см. подробнее: Хесс Б. Указ. соч. С. 63).

9 См.: European judicial systems. Edition 2010: Efficiency and quality of justice (CEPEJ). P. 254.