Полномочия Президента Российской Федерации в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью

УДК 342.515

Страницы в журнале: 19-24 

О.В. Чумакова,

кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, директор юридической клиники РПА Минюста России Россия, Москва chumakova-ov@yandex.ru

Проводится анализ полномочий Президента РФ в области обеспечения бесплатной юридической помощью, а также перспектив организации оказания бесплатной юридической помощи с учетом положений законодательства, регулирующего рассматриваемую сферу общественных отношений.

Ключевые слова: полномочия Президента РФ, бесплатная юридическая помощь, субъекты Российской Федерации, защита прав и свобод человека и гражданина, государство.

Статья 45 Конституции РФ закрепляет государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в качестве важнейшей конституционной гарантии. В системе государственных органов каждый из них наделен соответствующими полномочиями в сфере обеспечения конституционных прав и свобод, в том числе права граждан на юридическую помощь. «Одной из задач, стоящих перед разработчиками Закона о бесплатной юридической помощи в Российской Федерации, было нормативное закрепление организации государственного управления в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, а также определения порядка взаимодействия всех участников» [9, с. 320—323].

Анализируя главу 2 Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее — Закон о бесплатной юридической помощи) необходимо учесть следующие обстоятельства:

1) Конституцией РФ провозглашен приоритет прав и свобод человека и гражданина над правами иных лиц, они объявлены высшей ценностью (ст. 2); также на государство возложена обязанность признания, соблюдения и защиты прав человека. Из этого следует, что Российская Федерация обязана оказывать бесплатную юридическую помощь своим гражданам;

2) согласно данным статистики у большинства населения страны низкие доходы и, как следствие, невысокая платежеспособность; очевиден рост социального расслоения. Получается, что у государства просто нет другого способа решения правовых проблем граждан, кроме расширения сети учреждений и организаций, оказывающих бесплатную юридическую помощь;

3) сами по себе органы публичной власти, перечисленные в главе 2 Закона о бесплатной юридической помощи, бесплатную юридическую помощь гражданам в основе своей не оказывают. Их задача в данной сфере правоотношений — организовать получение гражданами такой помощи, указав всех возможных провайдеров ее оказания.

В ст. 9 Закона о бесплатной юридической помощи перечислены полномочия Президента РФ в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.

По нашему мнению, законодатель, регулируя полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, совершенно обоснованно в первую очередь акцентирует свое внимание на полномочиях Президента РФ. Именно Президент РФ в силу ч. 2 ст. 80 Конституции РФ является гарантом соблюдения прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в главе 2 Конституции РФ. Это значит, что он несет персональную ответственность за то, чтобы механизмы защиты конституционных прав человека и гражданина работали бесперебойно, чтобы не было сбоев по тем или иным причинам в их реализации. Президент РФ как гарант Конституции РФ имеет право требовать от всех федеральных органов и органов власти субъектов Российской Федерации неуклонного соблюдения Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина [3, с. 125—127]. Президент РФ также имеет право с названных позиций оценивать содержание деятельности подотчетных ему органов (Правительства РФ, Совета безопасности), а также руководителей тех государственных структур, по которым глава государства вносит предложения о кадровых назначениях.

Президент РФ стоит во главе всей системы защиты прав человека, но не является единственным органом власти, осуществляющим данную функцию, поскольку в главе 2 Конституции РФ законодательно не только закреплены права и свободы человека и гражданина, но и определено, что их защита — обязанность государства. Это общее правило обязывает государство различными правовыми средствами обеспечивать защиту конституционных прав и свобод, осуществлять их регулирование. Решение вопросов защиты конституционных прав и свобод находится как в ведении Российской Федерации, так и в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Как уже отмечалось выше, гарантом прав и свобод выступает Президент РФ, обязанность осуществлять меры по обеспечению прав и свобод входит в число полномочий Правительства РФ, т. е. в гарантировании прав и свобод участвует весь механизм государства, все органы государственной власти [10].

В ч. 3 ст. 80 Конституции РФ закреплено: Президент РФ определяет основные направления внутренней политики государства. Одним из направлений этой политики является обеспечение граждан бесплатной юридической помощью. Как установлено п. 2 ч. 2 ст. 1 Закона о бесплатной юридической помощи, бесплатную юридическую помощь оказывают две системы органов и организаций: государственная и негосударственная, между которыми есть различия. Президент РФ определяет направления развития обеих систем, он осуществляет в этой области «ручное управление» (цит. В.В. Путин). «Единственное отличие в определении Президентом политики по созданию и развитию двух этих систем заключается в том, что органам и организациям государственной системы бесплатной юридической помощи Президент может “приказать”, а развитие второй системы он вынужден стимулировать материальными, политическими и социальными способами» [6]. Закон о бесплатной юридической помощи относит к компетенции Президента РФ осуществление иных полномочий в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, функционирования и развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи. По мнению исследователей, законодатель преднамеренно оставляет перечень полномочий Президента РФ в области обеспечения граждан юридической помощью открытым, отмечая тем самым важную роль главы государства как гаранта прав и свобод человека и гражданина в данной сфере. Также Закон о бесплатной юридической помощи предоставляет Президенту РФ возможность осуществлять полномочия в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, функционирования и развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи по любым вопросам.

Представляется необходимым отметить, что, по мнению некоторых авторов, «было бы целесообразно разделить функцию по управлению этими системами между двумя федеральными органами исполнительной власти, сохранив руководство государственными органами и организациями за Министерством юстиции, а негосударственную систему передать, скажем, Министерству здравоохранения и социального развития России, в целях организации конкуренции между органами и организациями двух систем и поддержания экономического развития негосударственной системы оказания гражданам бесплатной юридической помощи» [6].

Президент координирует деятельность органов государственной власти по вопросам прав и свобод, а также рассматривает обращения и жалобы граждан. В частности, для непосредственного оказания юридической помощи населению страны создан институт приемных. «За один день в приемную Президента РФ приходят до 250 человек, за год в приемную направляется до 500000 почтовых отправлений и около 400000 электронных писем» [5, с. 18—19].

«В марте 2014 года в Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций, в Управление Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан и в приемные Президента Российской Федерации в федеральных округах и в административных центрах субъектов Российской Федерации поступило в адрес Президента Российской Федерации 100860 обращений, 9238 запросов информации и 12683 сообщения, из них из иностранных государств 17278 обращений, 3312 запросов информации и 5728 сообщений. В марте 2014 года поступило в адрес Президента Российской Федерации 24216 обращений в письменной форме, 69716 обращений в форме электронного документа и 6928 обращений в устной форме, включая 2443 обращения в письменной форме, 14823 обращения в форме электронного документа и 12 обращений в устной форме из иностранных государств.

Количество обращений, поступивших из Российской Федерации в марте 2014 года в письменной форме, в форме электронного документа и в устной форме, выросло на 29,70% по сравнению с февралем 2014 года и менее значительно на 25,84% по сравнению с мартом 2013 года. Аналогичная ситуация сложилась в Северо-Западном, Южном, Северо-Кавказском, Приволжском, Уральском и Сибирском федеральных округах. Количество обращений, поступивших из Северо-Западного, Южного, Северо-Кавказского, Приволжского, Уральского и Сибирского федеральных округов в марте 2014 года в письменной форме, в форме электронного документа и в устной форме, выросло по сравнению с февралем 2014 года соответственно на 30,08%, 47,46%, 10,44%, 18,10%, 34,07% и 28,18% и менее значительно по сравнению с мартом 2013 года соответственно на 29,00%, 40,30%, 6,96%, 11,07%, 11,12% и 15,99%. Количество обращений, поступивших из Центрального и Дальневосточного федеральных округов в марте 2014 года в письменной форме, в форме электронного документа и в устной форме, выросло по сравнению с февралем 2014 года соответственно на 33,93% и 6,35% и более значительно по сравнению с мартом 2013 года соответственно на 36,76% и 22,61%. Самый значительный рост количества обращений, поступивших в письменной форме, в форме электронного документа и в устной форме в марте 2014 года, по сравнению с февралем 2014 года и с мартом 2013 года соответственно на 47,46% и на 40,30% произошел из Южного федерального округа. Наибольшая доля обращений, поступивших в письменной форме, в форме электронного документа и в устной форме в марте 2014 года, 33,21%, поступила из Центрального федерального округа, затем по убыванию долей обращений в письменной форме, в форме электронного документа и в устной форме следуют Приволжский, Южный, Северо-Западный, Сибирский, Уральский, Дальневосточный, Северо-Кавказский и Крымский федеральные округа» [11].

В адрес Президента РФ в 2013 году в письменной форме, в форме электронного документа и в устной форме в Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций, Управление Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан и приемные Президента РФ в федеральных округах и в административных центрах субъектов Российской Федерации от граждан, организаций и общественных объединений поступило 757991 обращение (далее — обращения, поступившие в 2013 году в адрес Президента РФ), содержащее 875613 вопросов.

В День Конституции РФ 12.12.2013 г. в письменной форме и в устной форме в Приемную Президента РФ по приему граждан в Москве, приемные Президента РФ в федеральных округах и в административных центрах субъектов Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и в их территориальные органы, федеральные государственные органы и их территориальные органы, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления от граждан, организаций и общественных объединений поступило 84362 обращения (далее — обращения, поступившие в ходе проведения общероссийского дня приема граждан), в том числе 38034 обращения, в которых определены 41488 вопросов в соответствии с типовым общероссийским тематическим классификатором обращений граждан, организаций и общественных объединений.

В адрес Президента РФ с 21.04.2013 г. в ходе подготовки и проведения 25.04.2013 г. специальной программы «Прямая линия с Владимиром Путиным» по каналам телефонной связи через операторов справочной службы и через автоответчики, посредством смс-сообщений, через интернет-портал телеканалов «Первый», «Россия 1» и «Россия 24», радиостанций «Маяк», «Вести FМ» и «Радио России» поступило 1473688 сообщений с вопросами [11].

Президент РФ своими актами определяет основные направления государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, в том числе направления развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи.

В российской практике нередки случаи, когда в отсутствие закона именно акты Президента РФ становились основным регулятором общественных отношений и способствовали реализации прав и свобод человека.

Так, проверке на конституционность был подвергнут Указ Президента РФ от 27.09.2000 № 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации». Подтверждая конституционность изданного Указа Президента РФ, Конституционный Суд РФ указал, что Президент РФ, в осуществление предусмотренного Конституцией РФ полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и в целях исполнения возложенной на него обязанности по охране прав и свобод человека и гражданина, был вправе предпринять правовое регулирование указом — при условии, что действие такого указа во времени ограничивается моментом вступления в силу соответствующего законодательного акта (см. постановление Конституционного Суда РФ от 25.06.2001 № 9-П) [8].

Президент РФ как гарант прав и свобод не раз своими решениями способствовал реализации прав и свобод, при этом законность таких решений признавалась Конституционным Судом РФ именно через призму особой роли Президента РФ как гаранта прав и свобод. В области же реализации права на юридическую помощь Президент РФ вновь подтвердил эту роль, став инициатором принятия Закона о бесплатной юридической помощи [4].Так, 21.06.2011 г. в порядке реализации права законодательной инициативы Президент РФ внес проект Закона «О бесплатной юридической помощи» в Государственную Думу [8]. Причем внесение данного законопроекта стало результатом реализации Основ государственной политики России в сфере развития правовой грамотности и правосознания (утв. Президентом РФ 04.05.2011 № ПР-1168) [7], поскольку одним из направлений государственной политики России в сфере развития правовой грамотности и правосознания является совершенствование деятельности в области оказания квалифицированной юридической помощи, в том числе создание эффективной системы бесплатной юридической помощи.

Опыт зарубежных стран показал, что применяются разнообразные модели организации управления системой юридической помощи.

Так, «в соответствии с законодательством Молдовы управление осуществляется по смешанной системе и включает в себя: Национальный совет (орган, имеющий статус юридического лица публичного права, управляющий процессом предоставления юридической помощи), Министерство юстиции (разрабатывает курс политики и принятия решений относительно системы юридической помощи), Коллегию адвокатов (контролирует установление критериев отбора адвокатов и критериев оценки качества услуг юридической помощи)» [1].

По аналогии с молдавской моделью организована система юридической помощи в Грузии и Болгарии.

«Германская же модель организации управления системой юридической помощи разительно отличается. В Германии бесплатная юридическая помощь не администрируется государственным органом или негосударственной специализированной структурой. Управление системой юридической помощи осуществляется судами, ввиду того что вопросы оказания юридической помощи преимущественно связаны с рассмотрением дел в суде» [2].

Как следует из содержания ст. 9 Закона о бесплатной юридический помощи, а также общего конституционного принципа объявления России социальным государством (ст. 7), система бесплатной юридической помощи скорее всего продолжит свое развитие. Вероятно, что полномочия Президента РФ в области обеспечения гражданам бесплатной юридической помощи будут расширены и дополнены в рассматриваемой области, так как именно Президент РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ).

Список литературы

1. Кику М. Новая модель юридической помощи: юридическая помощь в Болгарии, Грузии и Молдове // Бесплатная юридическая помощь: модель взаимодействия государства и гражданского общества (зарубежный и российский опыт): сб. докладов. М.: Акварель, 2011. С. 66—68.

2. Килиан М. Бесплатная юридическая помощь по гражданским делам в Германии // Там же. С. 87, 91—92.

3. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Е.Ю. Бархатовой. М.: Проспект, 2010.

4. Куликов В. Право знать // Российская газета. 2011. 21 июня.

5. Мазаев Д.В. Общая характеристика законодательного обеспечения бесплатной юридической помощи в России: Аналитический доклад / Институт права и публичной политики. М.: Акварель, 2011.

6. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (постатейный) / под ред. проф. Ю.А. Дмитриева. М.: ЮРКОМПАНИ, 2012.

7. Основы государственной политики России в сфере развития правовой грамотности и правосознания (утв. Президентом РФ 28.04.2011 № Пр-1168) // Российская газета. 2011. 14 июля.

8. Остапенко А.С., Артемьев Е.В., Бевзюк Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (постатейный). Подготовлен для СПС «КонсультантПлюс», 2012.

9. Тарасов О.А. Законопроект о бесплатной юридической помощи в системе российского законодательства // Бесплатная юридическая помощь: модель взаимодействия государства и гражданского общества (зарубежный и российский опыт): сб. докладов. М.: Акварель, 2011.

10. Шульцева О.К. Формирование института прав и свобод человека в свете проводимой конституционной реформы России // Общество и право. 2010. № 1. С. 27—29.

11. URL: * class="MsoNormal">