Понятие и особенности служебно-деликтных правоотношений

УДК 342.92

Страницы в журнале: 16-20 

М.Б. ДОБРОБАБА,

кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права Кубанского государственного университета dobrobaba_mb@mail.ru

В рамках авторской концепции выделения в границах служебного права комплексного правового института служебно-деликтного права автор обосновывает допустимость и целесообразность выделения служебно-деликтных правоотношений в самостоятельную категорию, формулирует понятие и выявляет особенности служебно-деликтных правоотношений.

Ключевые слова: публичное право, служебно-деликтное право, публичные правоотношения, служебные правоотношения, служебно-деликтные правоотношения, государственные служащие, служебно-дисциплинарная ответственность, служебно-материальная ответственность.

Concept and Features of the Service and Delict Legal Relations 

Dobrobaba M.

The author substantiates the validity and appropriateness of the service and selection of delict relations in a separate category, formulating the concept and identifies particular service and of delict  relations based on the author’s concept of separation within the service right complex legal institution of service and delict law.

Keywords: public law, service and delict law, public legal relations, service legal relations, service and delict legal relations, civil servants, service and disciplinary responsibility, service and liability responsibility.

В  научной литературе вопрос о месте служебно-деликтного права в системе права не определен, более того, термин «служебно-деликтное право» в юридической науке до настоящего времени практически не использовался. В связи с этим отсутствуют специальные исследования, касающиеся теории и практики служебно-деликтных отношений, что соответствовало бы их значению в правовом регулировании. В виду того, что указанная категория не получила доктринального обоснования и должной правовой регламентации, ее разработка будет способствовать дальнейшему развитию теории правоотношений, совершенствованию институтов дисциплинарной, материальной ответственности государственных и муниципальных служащих, а также правоприменительной деятельности.

Служебно-деликтное право как научная категория представляет собой в рамках служебного права комплексный институт административного права, являясь при этом институтом административно-деликтного права. При решении вопроса об определении границ служебно-деликтного права необходимо исходить из того, что границы служебно-деликтного права должны определяться рамками служебных отношений, возникающих как в связи с совершением служащими дисциплинарных проступков (служебно-дисциплинарных деликтов), связанных с несоблюдением служебной дисциплины и привлечением виновных к специальной дисциплинарной (служебно-дисциплинарной)  ответственности, так и в связи с причинением ими материального ущерба в рамках служебных правоотношений.

Служебно-деликтные правоотношения являются разновидностью служебных правоотношений, правовая природа которых получила достаточно полное освещение в работе таких ученых, как Ю.Н. Старилов[1], А.Ф. Ноздрачев[2], Б.Н. Габричидзе и Б.П. Елисеев[3], С.Е. Чаннов[4]. В свою очередь служебное право является подотраслью административного права, поэтому характеристика служебно-деликтных правоотношений может быть, с одной стороны, построена на общеправовых началах, а с другой стороны, быть производной от характеристики административных правоотношений. При этом комплексный межотраслевой характер служебно-деликтного права также накладывает определенный отпечаток на особенности служебно-деликтных правоотношений.

Служебно-деликтным правоотношениям присущи все признаки любого правовоотношения: первичность правовых норм, вследствие чего правоотношение есть результат регулирующего воздействия на данное общественное отношение соответствующей правовой нормы, придающей ему юридическую форму; регламентация правовой нормой действий (поведения) сторон этого отношения; корреспонденция взаимных прав и обязанностей сторон правоотношения, определяемая правовой нормой; волевой характер правоотношений, поскольку через нормы права отражается государственная воля, а также в силу того, что даже при наличии юридической нормы правоотношение не может появляться и функционировать без волеизъявления его участников; правоотношения охраняются государством; отличаются индивидуализированностью субъектов, строгой определенностью их взаимного поведения, персонификацией прав и обязанностей[5].

Поскольку служебно-деликтные правоотношения представляют собой разновидность служебных правовых отношений, можно сделать вывод о том, что они являются элементом системы публичных правоотношений[6].

Традиционно в теории административного права государственно-служебные отношения делятся на две основные группы: 1) отношения, которые складываются в процессе организации государственной службы; 2) отношения, складывающиеся в ходе практического осуществления государственной службы. Первая группа отношений отражает сущность государственной службы и носит административно-правовой характер. Вторая группа отношений (внутриорганизационных), как правило, относится к сфере трудовых отношений.

Несмотря на то что концепция разделения служебных отношений приобрела достаточно много сторонников[7], в то же время, как отмечает Ю.Н. Старилов, такое понимание было справедливым до недавнего прошлого[8]. С развитием служебного законодательства происходит сокращение сферы практического регулирования нормами трудового права так называемых внутриорганизационных отношений. По нашему мнению, целесообразно освободить институт государственной службы от действия норм трудового права, даже при том что служебное право будет включать аналогичные по формальному содержанию правовые нормы. Указывая на искусственность и явную натянутость концепции разделения служебных отношений на государственно-служебные и служебно-трудовые,  С.Е. Чаннов утверждает, что речь идет об одних и тех же отношениях, которые можно обозначить одним термином — служебные[9].

Не отрицая возможности использования методов частного права при регулировании служебных правоотношений в рамках внутриорганизационных отношений, отметим, что служебные правоотношения по своей юридической природе являются публичными, они лишь в исключительных случаях предполагают использование отдельных приемов и способов, принципов, составляющих метод регулирования частного права. При этом гражданский служащий находится в заведомо неравном положении с государством-нанимателем и руководителем государственного органа как представителем нанимателя, их отношения не обладают качеством юридического равенства. Если относительно служебных правоотношений, возникающих в процессе организации гражданской службы, ни у кого не возникает сомнений в их административно-правовом, а значит, публичном характере, то во внутриорганизационных служебных правоотношениях усиливается частный интерес, но реализуемый в конечном итоге в публичных правоотношениях, имеющих сложный характер.

В таком случае служебные правоотношения можно рассматривать как элемент системы публичных правоотношений, включающий в себя публичные административно-правовые правоотношения, складывающиеся в процессе организации государственной службы, и сложносоставные внутриорганизационные публичные правоотношения, состоящие из взаимообусловленных правоотношений элементарного вида, имеющих как публично-правовой, так и частноправовой характер. Такая трактовка характера и видов служебных правоотношений подтверждает аргументированное мнение С.В. Дорохина о том, что четкой границы между публичным и частным правом нет[10]. Это обуславливает возможность проникновения формальных элементов публичного и частного права в различные правовые отрасли, в том числе частных элементов в служебное право как подотрасль административного права — публичной отрасли российского права.

На основании проведенного анализа места служебных правоотношений в системе публичных правоотношений можно сделать вывод о том, что служебно-деликтные правоотношения являются разновидностью сложносоставных внутриорганизационных публичных правоотношений, состоящих из двух взаимообусловленных правоотношений элементарного вида, имеющих как публично-правовой, так и частноправовой характер. При этом служебно-деликтные правоотношения обладают существенной особенностью, заключающейся в том, что они возникают в связи с совершением служебного деликта государственным (муниципальным) служащим.

При выявлении особенностей служебно-деликтных правоотношений отметим, что, во-первых, как служебно-дисциплинарная, так и служебно-материальная ответственность государственных (муниципальных) служащих персонифицирована, следовательно, субъект, привлекаемый к ответственности, всегда индивидуален и конкретен.

Во-вторых, служебно-деликтное правоотношение — это всегда связь двух или более участников правоотношений.

В-третьих, участники указанных правоотношений обладают соответствующими правами

и обязанностями в рамках правоотношений, при этом обязанность делинквента претерпеть ограничения может корреспондироваться с правами и обязанностями нескольких различных субъектов: государственный служащий — представитель нанимателя; государственный служащий — комиссия по рассмотрению служебных споров; государственный служащий — суд.

В-четвертых, служебно-деликтное отношение обеспечивается государственно-правовыми механизмами, в частности, возможностью применения принудительных мер, таких как:

— меры дисциплинарного пресечения (временное (но не более чем на месяц) отстранение государственного служащего от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания, предупреждение о недопустимости определенных действий, напоминание военнослужащему об обязанностях и воинском долге, задержание);

— восстановительные меры (например, привлечение служащего к материальной ответственности);

— дополнительные дисциплинарные меры материально-морального воздействия (невыплата или уменьшение выплаты дополнительных денежных средств (премий) — депремирование; непредоставление различных поощрений (грамот, благодарностей) — дестимулирование; порицательное обсуждение поведения или работы служащего; исключение из резерва на выдвижение и пр.);

— меры дисциплинарного взыскания[11].

В-пятых, на основании выработанной в теории права классификации правоотношений можно сделать вывод, что служебно-деликтные правоотношения являются охранительными (так как в их основе лежит служебный деликт и они связаны с юридической ответственностью).

В теории юридической ответственности дисциплинарная ответственность рассматривается, как правило, в контексте учения об охранительных правоотношениях. Первым высказал идею о том, что нарушение правовой нормы ведет к возникновению особого охранительного правоотношения, имеющего целью применение к нарушителю определенной санкции, Н.Г. Александров[12]. Близка к данной концепции позиция ученых, которые полагают, что юридическая ответственность — это применение к виновному лицу государственного принуждения за совершенное правонарушение. При этом данный процесс реализуется через особое охранительное правоотношение[13]. С.С. Алексеев связывал охранительные правоотношения с охранительной функцией права. Они складываются на основе охранительных юридических норм, возникают вследствие юридического факта — правонарушения. В их рамках осуществляется юридическая ответственность и применяются меры защиты субъективных прав[14].

При этом следует иметь в виду, что не все охранительные правоотношения в сфере государственной и муниципальной службы являются служебно-деликтными. Как справедливо отметил В.Н. Протасов, «ограничивать юридические факты, порождающие охранительные правоотношения, только правонарушениями, неточно»[15]. И действительно, возникновение охранительных правоотношений в служебном праве, помимо привлечения к юридической ответственности, может быть связано с разрешением служебных споров (конфликтов), несоблюдением государственными и муниципальными служащими установленных ограничений, нарушением запретов, неисполнением или ненадлежащим исполнением возложенных на них служебных обязанностей.

Служебно-деликтные правоотношения являются административно-правовыми (в случае привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности, а военнослужащих — еще и к материальной ответственности), трудовыми (при привлечении государственных служащих (за исключением военнослужащих) и муниципальных служащих к материальной ответственности, а муниципальных служащих — еще и к дисциплинарной ответственности), гражданско-процессуальными (в случае обжалования дисциплинарного взыскания в судебном порядке).

Служебно-деликтные правоотношения являются простыми (если речь идет о материальном охранительном дисциплинарном правоотношении, когда праву представителя нанимателя наложить на гражданского служащего дисциплинарное взыскание корреспондирует обязанность нести ответственность за совершенный служебный деликт) и сложными (поскольку у каждого участника процессуальных служебно-деликтных отношений имеются и юридические права, и юридические обязанности). 

Служебно-деликтные правоотношения являются вертикальными, так как один из участников отношений подчинен другому (например, представитель нанимателя — гражданский служащий; командир — военнослужащий; представитель нанимателя — представитель государственного органа по вопросам государственной службы и кадров), и горизонтальными, когда участники не находятся в подчинении друг у друга (гражданский служащий — комиссия по служебным спорам).

В-шестых, в рамках служебно-деликтных правоотношений вся деятельность органов государственной власти (представителей нанимателя, руководителя, командира) должна иметь своим результатом «преодоление деликтной ситуации, позитивное ее разрешение, конструктивное преобразование как ситуации, так и личности делинквента»[16].

В-седьмых, для служебно-деликтных правоотношений характерна особая природа нормативно-правового регулирования, связанная с тем, что они возникают в результате нарушения материальных норм служебного права, а разрешение деликтных ситуаций связано с использованием служебно-процессуальных норм. Иными словами, служебно-деликтные правоотношения носят комплексный характер, поскольку включают в себя: а) материально-правовые отношения, связанные с совершением служебного деликта; б) возникающие на их основе правоприменительные отношения, протекающие в рамках служебно-деликтного процесса; в) процессуальные отношения в рамках исполнения решения о наложении на виновного мер дисциплинарной или материальной ответственности.

Комплексные публичные правоотношения стали предметом изучения Е.Б. Лупарева[14]. По нашему мнению, отличительными чертами комплексных публичных правоотношений следует считать наличие обязательного субъекта, легально реализующего государственные или муниципальные полномочия публичного характера, публичную сферу возникновения правоотношения, особенности сочетания публичного интереса, действий и бездействий в объекте и предмете комплексного публичного правоотношения[18].

В свое время Л.В. Коваль высказал мнение о том, что административно-деликтное отношение представляет собой систему, где на базе материального административного правоотношения возникает производное процессуальное правоотношение[19].

Данное утверждение абсолютно справедливо по отношению к служебно-деликтным правоотношениям, являющимся разновидностью административно-деликтных правоотношений. В связи с этим представляется, что одна из насущных проблем служебно-деликтного права — проблема соответствия норм об ответственности за совершение служебных деликтов определенным формам их реализации в рамках административно-деликтных правоотношений как разновидности правоотношений комплексного характера.

В-восьмых, служебно-деликтные правоотношения характеризуются собственным субъектным составом, выходящим за рамки участников правоприменительных отношений.

Субъекты, включенные в сферу правоприменительных отношений, вне зависимости от разнообразия и специфики, подлежащих урегулированию индивидуально-конкретных ситуаций, могут быть определенным образом классифицированы.

При этом согласимся с возможностью их разграничения на: «1) участников этих отношений, непосредственно заинтересованных в исходе дела; 2) лиц, облеченных полномочиями на разрешение дел, но не имеющих личного интереса в споре или ином конкретном юридическом вопросе»[20].

Поскольку служебно-деликтные правоотношения не ограничиваются рамками правоприменительных отношений (стадия служебной юрисдикции), но также включают отношения, предшествующие стадии правоприменения (совершение служебного деликта, его выявление и фиксация) либо следующие за ней (исполнение решения по делу о служебном деликте), то и субъектный состав служебно-деликтных правоотношений обладает определенной особенностью, связанной с широким кругом участников, имеющих разный объем дисциплинарной власти (полный объем — представитель нанимателя; ограниченный объем — лица, имеющие право ходатайствовать о наложении дисциплинарного взыскания, т. е. непосредственный руководитель совершившего служебный деликт государственного служащего, либо не обладающие таким правом (специалисты, эксперты; гражданские служащие, имеющие сведения о служебном деликте)). Возможны и другие классификации субъектов служебно-деликтных правоотношений — в зависимости от количественного состава, от ро-ли в дисциплинарном производстве[21].

Кроме того, правомерно говорить о двойственности субъекта на стороне нанимателя: государственный служащий, с одной стороны, находится в правоотношении с государством-нанимателем, а с другой — с руководителем государственного органа как представителем нанимателя. При этом в случае привлечения государственного служащего к служебно-дисциплинарной ответственности речь идет об официальной отрицательной оценке государственного служащего от имени государства. В свою очередь государственные служащие как сторона служебно-деликтных правоотношений обладают особой правосубъектностью, которая является частью их административной правосубъектности[22].

Таким образом, служебно-деликтные правоотношения представляют собой охранительные комплексные правоотношения — разновидность сложносоставных внутриорганизационных публичных служебных правоотношений, возникающих в одностороннем порядке по инициативе представителя нанимателя (руководителя, командира) как реакция на неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей (в том числе при причинении ущерба имуществу государственного или муниципального органа), в рамках которых реализуется государственное принуждение, выражаемое в виде мер служебно-дисциплинарной или служебно-материальной ответственности, связанное с выявлением и фиксацией факта совершения служебного деликта, рассмотрением дела о служебном деликте и принятием по нему решения, а также исполнением принятого по делу решения на основе материальных и процессуальных норм служебно-деликтного права.

Допустимость и целесообразность выделения служебно-деликтных отношений в самостоятельную категорию основана на том, что они имеют свои отличительные особенности, которые обусловлены их ролью и местом в механизме правового регулирования и механизме правового воздействия, функциональным назначением, конкретным предметным содержанием, основаниями возникновения, субъектным составом, материально-правовым и процедурно-процессуальным выражением и самостоятельной нормативно-правовой регламентацией.

Библиография

1 См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. — М., 1996. С. 22—25.

2 См.: Ноздрачев А.Ф. Учебник для подготовки государственных служащих. — М., 1999. С. 25—30.

3 См.: Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право: учеб. для вузов. — М., 1998. С. 224—225.

4 См.: Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение. — М., 2009.

5 См.: Теория государства и права: учеб. / под ред. А.С. Пиголкина, Ю.А. Дмитриева. 2-е изд., перераб. и доп. — М., 2008. С. 618—619.

6 См.: Добробаба М.Б. Служебные правоотношения как элемент системы публичных правоотношений // Современное право. 2009. № 10. С. 58—63.

7 См., например, Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. — Екатеринбург, 2005; Бегичев Б.К. Особенности правового положения служащих как субъектов трудового права // Сборник ученых трудов. Вып. 4. — Свердловск, 1964.

8 См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. — Воронеж, 1996. С. 214.

9 См.: Чаннов С.Е. Указ. соч. С. 20—21.

10 См.: Дорохин С.В. Деление права на публичное и частное: конституционно-правовой аспект. — М., 2008. С. 45.

11 См.: Общее административное право: учеб. / под ред. Ю.Н. Старилова. — Воронеж, 2007. С. 639.

12 См.: Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. — М., 1955. С. 91—95.

13 См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. — Свердловск, 1972. Т. 1. С. 381—382.

14 См. там же. С. 268—269.

15 Протасов В.Н. Основы общеправовой и процессуальной теории. — М., 1991. С. 67.

16 См.: Беляев В.Г. Применение уголовного закона: учеб. пособие. — Волгоград, 1998. С. 4.

17 См.: Лупарев Е.Б. Комплексные административные правоотношения в системе публичных правоотношений (вопросы общей и отраслевой теории). — Краснодар, 2009.

18 См.: Лупарев Е.Б., Добробаба М.Б., Мокина Т.В. Общая теория публичных правоотношений. — М., 2011. С. 270.

19 См.: Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. — Киев, 1979. С. 52.

20 См.: Галаган И.А., Василенко А.В. К проблемам теории правоприменительных отношений // Государство и право. 1998.№ 3. С. 14.

21 См.: Климкина Е.В. Административно-правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего России. — М., 2007. С. 94—95.

22 См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. С. 23.