Понятие и содержание муниципального контроля

УДК 342.5
 
О.С. СОКОЛОВА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права МГЮА (филиала в г. Вологде)
 
В статье исследуется содержание и виды муниципального контроля, его отличие от государственного контроля (надзора); выявляются правовые проблемы реализации новых требований к осуществлению муниципального надзора в связи с принятием нового Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Ключевые слова: муниципальный контроль, государственный контроль (надзор), контроль, надзор. 
 
The article is an analysis of the content and types of municipal control and its distinct features as compared with state supervision. The analysis outlines the legal issues concerning the implementation of new requirements set for the application of municipal control as related to the adoption of the new Federal Act of Legal Entity and Sole Proprietors’ Rights under Application of Municipal Control and State Supervision.
 
В  российском законодательстве впервые появился нормативный акт, детально регламентирующий порядок осуществления муниципального контроля — Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон № 294-ФЗ).
Само название законодательного акта акцентирует внимание на разделении форм обеспечения законности — в отличие от сферы государственного управления органами местного самоуправления не может осуществляться надзорная деятельность.
В теории административного права разделение понятий «контроль» и «надзор» является предметом постоянных споров. При этом ведется дискуссия о дифференциации понятий в отношении государственного контроля (надзора), хотя признается существование и института общественного контроля.
Так, Л.Л. Попов и Д.М. Овсянко определяют контроль как систему наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров, а административный надзор — как постоянное, систематическое наблюдение специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности[1].
Н.М. Конин разделяет понятия государственный контроль, государственный надзор и государственная контрольно-надзорная деятельность. Контроль включает проверку фактического результата деятельности, путей и средств достижения этого результата, принятие мер позитивного или негативного свойства по итогам контроля. Надзорная деятельность охватывает лишь первую стадию контроля — проверку результата соблюдения нормативного предписания. Государственная контрольно-надзорная деятельность осуществляется в узкоспециализированных сферах в отношении неподчиненных объектов[2].
А.П. Алехин и А.А. Кармолицкий в качестве одной из отличительных особенностей контроля и надзора определяют ответственность: в процессе контроля применяются меры дисциплинарного воздействия, надзора — административного воздействия в отношении юридических и физических лиц[3].
В.П. Беляев определяет сущность контроля как форму юридической деятельности, заключающуюся в сборе и обработке информации о фактическом выполнении нормативных предписаний и принятии мер по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений). Надзор, по мнению автора, как деятельность специально уполномоченных субъектов по разрешению конкретных юридических дел, возникающих в связи с неисполнением либо ненадлежащем исполнением законов, свойственен только органам прокуратуры[4].
По мнению В.В. Дьяконова, контроль — деятельность государственных органов посредством установления соответствия фактического состояния общественных отношений юридическим установлениям. Государственный надзор представляет собой разновидность особого государственного контроля правоохранительных органов по обеспечению законности посредством реагирования на правонарушения[5].
Понятие муниципального контроля в правовой науке рассматривается, как правило, в связи с реализацией права муниципальных образований сформировать контрольный орган в системе органов местного самоуправления и ограничивается сферой надлежащего обеспечения реализации бюджетного процесса, соблюдения порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности[6].
Закон от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» не регулировал отношения по поводу муниципального контроля; мероприятие по контролю включало не только собственно проверочные мероприятия, но и принятие мер по результатам проверки.
В Указе Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по контролю и надзору понимаются осуществление действий по контролю и надзору над исполнением общеобязательных правил поведения; выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов; издание индивидуальных правовых актов.
Стратегия реформирования контрольно-надзорной деятельности государства определена в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах (утв. Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р; далее — Концепция): разделение функций по контролю и надзору является одним из направлений оптимизации функции органов исполнительной власти.
Необходимо, как указано в Концепции, разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов. Это позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке. Таким образом, стратегия реформирования контрольно-надзорной деятельности в конечном итоге предполагает трансформацию функции контроля в сферу услуг по оказанию контрольных действий аккредитованными субъектами рынка, включение хозяйствующих субъектов в установление стандартов и норм в процессе саморегулирования. Надзорную деятельность будут осуществлять только органы власти.
В настоящее время на федеральном уровне последовательной дифференциации контроля и надзора в деятельности федеральных служб нет, поскольку в Указе Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» контроль и надзор определяются как общая функция федеральных служб. Ни в одном из положений о данных органах исполнительной власти не закреплены исключительно надзорные или контрольные функции в том значении, в каком они определены в Концепции.
На уровне субъектов Российской Федерации, как правило, не осуществляется не только дифференциация контроля и надзора в деятельности исполнительных органов государственной власти, но и разделение функций нормативного регулирования, контроля и надзора, оказания услуг, управления имуществом (за исключением отдельных субъектов Российской Федерации, выбравших «федеральную» модель организации исполнительной власти).
Реализуется ли заложенная в Концепции стратегия дифференциации контроля и надзора в Законе № 294-ФЗ?
Согласно ст. 2 Закона № 294-ФЗ государственный контроль (надзор) характеризуется следующими признаками: это деятельность уполномоченных органов государственной власти; она направлена на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства и осуществляется посредством проведения проверок, применения мер пресечения и (или) устранения последствий выявленных нарушений. Данная деятельность включает систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование исполнения требований законодательства юридическими и физическими лицами.
В этой же статье дается и определение мероприятия по контролю: это рассмотрение
документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, обследование территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов. К контролю относится отбор образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды; проведение их исследований, испытаний, а также проведение экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения с фактами причинения вреда.
Поскольку проверка определяется в данной статье как совокупность мероприятий по контролю, то контроль является составной частью надзора.
Таким образом, Законом № 294-ФЗ нормативно закреплены основы дифференциации контроля и надзора, заложенные в Концепции.
Далее соотнесем определение контроля с понятием муниципального контроля, который определяется в ст. 2 Закона № 294-ФЗ как деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок (т. е. совокупных мероприятий по контролю) соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами.
Таким образом, органы, осуществляющие муниципальный контроль, не вправе при проведении проверок совершать действия по надзору. Следовательно, органы, осуществляющие муниципальный контроль, не вправе:
— проверять деятельность юридических лиц или индивидуальных предпринимателей на предмет соблюдения норм федерального и (или) регионального законодательства;
— применять меры пресечения и (или) устранения последствий выявленных нарушений;
— осуществлять систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование исполнения требований законодательства юридическими и физическими лицами.
Действующее законодательство, принятое до Закона № 294-ФЗ, допускает проведение муниципального контроля на предмет соблюдения федерального и регионального законодательства.
В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении) в состав вопросов местного значения поселения включен муниципальный лесной контроль и надзор.
Поскольку ч. 3 ст. 1 Закона № 294-ФЗ не устанавливает, что лесной контроль и надзор регулируется в особом порядке, следует признать: с момента вступления Закона № 294-ФЗ в силу поселения и городские округа будут неправомочны осуществлять муниципальный лесной надзор, ограничив свою деятельность в этой сфере только проведением контрольных мероприятий.
К вопросам местного значения поселений и городских округов относится земельный контроль (п. 20 ч. 1 ст. 14, п. 26, ч. 1 ст. 16 Закона о местном самоуправлении).
Право осуществления муниципального контроля установлено и в иных федеральных законах. Это муниципальный финансовый контроль (ст. 157 БК РФ), контроль использования и сохранности муниципального жилищного фонда (ст. 12 ЖК РФ), соблюдения условий договоров (соглашений) с казачьими обществами об участии их в муниципальном управлении (ст. 7 Федерального закона от 05.12.2005 № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества»), распределения и доставки обязательных экземпляров документов (ст. 17 Федерального закона от 29.12.1994 № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов»), проведения муниципальных лотерей (ст. 21 Федерального закона от 11.11.2003 № 138-ФЗ «О лотереях»), соблюдения законодательства о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд (ст. 17 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд») и т. д.
Так, ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 22.11.2008 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» устанавливает, что органы местного самоуправления в пределах своей компетенции осуществляют контроль соблюдения законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции и ее качества.
Объектом муниципального контроля является обеспечение сохранности автомобильных дорог местного значения согласно ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
 Объекты муниципального контроля могут устанавливаться и законодательством субъектов Российской Федерации. Так, в ст. 12 Закона Вологодской области от 30.10.1998 № 304-ОЗ «Об особо охраняемых природных территориях Вологодской области» определено, что к ведению органов местного самоуправления относится контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения. Закон Вологодской области от 06.05.1997 № 160-ОЗ «Об архивном деле в Вологодской области» в качестве объекта муниципального контроля устанавливает организацию делопроизводства в целях полноценного формирования архивов в организациях — источниках комплектования архивного фонда области.
Контроль как составная часть управленческой деятельности может реализовываться и в рамках переданных отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, как это определено, например, в ст. 4 Закона Вологодской области от 28.11.2005 № 1369-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере административных отношений». При этом по содержанию данная деятельность, исходя из дефинитивной базы Закона № 294-ФЗ, является контрольно-надзорной.
Объекты муниципального контроля в уставах муниципальных образований, как правило, упоминаются в объеме, в полной мере не соотнесенном с действующим законодательством. Так, в Уставе г. Вологды (утв. решением Вологодской городской думы от 25.08.2005
№ 301) упоминается лишь о бюджетном, земельном контроле, контроле над использованием муниципального имущества, исполнением муниципального заказа.
Таким образом, муниципальный контроль можно классифицировать на различные виды по сферам управления (бюджетный, экологический, земельный, лесной, и т. д.); по уровням нормативного регулирования (установленный федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами и иными муниципальными правовыми актами), по характеру компетенции (в пределах собственной и делегированной компетенции, иных видов компетенции, закрепленных в ч. 2 ст. 14.1 Закона о местном самоуправлении).
Поскольку после вступления в силу Закона № 294-ФЗ, как было отмечено выше, объектом муниципального контроля является соблюдение только требований, установленных муниципальными правовыми актами, возникает вопрос о допустимости проведения мероприятий муниципального контроля различных видов, если муниципальные акты, содержащие такие требования, отсутствуют.
Следовательно, для каждого объекта муниципального контроля, установленного федеральным законодательством, законодательством субъекта Российской Федерации или муниципальным источником права, необходимо принятие муниципального акта, определяющего требования к деятельности юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, иначе правовые основания для проведения муниципального контроля будут отсутствовать.
Помимо этого согласно п. 4 ч. 3 ст. 1 Закона № 294-ФЗ при осуществлении муниципального контроля должен быть установлен законом субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом его порядок[7].
Следует отметить также, что в п. 2 ч. 2 ст. 6 Закона № 294-ФЗ установлено: к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относится принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля. Административной регламентации согласно п. 5 ч. 1 ст. 7 Закона № 294-ФЗ подлежит и взаимодействие органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля при организации и проведении проверок.
Порядок подготовки и принятия административных регламентов в настоящее время регулируется только на федеральном уровне[8], на уровень субъектов Российской Федерации и муниципальный уровень он не распространяется. Остается только предположить, возможно ли будет вообще взаимодействие при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если унифицированные требования к процедурам принятия, а самое главное — к структуре административных регламентов осуществления функций контроля (надзора) и контроля, отсутствуют?
При этом возникают серьезные сомнения в способности органов, осуществляющих муниципальный контроль (а не представительного органа муниципального образования) при существующем общем невысоком уровне юридической техники муниципальных правовых актов, уступающих по сложности административным регламентам, разработать качественные административные регламенты действий по осуществлению муниципального контроля, если даже перечень объектов муниципального контроля, как следует из приведенных выше примеров, достаточно сложно определить в огромном массиве действующих нормативных актов?
Вопрос о допустимости проведения муниципального контроля без административных регламентов в Законе № 294-ФЗ решается непоследовательно. Так, в ч. 12 ст. 18 установлено: проверяемый субъект вправе потребовать ознакомить его с положениями административного регламента (при его наличии), в соответствии с которым проводится проверка. В то же время в ст. 14, определяющей порядок организации проверки, указано, что в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа муниципального контроля должен быть указан перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю, при этом законодатель не оговаривает условие «при его наличии» — следовательно, регламент должен быть на момент проведения проверки.
Как было отмечено ранее, в содержание муниципального контроля не входит применение санкций за нарушение установленных правовыми муниципальными актами требований. Это функция надзора. Вместе с тем Закон № 294-ФЗ в ч. 1 ст. 17 к числу мер, принимаемых должностными лицами органа муниципального контроля и перечисленных в ст. 17 данного Закона, относит выдачу предписания, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности. Обязанности должностных лиц органа муниципального контроля согласно ч. 1 ст. 18 Закона № 294-ФЗ также включают осуществление мер не только по предупреждению и выявлению, но и по пресечению требований, установленных муниципальными правовыми актами.
В то же время данные меры, которые по существу являются пресекательными, отнесены в ч. 1 ст. 2 только к функциям государственного контроля (надзора), а в объем муниципального контроля, определенный в ч. 4 ст. 2, не входят.
Однако даже если орган муниципального контроля и выдаст такое предписание, то ответственности за его неисполнение действующим законодательством не предусмотрено.
КоАП РФ в ст. 19.5 предусматривает ответственность только за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). В законодательстве субъектов Российской Федерации об административной ответственности[9], как правило, также предусмотрены санкции только за невыполнение предписания об устранении нарушений областного законодательства, которое выдано органом (должностным лицом), осуществляющим государственный контроль (надзор), или должностным лицом местного самоуправления, наделенным полномочиями по осуществлению государственного контроля (надзора).
Таким образом, осуществление муниципального контроля в соответствии с требованиями Закона № 294-ФЗ года однозначно будет сопровождаться серьезными правовыми проблемами, которые вызваны следующими причинами.
1. Федеральное, региональное законодательство и муниципальные правовые акты не согласованы в части четкого определения объектов муниципального контроля, а отдельные нормы допускают и проведение муниципального надзора, который Законом № 294-ФЗ вообще не предусмотрен.
2. Объем муниципального контроля, определенный Законом № 294-ФЗ, ограничивается проверкой соблюдения требований, установленных муниципальными правовыми актами. Следовательно, после вступления Закона № 294-ФЗ в силу объектами муниципального контроля не могут быть определенные ранее в федеральных и региональных нормативных актах обязательные требования общего характера, соблюдение которых контролировалось органами местного самоуправления, если они не будут закреплены и конкретизированы в муниципальных правовых актах.
3. В муниципальных образованиях не созданы необходимые правовые условия проведения муниципального контроля. К ним относится наличие:
— требований к проверяемой деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, установленных муниципальными правовыми актами;
— порядка проведения мероприятия по контролю, который установлен законом субъекта Федерации, и только при его отсутствии — муниципальным правовым актом;
— административного регламента исполнения функции по контролю в отношении каждого объекта муниципального контроля;
— административного регламента взаимодействия органов муниципального контроля, органов государственного контроля (надзора).
4. Объем полномочий по осуществлению муниципального контроля законодателем устанавливается непоследовательно и противоречиво: нельзя однозначно определить, вправе ли орган местного самоуправления (должностное лицо) выдать предписание об устранении нарушения. Кроме того, законодательно не закреплены административные санкции за неисполнение предписания по итогам муниципального контроля. Следовательно, юридические гарантии эффективности и действенности муниципального контроля снижены.
5. Отсутствие наработанной практики административной регламентации муниципального контроля и регионального государственного контроля (надзора) и единых правовых основ такой регламентации на муниципальном и региональном уровне существенно уменьшит не только гарантии прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля, но и эффективность взаимодействия органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль.
Однако в целом следует признать исключительно положительной саму модель дифференциации муниципального контроля и государственного контроля (надзора), закрепленную в Законе № 294-ФЗ. Объем муниципального контроля строго ограничен. К правовым основам его осуществления законодатель предъявляет жесткие условия — наличие требований к проверяемой деятельности, порядка проверки и административных регламентов, что будет способствовать действительному обеспечению прав проверяемых субъектов. Данная модель, безусловно, должна будет совершенствоваться с учетом практики применения. В целом же законодательное ограничение деятельности по муниципальному контролю позволит реализовать еще один важный потенциал такой дифференциации — исключить дублирование контрольных полномочий органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля.
 
Библиография
1 См.: Административное право: Учеб./ Под ред. Л.Л. Попова. — М., 2006. С. 438, 454.
2 См.: Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная части: Курс лекций. — М., С. 235.
3 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учеб. — М., 2007. С. 404.
4 См.: Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: Автореф. дис.… д-ра юрид. наук. — Саратов, 2006.
5 См.: Дьяконов В.В. Контроль и надзор в системе функций государства (теоретический аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук — М., 2006. С. 12—13.
6 См., например, Кудилинский М.Н., Шевелева Н.А. Муниципальное право России: Учеб. — СПб., 2005. С. 134; Правовое обеспечение местного самоуправления. Сфера ведения представительного органа муниципального образования: Учеб. пособие для преподавателя / Под общ. ред. М.А. Якутовой. — М., 2007. С. 132; Степашин С.В. Государственный финансовый контроль в России: прошлое, настоящее, будущее // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 5. С. 15.
7 См., например: решение Вологодской городской думы от 24.06.2004 № 71 «Об утверждении порядка осуществления муниципального контроля за использованием и охраной земель на территории муниципального образования “Город Вологда”» // СПС «Консультант Плюс».
8 Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» // СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933.
9 См., например, статьи 13.1, 13.2 Кодекса Вологодской области об административных правонарушениях.