Понятие и содержание конституционного права на образование

Л.А. ЗУБОВА,

соискатель кафедры конституционного и международного права Саратовской государственной академии права

Образование является важнейшей подсистемой социальной сферы государства, обеспечивающей процесс получения человеком систематизированных знаний, умений и навыков в целях эффективного их использования в профессиональной деятельности. Экономические и политические реформы нашей страны привели к изменению в подходах к образованию как важнейшему социальному институту. Активное вторжение рыночных отношений в образовательную сферу, ее ориентация на интересы личности, придание образовательным учреждениям большей самостоятельности, появление негосударственных форм обучения внесли корректировку в содержание конституционного права на образование.

Право на образование является одним из основных и фундаментальных прав человека, предусматриваемых в международно-правовых актах и гарантируемых конституцией, однако занимает специфическое положение в системе прав граждан. В большинстве современных конституций оно производно от права на труд, а правовое регулирование права на образование во многих государствах перенесено на уровень отраслевого законодательства. Впервые в европейских странах право на образование как самостоятельное право было сформулировано в Конституции Французской Республики 1946 года.

В отличие от зарубежных государств, Россия имеет более давнюю традицию конституционно-правового регулирования права на образование как самостоятельного права личности. Уже в Конституции СССР 1936 года декларировалось, что «граждане СССР имеют право на образование. Это право обеспечивается всеобщеобязательным начальным образованием, бесплатностью образования, включая высшее образование, системой государственных стипендий подавляющему большинству учащихся в высшей школе, обучением в школах на родном языке, организацией на заводах, в совхозах, машинотракторных станциях и колхозах бесплатного производственного, технического и агрономического обучения трудящихся» (ст. 121).

Конституция СССР 1977 года наряду с подтверждением ранее провозглашенного принципа бесплатности образования всех уровней закрепляет более высокую ступень обязательного образования: «Это право обеспечивается осуществлением всеобщего обязательного среднего образования молодежи, широким развитием профессионально-технического, среднего специального и высшего образования на основе связи обучения с жизнью, с производством» (ст. 45). Конкретизированы формы получения образования и закреплены льготы для учащихся и студентов: развитие заочного и вечернего образования; предоставление государственных стипендий и льгот учащимся и студентам; бесплатная выдача школьных учебников; возможность обучения в школе на родном языке; создание условий для самообразования. В СССР право на получение образования было составным элементом конституционно-правового статуса личности.

Конституция РФ 1993 года, руководствуясь нормами международного законодательства (например, Декларацией прав человека 1948 года, Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 года и Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах 1966 года), продолжила традицию закрепления права на образование в основном законе. Конституция РФ определила общие законодательные рамки функционирования системы образования в России. В ст. 43, кроме закрепления всеобщности права на образование, провозглашена гарантированность общедоступности и бесплатности, в том числе для высшего образования на конкурсной основе, а также введены федеральные государственные образовательные стандарты, реализация которых осуществляется за счет федеральных ресурсов. Способности каждого к высшему образованию определяются на основе конкурсного отбора.

По мнению И.Ф. Никитиной, анализируя только правовые основы приобретения человеком высшего профессионального образования, заложенные в Конституции РФ, можно сделать несколько противоречивых заключений. Во-первых, высшее профессиональное образование получается бесплатно, хотя и ограничено условиями конкурсного отбора. Платное же образование (по Конституции РФ) не предусмотрено, следовательно, существует принцип «разрешено то, что не запрещено». В таком случае правомерно ли в системе платного образования введение сдачи вступительного экзамена, собеседования или конкурсной основы? Ведь критерием отбора становятся не знания, а платежеспособность. Во-вторых, Конституция РФ гарантирует общедоступность всех уровней образования, заканчивая выделение этих уровней получением высшего профессионального образования. Однако реальность такова, что зачастую человеку приходится получать второе высшее образование, а отсутствие упоминания в Конституции РФ права на непрерывное совершенствование своего образовательного уровня и получение второго высшего образования означает, что оно становится только платным, поэтому принцип общедоступности снижается. Расплывчатая формулировка ч. 3 ст. 43 («Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении…») позволила Минобрнауки России и государственным высшим образовательным учреждениям интерпретировать содержание статьи следующим образом: раз бесплатное образование не гарантировано, значит можно уменьшать количество «бюджетных» (бесплатных) мест и увеличивать количество «контрактных» (платных), что в конечном счете приводит к негативным последствиям чрезмерной коммерциализации образования[1].

Эти заключения основаны на толковании положений ст. 43 Конституции РФ. Никитина смешивает толкование конституционной нормы со сложившейся противоречивой практикой. Действительно, опыт развития платных образовательных услуг при отсутствии четкого государственного регулирования и контроля привел к снижению уровня гарантированности бесплатного образования, фактической его недоступности для большинства населения, снижению качества образования. Причина этому — отсутствие должной нормативной регламентации платных образовательных услуг. Существование платного образования по принципу «разрешено то, что не запрещено» приводит к массовым нарушениям конституционного права на образование, практически исключает ответственность за качество предоставленного образования, делает образование одной из доходных форм коммерческой деятельности.

Необходима правовая регламентация порядка и условий оказания платных образовательных услуг. Принципиальное значение имеют следующие положения:

· платное образование является не заменой бесплатного, а дополнительной, альтернативной возможностью получения образования. В государственных и муниципальных образовательных учреждениях недопустимо преобладание коммерческих (платных) мест. Нужно законодательно закрепить допустимое соотношение численности коммерческих и бюджетных мест, при этом установить запрет на сокращение численности бюджетных мест и перевод их в коммерческие. Санкциями за подобные нарушения могут быть приостановление государственной аккредитации образовательного учреждения или приостановление действия лицензии на образовательную деятельность, а также штрафы;

· для негосударственных образовательных учреждений следует установить четкие требования, ограничивающие возможность круглогодичного приема абитуриентов; установить обязательность проведения вступительного экзамена, собеседования или иного конкурсного испытания; усилить контроль за качеством предоставляемого образования (в форме ежегодных внешних аттестаций обучаемых). Целесообразно повысить престижность платного образования, его уровень, а также снизить его доступность;

· в связи с тем что государство не может гарантировать получение бесплатного высшего образования всем желающим, следует развивать систему государственного долгосрочного кредитования на образовательные цели.

Совершенствование правовой регламентации порядка оказания платных образовательных услуг будет способствовать наиболее полной реализации конституционно закрепленного права человека на получение образования как самостоятельного элемента правового статуса личности.

В юридической литературе справедливо отмечается, что одной из важнейших в праве является проблема терминологии, поскольку применение терминов, не имеющих четких правовых критериев, может привести к разночтению нормативных правовых актов и в конечном счете к возникновению правовых коллизий[2].

Исследованием вопросов образования занимаются педагогика, психология, социология, юриспруденция, экономика, философия и др., при этом каждая из наук рассматривает образование со своих позиций, соответствующих стоящим перед ней задачам.

С точки зрения социальной ценности образования несомненный интерес представляет следующее определение: «Образование можно определить как относительно самостоятельную систему, целевой функцией которой является систематическое обучение и воспитание членов общества, ориентированное на овладение определенными (согласно формально зафиксированным эталонам) знаниями (прежде всего научными), ценностями и связанными с ними навыками, умениями, нормами поведения, содержание которых в конечном счете определяется социально-экономическим строем данного общества и его материально-технической базой»[3].

Определение образования как самостоятельной системы обучения и воспитания членов общества интересно и с позиций юриспруденции, поскольку любая система может быть описана юридическими характеристиками (объект, юридическое содержание, субъекты, их права и обязанности и т. д.). В определении выделены причины и условия развития образования как системы (социально-экономический строй и материально-техническая база). Однако логичнее определять образование как социальное благо, право пользования которым закрепляется конституционно. Образование же как отдельную систему целесообразнее рассматривать в контексте создания механизма реализации этого права. Представляется более верным рассматривать образование как целенаправленный процесс.

По мнению Е.Д. Волоховой, образование — это процесс, в ходе которого «происходит передача от поколения к поколению знания всех тех духовных богатств, которые выработало человечество, усвоение результатов общественно-исторического познания, отраженного в науках о природе, обществе, в технике и искусстве, а также овладение трудовыми навыками и умениями. Это необходимое условие подготовки к жизни и труду, основное средство приобщения человека к культуре и овладения ею; фундамент развития культуры»[4].

Е.Д. Волохова трактует образование очень широко. Определение, предложенное ею, будучи принципиально верным, не может быть базовым в юриспруденции и нуждается в конкретизации. Целесообразно толкование термина «образование» давать в соответствии с законодательством. Это понятие определено в преамбуле Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» следующим образом: под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Под получением гражданином (обучающимся) образования понимается достижение и подтверждение им определенного образовательного ценза, которое удостоверяется соответствующим документом.

Следует согласиться с мнением В.В. Рыбаковой, что, несмотря на такую узкую трактовку термина, не учитывающую субъективные и социальные его стороны, это определение более всего подходит для целей юридической науки и правового регулирования. Во-первых, образование рассматривается как целенаправленный процесс, осуществление которого может гарантироваться и регулироваться государством. Во-вторых, вводит юридические критерии качества осуществления этого процесса — достижение установленного государством ценза. В-третьих, не ограничивает процесс образования обязательным обучением в специализированном учреждении, однако в качестве основного условия ставит достижение человеком определенного образовательного уровня, что сообразуется с появлением в России новых форм обучения[5].

В.В. Рыбакова обращает также внимание на низкую проработанность норм о дополнительном образовании, неопределенность его статуса в образовательной системе[6]. Проблему дополнительного образования могло бы решить закрепление его статуса, а также обязанность учреждений и педагогов—индивидуальных предпринимателей выдавать по окончании дополнительного образования документ установленного образца (сертификат). По мнению В.В. Рыбаковой, образование — это «целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения лицом (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов) либо повышением его образовательного статуса внутри образовательного уровня по программе дополнительного образования, сопровождающийся выдачей документа установленного образца»[7].

Исследователи при формулировании понятия конституционного права на образование исходят из того, что это право является неотъемлемым правом человека, его естественной потребностью. Право на образование — такое же естественное право человека, как права на жизнь, честь и достоинство, тайну частной жизни, свободу мысли, совести и вероисповедания[8].

И.Ф. Никитина считает, что право на образование является не политическим или социально-экономическим, а естественным правом человека: «Естественный характер прав человека означает, что они возникают из самой природы человека и присущи ему как условие существования в обществе, как некий социальный воздух»[9]. Право человека на образование является неотъемлемым, неотчуждаемым. С юридической точки зрения это означает, что человек обладает правом на образование независимо от того, как это право интерпретировано в международном и национальном законодательстве[10].

Наиболее удачно сформулировала конституционное право на образование В.В. Рыбакова: «Конституционное (основное) естественное субъективное право человека (личности) на получение знаний, умений и навыков, определенный уровень которых гарантируется государством, в зависимости от его социально-экономических возможностей с целью всестороннего развития личности, подготовки к жизни в обществе»[11]

Естественный характер конституционного права на образование позволяет выделить следующие его свойства:

· имеет специфическое социальное содержание — удовлетворение естественной потребности человека в познании окружающего мира;

· его действие носит непрерывный характер; оно реализуется на всей территории России как равное для всех;

· является неотъемлемым, неотчуждаемым правом. Человек не может передать это право обществу, государству, другому человеку ни по договору, ни в силу закона. Право на образование не даруется личности государством, не может быть ограничено или отобрано. Государство принимает на себя обязательство обеспечить условия для его беспрепятственной реализации;

· по своей сути является индивидуальным правом, поскольку реализуется непосредственно конкретной личностью и направлено на ее развитие. Однако право реализуется в коллективном порядке, так как образовательный процесс осуществляется группами людей;

· обладает универсальным характером, поскольку является способом и предпосылкой осуществления иных основных прав и свобод человека и гражданина, т. е. выступает в качестве категории инструментальной подсистемы;

· имеет относительный характер, т. е. для его реализации необходимо наличие социально-экономических условий (образовательных учреждений с соответствующей организационной, правовой, хозяйственной инфраструктурой), делающих это право реальным;

· носит субъективный характер, который проявляется в ряде субъективных прав обучающихся и других участников образовательного процесса. В самом понятии «право на образование» присутствуют элементы долженствования (юридической обязанности), поэтому это право является одновременно обязанностью получать (иметь) образование;

· несмотря на свое естественное происхождение, оно не безгранично. Естественное ограничение права на образование вызвано психофизиологическими ограничениями самого человека, обусловленными его возрастом, способностями, состоянием здоровья, а также нормативным вмешательством.

Библиография

1 См.: Никитина И.Ф. Конституционно-правовые основы высшего профессионального образования в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2005. С. 36—37.

2 См.: Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд. — М., 1997. С. 92.

3 Турченко В.Н. Научно-техническая революция и революция в образовании. — М., 1973. С. 15.

4 Волохова Е.Д. Понятие и содержание конституционного права на образование // Право и образование. 2002. № 3. С. 22—32.

5 См.: Рыбакова В.В. Конституционное право на общее образование в Российской Федерации: Проблемы теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2005. С. 18.

6 См. там же. С. 19.

7 Рыбакова В.В. Указ. раб. С. 20—21

8 См., например: Шкатулла В.И. Образовательное право: Учеб. — М., 2001. С. 198.

9 Никитина И.Ф. Конституциональная характеристика права на образование // Право и образование. 2003. № 1. С. 29.

10 См. там же. С. 31

12 Рыбакова В.В. Указ. раб. С. 31.