Полномочия судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля и судебный запрос в Конституционный суд РФ: правовое регулирование и проблемы реализации

УДК 34.037

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №8 2011 Страницы в журнале: 108-112 

П.Н. МЕЩЕРЯКОВ,

аспирант кафедры конституционного и муниципального права Сибирской академии государственной службы

научный руководитель:

И.А. КРАВЕЦ,

доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой конституционного и муниципального права Сибирской академии государственной службы

Представлен краткий анализ полномочий судов общей юрисдикции по оспариванию нормативных правовых актов и процесса направления судебного запроса о проверке конституционности закона. Обозначены проблемы реализации нормоконтроля с учетом принятия Федерального конституционного закона от 07.02.2011 № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» и вступления в силу изменений, внесенных в Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Ключевые слова: судебный запрос, полномочия в сфере нормоконтроля, суды общей юрисдикции, Конституционный суд РФ, изменения в законодательстве.

Powers of courts of law in sphere normative control activity and judicial inquiry in the Constitutional court of the Russian Federation: legal regulation and realization problems

Mescheryakov P.

The short analysis of powers of courts of law on contest of standard legal certificates and directions of judicial inquiry about check of constitutionality of the law is presented. Realization problems of normative control activity taking into account acceptance of the Federal constitutional law from 2/7/2011 № 1-FKZ “About courts of law in Russian Federations” and coming into force of the changes introduced in the Federal constitutional law from 7/21/1994 № 1-FKZ “About the Constitutional court Russian Federations” are designated.

Keywords: judicial inquiry, normative control activity, general jurisdiction courts, Constitutional court of the Russian Federation, change in the legislation.

Результатом исполнения функции судов общей юрисдикции по оспариванию нормативных правовых актов является устранение из правовой системы страны актов, нарушающих права, свободы и интересы физических и юридических лиц, а также приведение системы законодательства к внутренней согласованности и порядку.

Судебный нормоконтроль есть установленная материальным и процессуальным законодательством деятельность судебных органов (конституционной (уставной), общей и арбитражной юрисдикции) по установлению, поддержанию, упрочению и восстановлению законности; она выражается в проверке соответствия нормативных актов Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, нормативных актов, имеющих меньшую юридическую силу, актам большей юридической силы, в устранении неконституционных (не соответствующих уставу) и незаконных актов из правовой системы России.

В юридической науке исследованию вопросов деятельности судов общей юрисдикции по нормоконтролю и проверке конституционности законов уделено внимание в работах Г.А. Гаджиева, Е.К. Замотаевой, Д.Ю. Исайкина, О.Е. Кутафина, В.М. Лебедева, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой и др.

Роль судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля значительна. Многолетняя практика осуществления нормоконтроля судами общей юрисдикции показала высокую эффективность этой деятельности: сначала в области ревизии законодательства субъектов Российской Федерации, а затем и в сфере проверки нормативных актов федерального уровня, без учета диагностики муниципальных правовых актов. Положительной стороной нормоконтроля, осуществляемого судами общей юрисдикции, как разновидности правосудия является его доступность для граждан, поскольку это связано с минимальными процессуальными требованиями для возбуждения дела, отсутствием принципиальных ограничений пропускной способности судов.

В соответствии со статьями 26—27 ГПК РФ в полномочия судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля с учетом ряда постановлений КС РФ[1] входит разрешение вопросов о соответствии федеральным законам нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, за исключением конституций и уставов, а также законов субъектов Российской Федерации; нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, за исключением нормативных правовых актов Правительства РФ, принятых во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, если эти полномочия не получили достаточного закрепления в законе.

Результатом нормоконтрольной деятельности суда общей юрисдикции является признание нормативного правового акта недействующим с момента вступления судебного акта в законную силу. При этом орган или должностное лицо, издавшее нормативный акт, обязаны внести в него соответствующие изменения (в случае признания его незаконным в части) либо отменить такой акт (если он признан судом незаконным полностью).

С учетом ст. 251 ГПК РФ в порядке гражданского судопроизводства не могут рассматриваться заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции КС РФ.

Особенности рассмотрения дел о нормоконтроле установлены в постановлении Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (в ред. от 10.06.2010), где судам даны разъяснения в том числе по вопросам основных критериев проведения нормоконтроля, а также признаков, характеризующих нормативный правовой акт.

Нормоконтроль, проводимый судами общей юрисдикции, соотносится с функциями КС РФ: во-первых, такая деятельность осуществляется судебными органами; во-вторых, ее цель — выявление и устранение нарушений законодательства; в-третьих, решения судов, принятые по результатам осуществления судебного конституционного контроля и судебного нормоконтроля, подлежат опубликованию (ст. 78 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российский Федерации»; далее — Закон о КС РФ; ст. 253 ГПК РФ).

В научной литературе выделяют следующие виды нормоконтроля, осуществляемого КС РФ: централизованный, факультативный, постановляющий, конкретный, последующий, материальный, формальный[2].

Суды общей юрисдикции содействуют нормоконтролю посредством направления запроса в КС РФ в случае обнаружения неопределенности в вопросе о том, соответствует ли закон Конституции РФ.

В период с января 1995 года по май 2009 года судами общей юрисдикции было направлено 218 запросов в КС РФ. В 67 случаях запросы судов принимались к рассмотрению и по ним были вынесены постановления КС РФ[3].

Обязанность суда при разбирательстве по делу в любой инстанции направить запрос установлена ст. 101 Закона о КС РФ, а также постановлениями КС РФ[4].

При направлении запроса в КС РФ производство по делу подлежит приостановлению (п. 3 ч. 1 ст. 238 УПК РФ, ст. 215 ГПК РФ, п. 1 ч. 1 ст. 143 АПК РФ). В случае, когда судебное решение уже вынесено и вступило в законную силу, исполнение решения откладывается (ст. 103 Закона о КС РФ).

В феврале 2011 года вступил в силу Федеральный конституционный закон от 03.11.2010 № 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации”», новации коснулись порядка и условий направления судами запросов в КС РФ.

7 февраля 2011 г. был принят Федеральный конституционный закон от 07.02.2011 № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» (далее — Закон о судах общей юрисдикции). Он вступает в силу в 2012 году, а отдельные положения — в 2013 году.

Полномочия судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля урегулированы нормами Конституции РФ (статьи 125, 126), ГПК РФ (гл. 24), УПК РФ (статьи 238, 413), Закона о КС РФ (главы 9, 13), положениями не вступившего в законную силу Закона о судах общей юрисдикции, касающимися направления судебного запроса о конституционности закона в КС РФ, а также правовыми позициями КС РФ, выраженными в его постановлениях и определениях.

В связи с изменениями, внесенными в Закон о КС РФ, и принятием Закона о судах общей юрисдикции представляется необходимым обозначить проблемы, связанные с правовым регулированием полномочий судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля, а также направлением судебного запроса в КС РФ о проверке конституционности закона.

При направлении судом запроса о проверке конституционности закона такой закон должен подлежать применению в конкретном деле судом. Следует подчеркнуть, что именно судом, а не каким-либо другим государственным органом. Ранее для направления судебного запроса закон не только должен был подлежать применению в конкретном деле, но и мог быть уже применен, при этом не только судом, но и любым другим государственным органом.

По этому вопросу справедливой является научная критика указанных законодательных новелл известным ученым С.А. Авакьяном, который привлекает внимание к проблеме обращения суда второй инстанции с запросом в КС РФ в случае, если закон уже был применен судом первой инстанции и суд рассмотрел дело по существу. Как быть в этом случае суду второй или вышестоящей инстанции, ведь дело считается рассмотренным по существу с момента принятия итогового судебного решения, а закон, которым руководствовался судья при рассмотрении дела, примененным в данном деле[5].

В этой связи ученый предлагает внести в закон изменения, либо уточняющие, что только суд первой инстанции, принявший дело к рассмотрению, может обращаться с запросом в КС РФ, либо устанавливающие, что каждая новая судебная инстанция независимо от того обстоятельства, что закон уже был применен судом первой инстанции, снова оценивает закон, подлежащий применению в деле[6].

Исходя из положений процессуального законодательства, суд использует закон, на основе которого дело подлежит разрешению, и принятие итогового судебного акта по делу означает рассмотрение дела по существу оконченным (статьи 148, 194 ГПК РФ, статьи 133, 166, 167 АПК РФ).

Из этого следует, что суд первой инстанции, рассмотрев дело по существу, даже если решение суда не вступило в законную силу, уже применил закон в конкретном деле.

Поэтому на практике до устранения проблемы, связанной с формулировкой ст. 101 Закона о КС РФ, например, суду кассационной инстанции, осуществляющему проверку соблюдения судом первой инстанции норм материального и (или) процессуального права, необходимо будет руководствоваться положениями ч. 3 ст. 76 Конституции РФ.

Законом о судах общей юрисдикции определены порядок формирования, состав и компетенция ВС РФ, верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов автономных округов, а также районных судов. Закон ввел процедуру апелляционного обжалования судебных актов и регламентирует создание апелляционных инстанций.

Также предусмотрена обязанность пленума и Президиума ВС РФ и верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов направлять запросы в КС РФ о проверке конституционности закона в КС РФ в порядке ст. 125 Конституции РФ.

Однако для судебных коллегий ВС РФ и районных судов такой обязанности не установлено, напротив, в статьях 20 и 34 Закона о судах общей юрисдикции закреплено право, а не обязанность судебной коллегии ВС РФ и районного суда обращаться с запросом в КС РФ. На наш взгляд, указанные статьи противоречат ранее принятым постановлениям КС РФ. Налицо конфликт правовых позиций КС РФ и действующего законодательства.

В частности, в 1998 году КС РФ при толковании статей 125—127 Конституции РФ впервые выразил правовую позицию, согласно которой суд обязан направить запрос о проверке конституционности закона в КС РФ[7].

В соответствии с положениями ст. 106 Закона о КС РФ толкование Конституции РФ, данное КС РФ, является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

Как видно, статьи 20 и 34 Закона о судах общей юрисдикции находятся в коллизии со статьями 101, 106 Закона о КС РФ. В случае противоречия законодательных актов, равных по своей юридической силе, применяется общеправовой принцип разрешения коллизий, а именно правило о приоритете специальной нормы над общей нормой права. Поскольку нормы Закона о КС РФ являются применительно к судебному запросу в КС РФ специальными, они, по нашему мнению, имеют приоритет над статьями 20 и 34 Закона о судах общей юрисдикции.

Для устранения данного противоречия и приведения статей 20, 34 Закона о судах общей юрисдикции в соответствие специальным нормам Закона о КС РФ предлагаем внести в указанные статьи Закона о судах общей юрисдикции изменения, касающиеся обязанности судебных коллегий ВС РФ и районного суда направлять запрос в КС РФ о проверке конституционности закона.

Процессуально закрепленный порядок проведения нормоконтроля судами общей юрисдикции имеет свои недостатки, в частности существует неопределенность в полномочиях судов общей юрисдикции и органов конституционной юстиции по объектам нормоконтроля. Разграничение осуществляется на основе разъяснений, данных ВС РФ, и правовых позиций, выраженных в постановлениях и определениях КС РФ.

Недостатки в разграничении компетенции могли бы быть решены принятием федерального конституционного закона «О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской Федерации по обеспечению соответствия нормативных правовых актов федеральным законам».

Здесь следует отметить: проблема разграничения полномочий судов общей юрисдикции и органов конституционной юстиции в сфере нормоконтроля должна решаться с учетом вопроса об объектах нормоконтроля. Это касается понятия нормативного правового акта. В России федеральным законом не установлено  его определение.

Законодатель не закрепил в статьях 9, 25, 34 Закона о судах общей юрисдикции детальной процедуры рассмотрения дел о нормоконтроле, которая дифференцировала бы полномочия судов общей и конституционной юрисдикции (выработана более 10 лет назад КС РФ).

Для разграничения компетенции судов общей и конституционной юрисдикции, на наш взгляд, необходимо дополнить Закон о судах общей юрисдикции следующими положениями:

«Верховному суду Российской Федерации в качестве суда первой инстанции подсудны дела об оспаривании не соответствующих федеральному конституционному закону, федеральному закону нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, за исключением нормативных правовых актов Правительства РФ, принятых во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, если эти полномочия не получили достаточного закрепления в законе.

Верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа в качестве суда первой инстанции подсудны дела об оспаривании не соответствующих федеральному конституционному закону, федеральному закону нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, а также законов субъектов Российской Федерации, за исключением конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

Районному суду в качестве суда первой инстанции подсудны дела об оспаривании муниципальных правовых актов, не соответствующих уставу муниципального образования, закону субъекта Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, за исключением дел о проверке на соответствие муниципального правового акта конституции или уставу субъекта Российской Федерации».

Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими влечет за собой утрату силы этого акта или его части, а также других актов, основанных на признанном недействующим нормативном акте или воспроизводящих его содержание, за исключением актов, которые в соответствии со ст. 125 Конституции РФ могут быть проверены в порядке конституционного судопроизводства. Такие акты признаются недействующими, но не утратившими юридической силы.

Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими не может быть преодолено повторным принятием этого же нормативного правового акта.

Надеемся, что вышеуказанные недостатки Закона о судах общей юрисдикции будут устранены законодателями до момента вступления закона в силу и наконец будет разрешена давно обозначенная проблема разграничения компетенции судов общей юрисдикции и органов конституционного правосудия.

За период с 2008 года по первое полугодие 2010 года в России судами общей юрисдикции было рассмотрено 16 098 дел о нормоконтроле[8].

За этот же период судами общей юрисдикции субъектов Российской Федерации, осуществляющими контроль нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, было рассмотрено 2398 дел о нормоконтроле.

Деятельность судов общей юрисдикции по нормоконтролю оказывает значительное влияние на правотворческую и правоприменительную деятельность, в особенности на уровне регионов, что также подтверждено судебной практикой, сложившейся после вступления в законную силу главы 24 ГПК РФ.

Библиография

1 См. постановления КС РФ от 16.06.1998 № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ» (далее — Постановление № 19-П) // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3004; от 18.07.2003 № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК РФ, статей 1, 21 и 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с запросами Государственного собрания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного совета Республики Татарстан и Верховного суда Республики Татарстан» // Там же. 2003. № 30. Ст. 3101; от 27.01.2004 № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части 1 статьи 27, частей 1, 2 и 4 статьи 251, частей 2 и 3 статьи 253 ГПК РФ в связи с запросом Правительства РФ» // Российская газета. 2004. 3 фев.

2 См.: Пунтус С.А. Проверка конституционности законов по запросам судов Конституционным судом Российской Федерации. — Красноярск, 2006. С. 49—53; Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. / Отв. ред. Б.А. Страшун. Т. 2. — М., 1995. С. 327; Несмеянова С.Э. Конституционный судебный контроль в Российской Федерации: проблемы теории и практики. — Екатеринбург, 2004. С. 43—44.

3 См.: Обзор практики вынесения отказных определений Конституционным судом РФ по запросам судов // http://www.ksrf.ru (дата обращения: 13.12.2010).

4 См., например: Постановление № 19-П // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3004; постановление КС РФ от 11.04.2000 № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации» // Вестн. КС РФ. 2000. № 4. С. 15—29.

5 См.: Авакьян С.А. Конституционный суд Российской Федерации: неоднозначные законодательные новеллы // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 1. С. 4.

6 Там же. С. 5.

7 Постановление № 19-П.

8 См.: Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей за 2008, 2009, первое полугодие 2010 гг. // http://www.cdep.ru/index.php?id=5&item=454 (дата обращения: 16.03.2011).