Полицейская реформа в Испании

УДК 342.9:351.741

Страницы в журнале: 137-141 

И.А. АНДРЕЕВА,

кандидат исторических наук, доцент, докторант Омской академии МВД России

Преобразования в структуре испанской полиции в конце XX — начале XXI вв. рассматриваются как важнейшее условие адаптации полицейской системы к социальным изменениям; анализируются главные направления реформы.

Ключевые слова: Испания, полиция, полицейская деятельность, Национальная полиция, Гражданская гвардия, муниципальная полиция, реформа.

The police reform in Spain

Andreeva I.

Transformations to structure of the Spanish police in the end of XX — the beginning of XXI centuries are considered as the major condition of adaptation of police system to social changes; reform mainstreams are analyzed.

Keywords: Spain, the police, policing, the National Police, the Guardia Civil, the municipal police, the reform.

На рубеже XX—XXI вв. преобразования в системе полиции, направленные на повышение эффективности деятельности, были проведены практически во всех европейских странах. Реформирование происходило в тесной связи с внедрением обновленных теорий национальной безопасности, стержнем которых стал принцип коллективной ответственности за  совместное «производство» национальной безопасности, а также с учетом концепции полиции, ориентированной в своей деятельности на общество. Базовыми положениями являются сближение полицейских служб и граждан на основе коллективной работы по обеспечению безопасности, реальное партнерство с представителями общества и учреждений, усиление профилактической составляющей в деятельности полиции.

Со второй половины 1970-х годов осуществлялась демократическая реорганизация испанского общества в форме проведения постепенных изменений, согласованных между стоящими у власти силами и оппозицией. Межпартийное соглашение создало благоприятный климат для разработки конституции. Ее принятие юридически оформило режим представительной демократии. Конституция Королевства Испания 1978 года узаконила принцип разделения властей, гарантировала демократические права и свободы, легитимизировала конституционную монархию, а также предложила новую формулу решения национально-территориальной проблемы[1]. Официально Испания считается унитарным децентрализованным государством. Но форма ее государственного устройства обладает значительным потенциалом для развития в федерацию и часто обозначается термином «государство автономий». Современная организация территории Испании включает 17 автономных сообществ, обладающих широкой, узкой и специальной автономией, 50 провинций и муниципии[2]. Охрана общественного порядка является прерогативой государства, при этом в ведении автономных сообществ находится координация и осуществление функций местной полиции в порядке, установленном Органическим законом Королевства Испания от 13.03.1986 № 2 «О силах и средствах обеспечения безопасности» (далее — Органический закон 1986 года).

С принятием Конституции Испании началась масштабная реформа, результатом которой стало создание современных полицейских сил Испании. Суть проводившихся в 1980-х годах преобразований состояла в изменении приоритетов в переориентировании полицейской деятельности на охрану прав и свобод человека и гражданина. Одной из важнейших задач реформы явилось сближение правовых основ деятельности испанской полиции с международно-правовыми стандартами. Деятельность полицейских сил в период тоталитарного режима Франко была направлена в основном на защиту интересов государства. Вместе с тем, как и в других европейских странах, в Испании ко второй половине XX века складывается профессиональная и бюрократизированная модель полиции. Ее признаки — развитая структура полицейской организации со сложившимися методами управления, наличие системы знаний и профессиональной подготовки, необходимых для осуществления полицейской работы.

Функции, основные принципы деятельности и статус полицейских служб Испании были определены Органическим законом 1986 года. Важнейшие особенности национальной полицейской модели сохранились (в том числе наличие гражданской полиции и военной полиции, обладающих практически одинаковой компетенцией, а также административной полиции и судебной полиции). Согласно Органическому закону 1986 года полицейские функции выполняют общегосударственные (Национальная полиция и Гражданская гвардия) и местные (полиция автономий и муниципальная полиция) структуры. По сути, на каждом из административных уровней началось развитие особой модели полиции. Обладая серьезными организационными различиями, полицейские органы Испании часто имели пересекающиеся сферы деятельности. Органический закон 1986 года, по мнению испанских полицеистов, не смог до конца урегулировать взаимодействие между ними. Он разрешил, скорее вынужденно, существование региональной полиции, а также значительно усилил компетенцию государственной полиции, ограничив роль муниципальной полиции[3].

Национальная полиция Испании (в 1998 году насчитывала около 50 тыс. агентов) обеспечивает функции административной и судебной полиции в столицах провинций и в некоторых крупных городах, определенных регламентом. Во всех городах и селах Испании существуют центры оперативного управления полицейскими силами, сформирована специальная служба квартальных патрулей, в 1990-х годах было увеличено количество стационарных и подвижных постов[4].

При создании в 1844 году военной полиции — Гражданской гвардии — Испания восприняла французскую модель (Национальная жандармерия). Ее сотрудники имеют статус военнослужащих. В 1998 году численность Гражданской гвардии составила около 75 тыс. человек. Она обладает той же компетенцией, что и Национальная полиция, но действует в сельской местности. Помимо охранной службы Гражданская гвардия осуществляет уголовный розыск, охрану границ и побережья от проникновения контрабандистов, таможенный надзор. В Гражданской гвардии действуют особые службы железнодорожной охраны и сыска, выдачи лицензий на право ношения оружия и хранение взрывчатых веществ, военной полиции. Специальное подразделение Гражданской гвардии осуществляет надзор и регулирование дорожного движения[5]. Гражданская гвардия обеспечивает безопасность на 90% территории страны, где располагается 98% испанских муниципалитетов и проживает 45% населения. Создана единая система подготовки кадров Гражданской гвардии, интегрированная в общеобразовательную систему государства[6].

Полиция автономий была сформирована в трех автономных объединениях — Каталонии, Стране Басков и Наварре — и насчитывает около 11 тыс. человек. Галисия, Андалусия и Валенсия обратились к центральному правительству с просьбой обеспечить охрану общественного порядка силами Национальной полиции в той части, которая возлагается на органы автономии. Центральная власть обязала регионы обеспечить координацию муниципальных полиций. Все автономные объединения, за исключением Канарских островов, приняли законы о координации муниципальных полиций, устанавливающие критерии отбора сотрудников, стандарты оплаты труда, профессиональной подготовки и т. д.[7]

Муниципальная полиция может создаваться коммунами, имеющими численность населения более 5 тыс. жителей. Муниципальная полиция находится в подчинении мэра, но может контролироваться органами автономных объединений; обладает компетенцией в сфере административной полиции, однако Органический закон 1986 года обязал муниципальную полицию сотрудничать с национальными силами в сфере судебной полиции и общественной безопасности. В период с 1975 по 1995 год численность муниципальной полиции удвоилась: к концу XX века 1700 муниципальных подразделений насчитывали в своем составе 48 тыс. агентов. Муниципальная полиция имеется в 21% коммун Испании, где проживает около 90% населения. Она интегрирована в полицейскую систему страны, большая часть подразделений вооружена. Органический закон 1986 года определил обязательное ношение формы для ее сотрудников. Деятельность муниципальной полиции регламентирована:

— нормами, общими для всех сил полиции, вне зависимости от того, являются они национальными или нет. Так, статья 5 Органического закона 1986 года определяет принципы деятельности испанской полиции: законность, беспристрастность, соблюдение профессиональной тайны, ответственность и т. д. Статьи 6—8 содержат организационные нормы, например, определяется, что, поскольку полицейский является представителем государственной власти, служба в полиции несовместима с другой профессиональной деятельностью;

— нормами, общими для всей муниципальной полиции. Органический закон 1986 года уточняет, что подразделения муниципальной полиции — это гражданские вооруженные силы, а территория, на которую распространяется их юрисдикция, является территорией муниципального образования;

— нормами, определенными органами власти автономных объединений.

В период с 1980 по 1994 год была создана современная структура полицейской системы Испании, сложилась нормативная основа ее деятельности. Важной задачей, в осуществлении которой участвовало и усиливающееся профсоюзное движение полицейских, было изменение образа сил безопасности. Но из-за особых обстоятельств развития испанского общества приоритетом стала борьба с терроризмом, она вместе с новыми угрозами — ростом нелегальной иммиграции, проблемой организованной преступности в сфере наркотрафика — поглощала основные полицейские ресурсы.

В 1994 году к власти приходит новое национальное правительство (социалистическое), столкнувшееся с коррупционным кризисом в полиции. Объединив министерства юстиции и внутренних дел, оно приступило к реформе, целью которой было создание полиции «на службе у граждан». Для содействия реформе в 1995 году был образован Национальный совет гражданской безопасности. В 1996 году новое правительство воссоздало отдельно функционирующие министерство внутренних дел и министерство юстиции, сосредоточившись на проведении мероприятий по возвращению доверия граждан к полиции[8].

Идея доверия граждан была ключевой в программе «Полиция 2000». Она разрабатывалась под влиянием концепции «близкой полиции», французского варианта Community policing. «Близкая полиция» понималась как общественная служба, оказывающая населению услуги в сфере безопасности, обеспечивающая порядок и спокойствие в целом, а не как орган, ориентированный только на борьбу с преступностью[9], для чего осуществлялось обновление способов деятельности полицейских служб и улучшение связей между ними и территориальными общностями (коммунами). Было задумано проведение децентрализации служб Национальной полиции, увеличение самостоятельности комиссариатов полиции, закрепление полицейских за определенными территориальными участками, внедрение стандартов работы с жертвами преступлений, развитие сотрудничества между полицией и другими государственными или частными организациями и учреждениями, а также улучшение координации между различными корпусами полиции.

Новая волна террористических актов в стране в 2000 году отодвинула на второй план приоритеты реформы «близкой полиции»[10]. Тем не менее были осуществлены и сегодня действуют программы обеспечения правопорядка по месту жительства с привлечением граждан путем «наблюдения за домом соседа». Испания предпринимала значимые шаги в направлении изменения репрессивной модели деятельности на форму работы, основанную на профилактике правонарушений. На национальном уровне прежде всего разрабатывались и реализовывались проекты для крупных городов, определяющих лицо Испании. Они предусматривали меры, направленные на увеличение «видимости» полицейской работы, сокращение времени, проходящего от обращения граждан до реагирования полиции. Программа «Контакты, общение и внимание гражданам» направлена на улучшение взаимодействия с населением (получение сведений от граждан, связь с обществом через средства массовой информации, оказание помощи жертвам правонарушений и др.). Постоянно осуществляются целевые программы по сокращению уровня преступности в туристических зонах, в общественном транспорте, в жилых кварталах и т. д. В партнерстве с международной Ассоциацией помощи женщинам, подвергнувшимся насилию, и Ассоциацией в защиту пострадавших женщин было осуществлено несколько национальных проектов по борьбе с насилием по отношению к женщинам.

На уровне регионов выработаны программы действий, ориентированные на определенные типы правонарушений (торговлю наркотиками, детскую преступность). В их реализации приняли участие различные организации, способные оказать социальную помощь представителям групп, оказавшихся в трудном положении (так называемых групп риска — мигрантов, безработных). Что касается роли коммунальных властей, то в Испании, как и в большинстве европейских стран, наблюдается усиление компетенции мэра в вопросе обеспечения безопасности на конкретной территории. В коммунах, где существует муниципальная полиция, создаются местные советы безопасности во главе с мэром, которые осуществляют координацию в сфере превенции преступности на определенной территории. Министерство внутренних дел проявляет большую заинтересованность в развитии местных советов безопасности, тесно сотрудничая с Испанской федерацией муниципалитетов и провинций.

К началу XXI века, по мнению испанского профессора Х.Л. Барселоны, Органический закон 1986 года нуждался в ревизии. Еще в 1995 году Министерство юстиции и внутренних дел Испании официально заявило о необходимости адаптации полиции к условиям развития современного испанского общества. Комиссия юстиции и внутренних дел Конгресса депутатов Испании положила начало разработке реформы. В конце 1999 года результаты работы были представлены в документе, в котором отмечено, что полицейская система Испании построена чрезмерно сложно, это выводит на первый план задачу улучшения связи между ее составными частями[11]. Наряду с этим ключевым тезисом выделялись следующие основные проблемы: неспособность полицейских сил адекватно ответить на запросы общества в сфере безопасности в связи с недостаточной скоординированностью их деятельности; конкуренция между стратегиями, которые развивают различные полицейские учреждения; существование недоверия между полицейскими структурами (в особенности со стороны автономных и местных служб по отношению к государственным).

Острой была проблема координации между Национальной полицией и Гражданской гвардией. Согласно исследованию взаимодействия двух ведущих правоохранительных институтов страны, осуществленному Андалусским институтом криминологии, 41,79% опрошенных сотрудников центрального аппарата обоих полицейских корпусов согласились, что приоритет в их деятельности — борьба с организованной преступностью. Что касается сотрудничества и координации между Национальной полицией и Гражданской гвардией в этом во-

просе, то большая часть опрошенных оценили его уровень как «очень низкий» (28,35%) или «низкий» (29,85%). Взаимодействие центрального аппарата и региональных полицейских сил было оценено как «очень слабое» из-за отсутствия форм координации и неадекватного распределения компетенций[12].

Последняя по времени значимая реформа полиции в Испании в результате направлена на решение именно этой проблемы. В структуре Министерства внутренних дел Испании королевским декретом от 11 июля 2008 г. была создана Генеральная дирекция полиции и Гражданской гвардии. Оба полицейских корпуса теперь находятся в прямом подчинении генерального директора полиции и Гражданской гвардии. В Национальной полиции и Гражданской гвардии созданы подразделения координации между полицией и гвардией[13].

В Испании разработка изменений, связанных с формированием коллективного подхода (имеется в виду прежде всего реализация концепции полицейской деятельности, ориентированной на общество) в противодействии преступности, была, по сравнению с другими европейскими странами, запоздалой и менее активной. Это объясняется особенностями преступности, с которыми полиция сталкивалась на протяжении нескольких десятилетий. Основные угрозы были связаны с терроризмом и организованной преступностью, в то время как для полиций ближайших соседей Испании главной проблемой в последние десятилетия стало обеспечение повседневной безопасности и противодействие совершению преступлений небольшой тяжести. Свою роль сыграла сложность управления силами безопасности, обусловленная спецификой административно-территориального устройства. Институциональное многообразие сферы обеспечения безопасности в определенный период препятствовало эффективному функционированию силовых структур, что сделало задачу улучшения координации деятельности полицейских структур ведущей в их реформировании, предопределив тенденцию дальнейшей централизации полиции.

Библиография

1 См.: Мадатов А.С. Региональные особенности демократизации: опыт Южной Европы // Вестн. РУДН. Серия: Политология. 2007. № 3. С. 43—49.

2 См.: Григонис Э.П., Григонис В.П. Конституционное право зарубежных стран. — СПб., 2007. С. 126—128.

3 См.: Recasens i Brunet F. Politiques de securite et prеvention dans l’espagne des annеes 1990 // Dеviance et Sociеtе. 2001. № 4. Р. 481 // URL: http://www.cairn.info/revue-deviance-et-societe-2001-4-page-479.htm

4 См.: Бондарь Е.О. Правовые основы организации и деятельность полиции Испании. — М., 2004. С. 52.

5 Там же. С. 45—46.

6 См.: Сантана Ф.Э. Система подготовки кадров Национальной гвардии Испании // Новые методики подготовки кадров полиции/милиции: Материалы междунар. семинара. — М., 2006. С. 59—60.

7 См.: Les documents de travail du senat. Sеrie: Etudes de lеgislation comparеe. № LC 38: Les polices municipales (1 mai 1998) // URL: http://www.senat.fr/lc/lc38/lc38_mono.html

8 См.: Recasens i Brunet F. Op. cit. Р. 492.

9 См.: Bolle P.-H. La police de proximitе: notion, institution, action // Eguzkilore. 1998. № 12. Р. 172.

10 См.: Recasens i Brunet F. Op. cit. Р. 492—494.

11 См.: Barcelona J.L. Sobre el modelo policial espanol y sus posibles reformas. Fundacion Alternativas, Madrid, 2006. Р. 6 // http://www.falternativas.org/laboratorio/documentos/documentos-de-trabajo/sobre-el-modelo-policial-espanol-y-susposibles-reformas

12 См.: De La Cuesta J.L. La politique criminelle de l’Espagne en matiеre de crime organisе // P. Zen-Ruffinen (ed.), Du Monde Pеnal. Droit pеnal, criminologie et Politique criminelle, police et exеcution des sanctions, procеdure pеnale. Helbing & Lichtenhahn, Bаle. 2006. Р. 393.

13 См.: Real Decreto 579/2008, de 21 de abril (BOE num. 97, de 22 de abril) // http://www.mir.es/MIR/estrorganica/estructura/secestseg/dgpcivil1.html