Полномочия прокурора: актуальные проблемы правового регулирования

УДК 342.951:343.163:347.963

Страницы в журнале: 35-38

В.Ю. Шобухин,

кандидат юридических наук, заместитель директора Института прокуратуры, доцент кафедры прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии Россия, г. Екатеринбург sno_ip@usla.ru

Рассматриваются актуальные проблемы правового регулирования полномочий прокурора и их реализации. Автором предлагаются пути совершенствования законодательства в указанной сфере.

Ключевые слова: статус прокуратуры, полномочия прокурора, функции прокуратуры, прокурорский надзор.

Одним из важных элементов статуса современной российской прокуратуры и прокурорских работников являются полномочия. При этом следует отметить их тесную связь с правовыми средствами.

В статьях 22, 27, 30, 33 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон № 2202-1) регулируются надзорные полномочия прокурора. Однако их описание носит поверхностный характер. Статья 30 Закона № 2202-1 вообще носит отсылочных характер: в ней закреплено, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами. Полномочия прокурора при участии в рассмотрении дел судами регулируются Арбитражным процессуальным кодексом РФ 2002 года, Гражданским процессуальным кодексом РФ 2002 года, Уголовно-процессуальным кодексом РФ 2001 года (далее соответственно — АПК РФ, ГПК РФ, УПК РФ). При этом нормы разд. IV Закона № 2202-1, посвященные регулированию данной сферы прокурорской деятельности, до сих пор не приведены в соответствие с процессуальным законодательством. Механизм и проблемы реализации полномочий, как правило, отражаются в правовых актах (приказах, указаниях, инструкциях) Генерального прокурора РФ.

Безусловно, важное место в деятельности прокуроров занимает надзорная деятельность. В современной России круг поднадзорных прокуратуре органов и должностных лиц достаточно широк. Это федеральные исполнительные органы государственной власти, законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Спорным является вопрос о том, возможно ли рассматривать в числе лиц, поднадзорных прокуратуре, Правительство РФ и граждан, которые в статьях Закона № 2202-1, регламентирующих надзорные функции прокуратуры (статьи 1, 21 и т.д.), не названны?

Анализ положений Закона № 2202-1, в частности, его статей 10, 22, 24, дает основание усматривать элементы надзора в отношении указанных субъектов. Согласно ч. 3 ст. 24 Закона № 2202-1 Генеральный прокурор РФ обязан информировать Президента РФ о противоречащих Конституции РФ и федеральным законам постановлениях Правительства РФ. Это предполагает и обязанность Генерального прокурора РФ выявлять такие правовые акты Правительства РФ посредством проверки всех принимаемых Правительством РФ постановлений на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам. Меры прокурорского реагирования в отношении граждан связаны с правом прокурора возбуждать в отношении лиц, совершивших административные правонарушения, производство об административном правонарушении.

Статья 21 Закона № 2202-1 обозначает предмет общего надзора и тем самым определяет задачи, стоящие перед прокурором в этой сфере деятельности. По сравнению с ранее действовавшим законодательством (советского периода) Закон № 2202-1 сузил пределы надзора, определив, что общенадзорные проверки производятся только по сигналам о нарушениях законов (ранее предусматривалась возможность проведения плановых проверок) [4, с. 85]. Между тем в литературе высказывается мнение о том, что надзор за законностью правовых актов должен осуществляться регулярно и независимо от поступления информации о нарушении закона [2, с. 15; 3, с. 24].

Более того, в литературе высказываются предложения наделить прокурора правом приостановления действия опротестованного правового акта либо ввести правило о том, что принесение прокурором протеста автоматически приостанавливает действие опротестованного акта [1, с. 23; 3, с. 24], а также установить ответственность за неисполнение и необоснованное отклонение актов прокурорского реагирования [5, с. 155].

Еще одной проблемой является то, что в статьях 22 (ч. 2) и 25 Закона № 2202-1, предусматривающих возможность вынесения прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении, по-разному толкуется понятие «прокурор». В ч. 2 ст. 22 Закона № 2202-1 понятие «прокурор» интерпретируется в узком смысле и включает в себя только прокуроров — руководителей прокуратур. При этом в ст. 25 Закона № 2202-1 так же, как и в ч. 1 ст. 33 и ч. 3 ст. 27 данного закона, регулирующих возбуждение производства об административном правонарушении при осуществлении надзора за исполнением прав и свобод человека и гражданина и, соответственно, при осуществлении надзора в сфере исполнения уголовных наказаний, понятие «прокурор» используется в широком смысле. Помимо прокуроров в статусе руководителей прокуратур оно включает иные категории прокурорских работников (помощников прокурора, прокуроров отделов и т.д.). Это противоречие требует устранения путем внесения в Закон № 2202-1 соответствующих поправок и более четкого разграничения указанных понятий.

В Законе № 2202-1 следует детализировать правовую регламентацию прокурорского надзора за законностью деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, в частности, установив категории прокурорских работников, уполномоченных осуществлять данный вид надзора, и закрепив их основные полномочия.

Прокурорско-надзорная деятельность тесно связана с иными направлениями деятельности прокуратуры. Так, она способствует полноценной реализации функции участия прокуроров в правотворческой деятельности. Прокурорский надзор за деятельностью законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации позволяет в значительной мере предупреждать принятие данными органами законов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам. Более того, несмотря на то, что на федеральном законодательном уровне для прокуроров не предусмотрено право законодательной инициативы, во многих конституциях и уставах субъектов Федерации для региональных прокуроров предусматривается право законодательной инициативы на региональном уровне. Это позволяет прокурорам субъектов РФ не только противостоять принятию законодательными органами субъекта Российской Федерации неконституционных законов, но и активно участвовать в законотворческом процессе, вносить в законодательные (представительные) органы своего субъекта, предлагать поправки к уже принятым законам.

На данном участке прокурорской деятельности традиционно выявляется множество пробелов и противоречий в законодательстве, несовершенство отдельных законодательных норм, потребность в принятии новых нормативных правовых актов. Большое внимание уделяется проверке региональных законодательных актов на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам. Реализация данной функции усложняется в условиях современного интенсивного законотворческого процесса как на федеральном, так и на региональном уровнях, развитой структуры органов государственной и муниципальной власти. Повышенную актуальность в этом смысле представляют нормы бюджетного, налогового, социального, трудового, природоохранного законодательства.

Активное участие прокуроры принимают в разработке и совершенствовании законодательства о противодействии коррупции, выработке методов борьбы с ней. Вовлеченность прокурорского надзора практически во все сферы правового регулирования общественных отношений, с одной стороны, требует от прокуроров глубокого знания норм действующего законодательства, а с другой — дает возможность иметь широкую осведомленность о реальном положении дел в сфере соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, выявлять потребности правовой регламентации общественных отношений.

С 2007 года в аппаратах прокуратур субъектов Российской Федерации установлена должность старшего помощника по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления. Сотрудники прокуратуры систематически участвуют в подготовке проектов законов и иных нормативных актов, осуществляют их правовую экспертизу, входят в состав комитетов, комиссий и рабочих групп при разработке законопроектов. Непосредственное участие прокурора в заседаниях законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти имеет большое значение для предупреждения принятия законопроектов, не соответствующих действующему законодательству.

Таким образом, роль органов прокуратуры в правотворческом процессе велика. В целях обеспечения более эффективной деятельности прокуроров в данной сфере представляется оправданным в Конституции РФ закрепить за Генеральным прокурором РФ и нижестоящими прокурорами (на соответствующем уровне) право законодательной инициативы.

В действующем ГПК РФ недостаточно четко определены роль и процессуальное положение прокурора, и поэтому остается спорным вопрос о правовом статусе прокурора в случае его участия при рассмотрении судами гражданских дел. Согласно ч. 3 ст. 45 ГПК РФ прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами. Вместе с тем понятие «заключение прокурора» не раскрывается, его процессуально-правовое значение и содержание не определены. Остается непонятным, о чем дает заключение прокурор и какое значение оно имеет для суда. Следовательно, в ГПК РФ необходимо более детально регламентировать вопрос дачи прокурором заключения по делу. В частности, следует дать законодательное понятие заключения прокурора, установить перечень дел и вопросов, по которым дается заключение, определить его значение для суда.

Свои особенности имеет процессуальный статус прокурора при участии в рассмотрении дел арбитражными судами. Здесь тоже есть некоторые проблемы. В частности, в отличие от ГПК РФ (статьи 18, 19) и УПК РФ (статьи 61, 62, 66), АПК РФ (гл. 3) не предусматривает возможность отвода и самоотвода прокурора. В то же время в силу специфики правового статуса прокурора как лица, материально не заинтересованного в исходе дела и имеющего только процессуальный интерес, могут возникнуть обстоятельства, объективно исключающие возможность участия того или иного должностного лица органов прокуратуры в арбитражном процессе. Это могут быть обстоятельства личной заинтересованности конкретного прокурорского работника в исходе дела (например, отношения родства с истцом или ответчиком). В связи с этим в действующем АПК РФ необходимо предусмотреть институт отвода (самоотвода) прокурорских работников, принимающих участие в рассмотрении дел арбитражными судами.

Прокурор, участвующий в деле, вправе обжаловать в порядке апелляционного производства решение арбитражного суда первой инстанции, не вступившее в законную силу, и в порядке кассационного производства решение арбитражного суда первой инстанции, вступившее в законную силу (за исключением решений Высшего Арбитражного Cуда РФ), и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части. АПК РФ предусматривает возможность обжалования судебного решения только посредством принесения апелляционной и, соответственно, кассационной жалоб, не предусматривая специально для прокурора таких средств реагирования, как апелляционное и кассационное представления. Данная ситуация принижает статус прокурора в арбитражном процессе и требует законодательного устранения путем внесения в АПК РФ соответствующих дополнений и изменений. Прокуратура является специальным органом государства, в задачи которого входит обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод граждан, охраняемых законом интересов общества и государства, а потому такой акт, как жалоба, не может являться средством прокурорского реагирования. Термин «обжалование» применительно к деятельности прокурора в арбитражном процессе целесообразно исключить.

Список литературы

1. Алексеев А. Общий надзор: проблемы и перспективы // Законность. 1998. № 2. C. 6—11.

2. Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода) // Уголовное право. 1999. № 2. С. 3—29.

3. Викторов И. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий // Законность. 2000. № 12. С. 22—25.

4. Додонов В.Н., Крутских В.Е. Прокуратура в России и за рубежом. Сравнительное исследование / под ред. С.И. Герасимова. — М., 2001. 192 с.

5. Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. — СПб., 2003. 305 с.