Полномочия должностных лиц в зарубежных системах исполнительного производства

УДК 341.42 

Страницы в журнале: 155-160

В.А. СЕЛЕЗНЕВ,

государственный советник юстиции Российской Федерации 1-го класса

Рассмотрены системы исполнительного производства иностранных государств с учетом структурно-функциональных и правовых критериев систематизации, а также полномочия должностных лиц. В отношении проблемы привлечения в сферу исполнения судебных актов и актов других органов так называемых частных судебных исполнителей автором сделан вывод, что данная форма организации исполнения, как показывает опыт иностранных государств, может быть реализована в сочетании с государственной системой исполнения и при государственном контроле деятельности саморегулируемых организаций судебных исполнителей.

Ключевые слова: система исполнительного производства, судебный исполнитель, публично-правовые функции, организация принудительного исполнения, судебный акт, частный судебный исполнитель, функциональная специализация.

Powers of Public Officers in Foreign Enforcement Proceedings Systems

Seleznev V.

There are enforcement proceedings systems of some countries should be carried out subject to following structural, functional and legal criteria of systematization, and powers of public officers considered in the article. In regards to the issue of involvement of so called private enforcement officers to the area of judicial and other acts enforcement we need to remember that this form of enforcement organization, as experience of countries with different degree of “privatization” in the area shows, may be successful together with state enforcement system and at state control over activities of self-regulated organizations of enforcement officers, as self-employed persons engaged into enforcement activities.

Keywords: enforcement proceedings system, bailiff, public legal functions, enforcement arrangement, judicial acts, private enforcement officer, functional specialization.

Сравнительно-правовое исследование, направленное на выявление различий в объеме полномочий должностных лиц и специфике их реализации в зарубежных системах исполнительного производства, несомненно, является актуальным в целях использования положительного опыта в совершенствовании отечественной модели принудительного исполнения. При этом важно рассмотреть особенности организации исполнения судебных актов и актов других органов в иностранных государствах, что дает возможность найти характерные признаки, в соответствии с которыми, с учетом формы перераспределения властных полномочий в сфере принудительного исполнения, целесообразно выделять централизованные и децентрализованные системы исполнительного производства.

Для централизованных систем исполнительного производства характерно наличие единого государственного органа принудительного исполнения и механизма правового регулирования процесса исполнения судебных актов и актов других органов, установленного федеральным законодательством. Функции принудительного исполнения осуществляются органами судебной или исполнительной власти. Такие системы сформировались, например, в России, Республике Беларусь, Республике Армения, Азербайджанской Республике, Швеции, Финляндии, Испании.

В государствах, применяющих централизованную модель исполнительного производства, соответствующим нормативным правовым актом может быть создан организационно самостоятельный орган, уполномоченный в сфере принудительного исполнения, с вертикально интегрированной структурой управления, которая, как правило, отличается сложностью и многоуровневостью. Руководство высшего звена имеет большую часть полномочий, необходимых для принятия важнейших решений, регламентирует и координирует деятельность структурных подразделений, осуществляющих функции принудительного исполнения. Последовательность действий по исполнению государственных функций и сроки их осуществления определяются соответствующими административными регламентами, а также должностными регламентами государственных служащих.

Российскую централизованную систему исполнительного производства характеризует наличие единого органа, осуществляющего публично-правовые функции в установленной сфере деятельности, в лице Федеральной службы судебных приставов и ее территориальных органов, и единого механизма правового регулирования. Правовое регулирование исполнительного производства относится к ведению федерального законодателя. На основании и во исполнение Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» Президент РФ и Правительство РФ принимают нормативные правовые акты по вопросам обеспечения исполнительного производства. Функции по принудительному исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц осуществляют судебные приставы-исполнители посредством применения установленных законом мер.

В соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах» судебные приставы выполняют задачи по обеспечению установленного порядка деятельности Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, по осуществлению принудительного исполнения судебных актов и актов других органов, а также по исполнению законодательства об уголовном судопроизводстве по делам, отнесенным уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации к подследственности ФССП России. В соответствии с п. 6 Положения о Федеральной службе судебных приставов[1] в полномочия ФССП России входят обеспечение проведения оценки и учета, а также организация хранения и принудительной реализации арестованного и изъятого имущества.

Имеются определенные ограничения, установленные законодательством об исполнительном производстве, при использовании словосочетания «судебный пристав». Так, использование указанного словосочетания в Российской Федерации допускается только в наименовании Федеральной службы судебных приставов, ее структурных подразделений и должностных лиц, а также в наименованиях профессиональных союзов судебных приставов, их структурных подразделений и должностных лиц.

На судебных приставов распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные федеральными законами от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе».

По нашему мнению, наличие общих признаков у национальных систем исполнительного производства обусловливает их классификацию с учетом соотношения централизации и децентрализации на основе предлагаемого подхода, что дает возможность на основе комплексного анализа зарубежного опыта совершенствовать правовое регулирование отношений в сфере исполнения судебных актов и актов других органов, осуществлять оптимизацию системы исполнительного производства.

В отличие от российской модели, в которой функции принудительного исполнения осуществляет орган исполнительной власти, в модели, используемой в некоторых других европейских государствах (в частности, в Испании и Республике Беларусь), функции принудительного исполнения осуществляют органы судебной власти. Так, система исполнительного производства Республики Беларусь предусматривает реализацию функций принудительного исполнения соответствующими структурами органов судебной власти: судебными исполнителями общих судов и Службой судебных исполнителей хозяйственных судов. Таким образом, полномочия по осуществлению публично-правовых функций сосредоточены исключительно в органах судебной власти, что характеризует систему исполнительного производства как централизованную. Особенность системы исполнительного производства Республики Беларусь состоит в том, что исполнение судебных постановлений и других актов является задачей судопроизводства в судах общей юрисдикции и хозяйственных судах.

Децентрализация подразумевает осуществление передачи функций в формализованном порядке, на основе соответствующего законодательного акта, что не допускает произвольного перераспределения властных полномочий. Вследствие децентрализации происходит существенное ограничение ведомственного контроля деятельности автономной структуры, которая наделена определенным объемом властных полномочий по исполнению судебных актов и актов других органов. Децентрализация способствует передаче властных полномочий вниз по уровням иерархии, вследствие чего не только сокращается административная дистанция между уровнями государственного управления, но и расширяется диапазон управления и охват контролем со стороны автономной структуры.

Для децентрализованных систем исполнительного производства характерно делегирование государством части полномочий в сфере гражданского исполнительного производства негосударственным организациям и частным лицам. Такие системы функционируют, например, в США, Канаде и Франции. В децентрализованных системах исполнительного производства могут быть установлены различная подведомственность органов и лиц, осуществляющих принудительное исполнение, дифференциация ведомств, осуществляющих лицензионные, контрольные и надзорные функции. Кроме того, децентрализация может проявляться и в правовом регулировании процесса принудительного исполнения. При этом отсутствует единый правовой механизм, а порядок и условия исполнительного производства устанавливаются актами делегированного законодательства.

Например, в Канаде отсутствует единое законодательное регулирование исполнительного производства. В компетенцию провинций входит разработка правил гражданского судопроизводства, и в соответствии с системой общего права суды вправе самостоятельно регулировать организацию деятельности судов и устанавливать процессуальные процедуры в той мере, в которой это не противоречит действующему законодательству. Поэтому в большинстве провинций Канады порядок исполнения судебных актов устанавливается судами.

Федеративное устройство США предполагает независимость органов власти штата от федерального правительства и местных органов власти от органов власти штата. Все штаты имеют собственное материальное и процессуальное право. На федеральном уровне органом принудительного исполнения является Служба маршалов США (US Marshals Service), осуществляющая руководство и координацию деятельности маршалов США в федеральных судебных округах. Главной функцией маршала и его помощников является исполнение приказов, предписаний и распоряжений федерального суда и обеспечение исполнения вступивших в силу судебных решений. В штатах имеется три группы судов: ограниченной и специальной юрисдикции (мировые, полицейские, муниципальные), общей юрисдикции и апелляционной юрисдикции; исполнительное производство осуществляют шерифы и их заместители, а также частные юридические агентства.

Необходимо отметить, что децентрализация требует формализованного подхода при перераспределении полномочий, что обеспечивается соответствующими нормативными правовыми актами. При этом ограничивается объем и содержание контроля деятельности децентрализованных структур со стороны государства. Эффективность функционирования таких структур достигается за счет профессионализма, высокой самоорганизации и ответственности должностных лиц. В целях осуществления контроля профессиональной деятельности необходимо создание саморегулируемых организаций, регулирующих деятельность лиц свободной профессии — судебных исполнителей. В данном направлении примечателен опыт реализации негосударственной системы принудительного исполнения во Франции, Нидерландах, Польше, Латвии, Литве, Эстонии[2].

Тенденция децентрализации системы исполнительного производства в Республике Казахстан проявилась в настоящее время в формировании комбинированной модели. Согласно законодательно утвержденной новой концепции исполнительного производства, функции по исполнению судебных актов и актов других органов смогут осуществлять частные и государственные судебные исполнители. Закон Республики Казахстан от 02.04.2010 № 261-IV «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей»[3] вводит понятия частного и государственного судебных исполнителей и определяет их правовое положение.

Соотношение централизации и децентрализации, как на структурно-функциональном уровне, так и на уровне правового регулирования, дает возможность соответствующим образом классифицировать системы исполнительного производства иностранных государств. При этом необходимо учитывать, что признаки, характерные для моделей исполнительного производства, принятых в странах континентального права и странах общего права, проявляются в национальных системах исполнительного производства, но варьируются в различной степени или формах. Исследование и сравнительный анализ системы исполнительного производства, принятой в том или ином государстве, по нашему мнению, целесообразно проводить с учетом следующих структурно-функциональных и правовых критериев систематизации.

Организация принудительного исполнения — организационно самостоятельная (подведомственная) служба в системе органов исполнительной власти; департамент (служба) в структуре органов судебной власти; осуществление функций принудительного исполнения негосударственной структурой. При использовании децентрализованной модели функции принудительного исполнения могут выполнять лица, наделенные в соответствии с законом определенным объемом властных полномочий. Комбинированная модель предусматривает распределение функций между органом государственной власти (судебной или исполнительной) и негосударственной структурой, наделенной соответствующими полномочиями, что предполагает наличие государственных и негосударственных (частных) судебных исполнителей.

В европейских государствах успешно функционируют как негосударственная система принудительного исполнения (например, во Франции, Нидерландах, Польше), так и государственная (например, в Австрии, Германии, Швеции).

Форма организации исполнительного производства, полномочия органов принудительного исполнения в зарубежных странах определяются спецификой национальной судебной системы, связанной, в свою очередь, с особенностями правовой системы, к которой принадлежит право страны. Организационно-методическое руководство, координация и ведомственный контроль профессиональной деятельности судебных исполнителей в зависимости от ведомственной принадлежности органа принудительного исполнения могут осуществляться органами исполнитеьной власти (министерством юстиции) или органами судебной власти. С учетом специфики организации принудительного исполнения и ведомственной принадлежности органа, уполномоченного в указанной сфере, выделяются соответственно административная и судебная модели принудительного исполнения.

Уровень правового регулирования исполнительного производства (государственный, региональный) и наличие единого установленного законодательством порядка исполнения исполнительных документов. Для государств, относящихся к континентальной правовой системе, характерно наличие законодательных актов, регулирующих правоотношения в сфере исполнительного производства. На региональном уровне актами делегированного законодательства регулируется порядок принудительного исполнения в США, Канаде и других странах общего права.

Сфера компетенции органов принудительного исполнения — исполнение судебных актов, предметная подведомственность, взыскание в пользу государства, обеспечение правосудия. Так, в системе исполнительного производства, принятой во Франции, Нидерландах, Польше, судебные приставы обладают исключительными полномочиями по исполнению судебных решений и иных исполнительных документов. Судебные исполнители в Австрии и Германии не обладают исключительными полномочиями по исполнению судебных приказов — они ограничены исполнением определений и постановлений суда. Различаются сферы компетенции судебных исполнителей общих судов и судебных исполнителей хозяйственных судов Республики Беларусь.

Правовой статус судебного исполнителя, определяемый законодательством, — государственный служащий; лицо свободной профессии, уполномоченное государством для выполнения функций принудительного исполнения. В децентрализованной модели, предусматривающей наличие государственного органа принудительного исполнения и частных судебных исполнителей, государственные и частные судебные исполнители могут обладать либо равными правами и обязанностями, либо с некоторыми отличиями, предусмотренными законом. Например, в Республике Казахстан государственные и частные судебные исполнители имеют равные права и обязанности, за исключениями, предусмотренными законом. В частности, принятие частным судебным исполнителем мер по обеспечению исполнения исполнительного документа и обращение взыскания на имущество допускаются только с санкции суда, получаемой в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством Республики Казахстан[4].

Организация труда и интеграция судебных исполнителей в профессиональные объединения. Организация труда предусматривает упорядочение и направление деятельности судебных исполнителей (в зависимости от особенностей национальных систем исполнительного производства функции принудительного исполнения могут выполнять, например, приставы, судебные исполнители, судебные исполнители казначейства, шерифы, судебные агенты, нотариусы и т. д.) на достижение целей исполнительного производства посредством их дифференциации, объединения в подразделения (отделы), функциональной специализации, разработки методов профессиональной деятельности, создания рабочих мест, регламентации деятельности.

В качестве примера профессиональных объединений можно привести иерархические структуры судебных исполнителей Франции (Национальная палата судебных исполнителей Франции, региональные, окружные (районные) палаты судебных исполнителей), Бельгии (Национальная палата судебных исполнителей Бельгии, окружные (районные) палаты судебных исполнителей), Нидерландов (Королевская ассоциация судебных приставов Нидерландов, окружные (районные) палаты).

На международном уровне профессиональным объединением является Международный союз судебных исполнителей (МССИ), учредителями которого выступают Бельгия, Франция, Греция, Италия, Люксембург, Нидерланды, Швейцария, в настоящее время объединяющий 69 государств-членов или ассоциированных организаций посредством заключения соглашений о сотрудничестве. Среди целей указанного союза можно выделить следующие:

— представительство в таких международных организациях, как ООН (МССИ является членом Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам), Европейский Союз (МССИ является действительным членом Европейской комиссии по эффективности правосудия), Гаагская конференция по международному частному праву (МССИ принимает активное участие в подготовке конвенций по вопросам государственной службы и принудительного исполнения);

— сотрудничество с национальными профессиональными организациями судебных исполнителей;

— повышение статуса судебных исполнителей.

Организация финансирования и материального стимулирования судебных исполнителей — самофинансирование, бюджетная, комплексная организация. Система мотивации деятельности государственных судебных исполнителей может включать использование внебюджетного фонда, формируемого за счет отчислений средств исполнительского сбора. Так, при финансировании ФССП России за счет средств федерального бюджета, Федеральным законом от 21.07.1997 № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» предусматривались выплаты из внебюджетного фонда развития исполнительного производства судебным приставам-исполнителям, обеспечившим реальное и своевременное исполнение исполнительного документа[5].

Ответственность должностных лиц органов принудительного исполнения — индивидуальная имущественная ответственность, ответственность организации. В качестве средства обеспечения защиты прав сторон исполнительного производства и других лиц целесообразно создание компенсационного фонда государством или саморегулируемыми организациями судебных исполнителей, в зависимости от принятой модели принудительного исполнения. Негосударственная система исполнительного производства предусматривает персональную ответственность и обязательное личное страхование судебных исполнителей.

Заслуживает внимания классификация систем принудительного исполнения, в основе которой «способ организации профессии судебного исполнителя», «возможности и пределы участия негосударственных организаций в исполнительном производстве» (публично-правовая, небюджетная (частноправовая) и смешанная модель — публично-правовая с допуском в различной степени частноправовой инициативы)[6] или, согласно другой формулировке, «в современной мировой практике действует частная, государственная и смешанная системы судебных исполнителей»[7]. Следует отметить, что судебный исполнитель (пристав) независимо от способа организации его профессии выполняет публично-правовые функции и осуществляет властные полномочия, которые ему делегирует государство, а государственные органы контролируют деятельность лиц, осуществляющих исполнение судебных актов и других органов, в том числе при так называемой частной системе. При анализе систем принудительного исполнения, по нашему мнению, важно выявить функциональную специализацию органов принудительного исполнения и определить объем переданных государством полномочий по реализации этих функций лицам, осуществляющим свою деятельность на «частноправовой» основе.

Говоря о возможности привлечения в сферу исполнения судебных актов и актов других органов так называемых частных судебных исполнителей, необходимо учитывать, что данная форма организации исполнения, как показывает опыт иностранных государств с различной степенью «приватизации» указанной сферы, может быть успешно реализована в сочетании с государственной системой исполнения и при государственном контроле деятельности саморегулируемых организаций судебных исполнителей как лиц либеральной профессии, осуществляющих функции по принудительному исполнению судебных актов.

Исходя из концепции законодательства об исполнительном производстве, реализация полномочий судебных приставов должна обеспечивать прежде всего защиту прав взыскателя, в том числе права на исполнение судебного акта в разумный срок, а также прав и законных интересов должника и других лиц в исполнительном производстве.

Библиография

1 Утверждено Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов».

2 См.: Селезнев В.А. Организация исполнительного производства в государствах на постсоветском пространстве // Современное право. 2010. № 10.

3 Казахстанская правда. 2010. 20 апр. № 97—98.

4 См. п. 6 ст. 32, п. 8 ст. 55 Закона Республики Казахстан от 02.04.2010 № 261-IV «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей».

5 Закон утратил силу с 01.02.2008; его положения о внебюджетном фонде исполнительного производства и вознаграждении судебных приставов-исполнителей — с 01.01.2005.

6 См.: Ярков В.В. Основные мировые системы принудительного исполнения // Проблемные вопросы гражданского и арбитражного процессов / Под ред. Л.Ф. Лесницкой, М.А. Рожковой. — М., 2008. С. 465.

7 См.: Решетникова И.В. Частный пристав-исполнитель // ЭЖ-Юрист. 2006. № 32.