Понятие и правовая природа административного производства по делам об административных правонарушениях в сфере трудового законодательства

УДК 347.9:349.2 

Страницы в журнале: 101-104

С.Ю. ЦАРЕВ,

соискатель кафедры правосудия и процессуального права Саратовского государственного социально-экономического университета

Рассматриваются вопросы административного производства в области трудового законодательства; выявляется взаимосвязь норм материального и процессуального права в данной области; приводятся различные теории понимания административного процесса, его места и роли в современной юридической системе российского государства; делается вывод о том, что административное производство в сфере трудового законодательства относится к юриcдикционному производству.

Ключевые слова: административное производство, трудовое законодательство, административное правонарушение, взаимодействие материального и процессуального права, структура административного процесса.

Concept and the legal nature of administrative manufacture on affairs about administrative offenses in sphere of the labor legislation

Tsarev S.

In article questions of administrative manufacture in sphere of the labor legislation are considered; the interrelation of norms material and a procedural right in the field comes to light; various theories of understanding of administrative process, its place and a role in modern legal system of the Russian state are resulted; the conclusion that administrative manufacture in sphere of the labor legislation concerns to juridical to manufacture becomes.

Keywords: administrative manufacture, the labor legislation, an administrative offence, interaction material and a procedural right, structure of administrative process.

Определяющей дефиницией в словосочетании «производство по делам об административных правонарушениях в сфере трудового законодательства» является термин «производство». Ввиду отсутствия законодательно закрепленного определения этого понятия следует обратиться к нормам русского языка. В толковом словаре термином «производство» характеризуется деятельность, работа, процесс создания[1]. Понятие «дело», законодательного определения которого также не имеется, в русском языке достаточно многозначно, и в частности определяется как факт, событие, обстоятельство, поступок (в нашем случае административное правонарушение), а также как собрание документов, относящихся к какому-нибудь факту или лицу[2]. Анализ положений КоАП РФ позволяет сделать вывод, что данный термин может употребляться и в том и в другом значении: рассматривать дело как конкретное событие совершенного административного правонарушения и как совокупность документов, собранных в отношении виновного лица по конкретному факту правонарушения. В словосочетании «производство по делам об административных правонарушениях в сфере трудового законодательства» термин «дело» используется в непосредственной взаимосвязи с административным правонарушением, легальное определение которого дано в ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ. При этом конкретизирующим признаком административного правонарушения в исследуемом словосочетании является сфера трудового законодательства. В соответствии со ст. 5 ТК РФ трудовое законодательство, включающее в себя законодательство об охране труда, состоит из ТК РФ, иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права[3]. Регулирование трудовых и непосредственно связанных с ними отношений законами, содержащими нормы трудового права, означает, что такие акты по отраслевой принадлежности могут быть актами трудового права, а могут не относиться к трудовому праву, но содержать правовые нормы о труде[4].

Синтезируя вышеизложенное, с точки зрения буквального толкования под производством по делам об административных правонарушениях в сфере трудового законодательства следует понимать деятельность по факту противоправного виновного действия (бездействия), нарушающего правовые нормы о труде.

Как следует из данного определения, дефиниция «административное производство по делам об административных правонарушениях в сфере трудового законодательства» включает в себя как материальные, так и процессуальные нормы права, соотношение которых будет рассмотрено ниже.

Прежде всего вопрос о сущности производства по делам об административных правонарушениях в сфере трудового законодательства следует рассматривать в аспекте взаимодействия материального и процессуального права, поскольку производство по данной категории дел обусловлено фактами нарушения трудового законодательства. Нормы ТК РФ и других нормативных актов, регулирующих отношения в сфере труда, содержат обязательные правила поведения работодателя и работников в области трудовых правоотношений. Таким образом, положения ТК РФ являются материальными нормами, суть которых сводится к установлению определенных правил поведения, непосредственному регулированию отношений в сфере труда. Соблюдение условий труда, мер охраны и других ограничений, предписанных трудовым законодательством, иными правовыми актами обеспечивается нормами административного права, которые содержат санкции за нарушение указанных правовых норм[5]. КоАП РФ содержит ряд статей, закрепляющих составы административных правонарушений в сфере трудового законодательства (статьи 5.27—5.34, 5.40, 5.42, 5.44). При этом перечисленные нормы в большинстве своем имеют отсылочный характер, направляя правоприменителя к нормам трудового законодательства и законодательства об охране труда. Ввиду сказанного получается, что материальные нормы, устанавливающие правила поведения в сфере трудовых отношений (нормы позитивного регулирования), и условия наступления ответственности за нарушение этих правил (правоохранительные нормы)[6] сосредоточены одновременно в нескольких законодательных актах: в Особенной части КоАП РФ, ТК РФ, других нормативных актах, регулирующих отношения в сфере труда. При этом в рамках административного производства опосредуются не любые нормы трудового законодательства, а только те, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность. Следовательно, в рамках административного производства опосредуются материально-правовые нормы, закрепленные в Особенной части КоАП РФ.

Общепринятым постулатом теории права является тесная взаимосвязь и единство материального и процессуального права: «материальное и процессуальное, соотносясь как форма и содержание, обладают взаимным влиянием, находясь в глубокой функциональной взаимной связи и, будучи выделяемыми в правовой системе как условные подсистемы, взаимно обеспечивают реализацию права в целом…»[7]. Материальное право регулирует общественные отношения, существующие вне (до и после) правоприменительной деятельности органов государства и общественности, а процессуальное право регламентирует общественные отношения по поводу правоприменительной и правотворческой деятельности[8]. Таким образом, процессуальное право опосредует свойство материального права определять порядок, последовательность, содержательную сменяемость стадий правотворчества и правореализации[9]. Материальное право является основой права процессуального, нуждается в нем как в способе разрешения конфликтов, санкционирования отдельных, наиболее значимых действий[10]. Однако это вовсе не умаляет значения последнего, поскольку материальное право останется «беззащитным» при отсутствии процессуальных норм, которые служат формой принудительной реализации, в нашем случае — обязанностей в сфере труда и охраны труда, когда эти обязанности не исполняются субъектами трудовых правоотношений добровольно.

Учитывая изложенное, в рамках производства по делам об административных правонарушениях в сфере трудового законодательства опосредуются материально-правовые нормы Особенной части КоАП РФ. При этом процессуальные нормы, регламентирующие производство по данной категории дел, самостоятельны и независимы в рамках определения порядка рассмотрения и разрешения таких дел. В то же время факты нарушения трудового законодательства, находящие отражение в конкретных составах административных правонарушений, детерминируют производство по делам о таких правонарушениях, являются его движущим началом, основанием для возникновения таких процессуальных правоотношений.

Таким образом, если исходить из аналогии взаимодействия материальных и процессуальных отраслей права (например, уголовное право и уголовный процесс), то нормы материального административного права должны обслуживаться нормами административного процессуального права. Однако проблема заключается в том, что, несмотря на многолетние дискуссии, в теории административного процессуального права (которое также является предметом неугасающих научных споров) до сих пор нет единого мнения о сущности административного процесса и его структуре.

Такие научные споры обусловлены незавершенностью процесса законодательного обособления материальных и процессуальных административно-правовых норм. Процесс консолидации административно-процессуальных норм в единую самостоятельную, отдельную от административного права отрасль (наподобие уголовно-процессуального и гражданско-процессуального права) весьма далек от завершения не только в практическом, но и в научно-теоретическом плане[11]. В полной мере в науке не разработано и понятие административного судопроизводства[12].

Ученые-административисты по-разному трактуют понятие «административный процесс». Так, Д.Н. Бахрах определяет административный процесс как властную деятельность государственной администрации, осуществляемую в рамках административно-процессуальных форм и состоящую в решении определенных дел путем принятия и исполнения административных актов[13]. По мнению Н.Г. Салищевой, административный процесс — это регламентируемая законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения[14]. Административный процесс трактуют и как урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации функций исполнительной власти[15]. Под административным процессом также понимают осуществление конкретных управленческих действий, реализацию и применение материальных административно-правовых норм[16]. И.В. Панова дает следующее определение административного процесса: «Административный процесс как вид юридического процесса представляет собой нормативно установленную специфическую форму упорядочения управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности и правовых актов органов исполнительной власти, которая включает в себя административную юстицию (судопроизводство) и правовые процедуры: процессуальные (юрисдикционная деятельность внесудебного характера по реализации санкций и защите охраняемого правоотношения с применением мер государственного принуждения), материальные (нормотворческая, правонаделительная»[17].

Определений понятия «административный процесс» существует множество[18], однако в основном они отражают сущность административного процесса либо в широком, либо в узком смысле. Ввиду этого в теории сформировалось два подхода к сущности административного процесса. Представители широкого подхода к пониманию административного процесса (В.Д. Сорокин, В.М. Манохин, Д.Н. Бахрах, И.В. Панова) считают, что административный процесс охватывает все индивидуальные дела, рассматриваемые органами управления. Сторонники узкой трактовки административного процесса (А.Ф. Клейман, Н.Г. Салищева, А.А. Демин, С.В. Комлев) определяют его как урегулированную административно-процессуальными нормами последовательную (стадийную) деятельность уполномоченных органов по рассмотрению споров о праве в сфере исполнительной власти, принятия решений по результатам рассмотрения этих споров и исполнения принятых решений[19].

Не вдаваясь в дискуссию о сущности административного процесса, следует отметить, что неоднозначность мнений об административном процессе не позволяет сформулировать  единый подход к пониманию его структуры. Одни авторы подразделяют административный процесс на виды процесса (административно-нормотворческий, административно-правонаделительный, административно-юрисдикционный)[20]. Другие выделяют виды деятельности в сфере государственного управления, связанные с административным принуждением, и иные виды деятельности, осуществляемые органами управления, обозначаемые понятием «административное производство»[21].

Представляется справедливым замечание В.Д. Сорокина о том, что административный процесс един и следует говорить не о его видах, а об административных производствах[22]. Данная позиция вполне обоснованна, поскольку юридический процесс — это нормативно установленные формы упорядочивания юридической деятельности[23], а производство представляет собой конкретный вид (форму) этой деятельности.

Неопределенным является и вопрос о том, какие именно виды производств выделяются в рамках административного процесса. Учеными-административистами предлагаются различные подходы к определению видов производств в рамках административного процесса. Так, С.Н. Махина выделяет управленческий, административно-юрисдикционный и административный процессы[24]. По мнению Ю.М. Козлова, к формам административного процесса относятся юрисдикционное производство и процедурное производство[25]. Используя в качестве критерия для разграничения производств на виды характер индивидуально-конкретных дел, В.Д. Сорокин подразделяет единый административный процесс на три вида производств: правотворческое производство, ряд правонаделительных и правоохранительных производств[26].

Анализ излагаемых научных взглядов на содержание административного процесса позволяет сделать вывод, что наиболее распространенной точкой зрения, поддерживаемой большинством ученых, является деление административного процесса на два вида производств: юрисдикционное и неюрисдикционное (процедурное) производство[27]. К первому виду относится и производство по делам об административных правонарушениях в сфере трудового законодательства.

Библиография

1 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. — М., 1981. С. 146, 543.

2 Там же.

3 Представляется необоснованной позиция законодателя, изложенная в ст. 5 ТК РФ, ограничивающая трудовое законодательство только законами. В теории права традиционно понятие «законодательство» представляет собой дифференцированную систему правовых актов, построенную на принципах субординации и скоординированности ее структурных компонентов (см.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учеб. — М., 2004. С. 375), что предполагает наличие в ее структуре как законов, так и подзаконных актов. Ввиду сказанного, следуя традициям правоведов, представляется возможным использовать в настоящей работе словосочетание «в сфере трудового законодательства» в широком смысле, которое включает  нормы о труде, сосредоточенные не только в законах, но и в подзаконных нормативных актах, в том числе  локальных актах.

4 См.: Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Ю.П. Орловского. 5-е изд., испр., перераб. и доп. — М., 2009.

5 См.: Смольская Е.А. Административная ответственность за нарушения в области законодательства о труде и охране труда: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2005. С. 13.

6 См.: Теория государства и права: Учеб. для юрид. вузов / Под общ. ред. А.С. Пиголкина. — М., 2000.

7 Павлушина А.А. Теория юридического процесса: проблемы и перспективы развития: Дис. ... д-ра юрид. наук. — Самара, 2005. С. 12.

8 См.: Дружков П.С. К вопросу о разграничении материального и процессуального права // Доклады итоговой научной конференции юридических факультетов (декабрь 1970 г.). — Томск, 1971. С. 90.

9 См.: Павлушина А.А. Указ. раб. С. 12.

10 См.: Гражданский процесс России: Учеб. / Под ред. М.А. Викут. — М., 2004. С. 34.

11 См.: Конин В.Н. К вопросу о понятии и видах административных процедур // Административное право и процесс. 2007. № 6.

12 См.: Буторин А.Е. Административная юстиция в России (историко-правовое исследование): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Владимир, 2006. С. 3.

13 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учеб. для вузов. — М., 2000. С. 306.

14 См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. — М., 1964. С. 16.

15 См.: Административное право: Учеб. / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. — М., 2001. С. 384—385.

16 См.: Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. — М., 2002.

17 Панова И.В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды // Правоведение. 2000. № 2. С. 114—127.

18 См., например: Лунев А.Е. Вопросы административного процесса // Правоведение. 1962. № 2. С. 43; Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: Учеб. — Харьков, 2001. С. 7; Кононов П.И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры // Государство и право. 2001. № 6. С. 23; Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. — СПб., 2002. С. 15—29.

19 См.: Комлев С.В. Административно-юрисдикционный процесс: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2008. С. 18.

20 См.: Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Автореф. дис... д-ра юрид. наук. — Екатеринбург, 2000. С. 8—9; Она же. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. — Саратов, 2001. С. 39—40.

21 См.: Кононов П.И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы кодификации: Дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2001. С. 16—17.

22 См.: Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 22.

23 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Указ. раб. С. 399.

24 См.: Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. — Воронеж, 1999. С. 20—21.

25 См.: Административное право: Учеб. / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. — М., 1999. С. 414—418.

26 См.: Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 97.

27 См., например: Административное право: Учеб. / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 414—418; Овсянко Д.М. Административное право: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. — М., 2000. С. 117; Четвериков B.C. Административное право. — Ростов н/Д, 2004. С. 270—271; Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Указ. раб. С. 10.