Понятие и структура комплексного межотраслевого правового института социальной рекламы

Ю.В. КОЛЕСНИК,

аспирант кафедры конституционного права МГСУ

Правовая природа законодательства о рекламе в юридической литературе характеризуется по-разному: «отрасль права», «отрасль законодательства», «комплексный правовой институт», «рекламное право».

О.Б. Кузнецова путем анализа предмета регулирования, особого метода и объективного интереса государства, выразившегося в принятии 18 июля 1995 г. системообразующего Федерального закона № 108-ФЗ «О рекламе», (далее — Закон о рекламе) доказывает ее сущность как отрасли законодательства[1]. Другая группа ученых вводит понятие «рекламное право»[2].

На наш взгляд, массив нормативных правовых актов, регулирующих рекламную деятельность, можно оценивать как комплексный межотраслевой институт.

В современной России масштабы влияния права на экономические, демографические, миграционные, научно-технические и другие процессы расширяются. Именно поэтому ученые — представители теоретической науки определяют предмет правового регулирования как многоуровневое, многослойное, полифункциональное явление. Существо таких комплексных, «пограничных» институтов исследовано С.В. Полениной и В.М. Барановым[3]. «Пограничные» институты характеризуются наличием между нормами различных отраслей права, образующих данный институт, подвижной предметно-регулятивной связи. Эта связь проявляется в том, что на предмет одной отрасли права налагаются некоторые элементы метода правового регулирования другой отрасли.

Сфера правового регулирования не есть категория неизменная: под влиянием различных социальных факторов — экономических, политических, культурных, психологических, национальных, географических, демографических — ее границы могут меняться в целом как в сторону расширения, так и в  сторону сужения. В результате процессов интеграции и дифференциации и в рамках самой сферы правовой регламентации происходит существенная трансформация. Именно под влиянием вышеназванных процессов возникают и видоизменяются системообразующие связи между отраслями, подотраслями и институтами права.

Эти сложные диалектические процессы происходили и в законодательстве о рекламе в начале 1990-х годов. Под влиянием экономических и других реформ в правовой системе России появилась сравнительно «молодая» группа норм, с помощью которой осуществлялось регулирование рекламной деятельности. Первоначально объективно требуемого баланса публичного и частного интересов в правовой системе России не было. В период развития рыночных отношений вполне естественно проявилась экспансия норм гражданского права: гражданское право максимально избавлено от любых ограничений, налагаемых во имя публично-правовых интересов (ст. 1 ГК РФ); трактовка круга отношений, регулируемых гражданским законодательством (п. 2 ст. 3 ГК РФ), расширена. В то же время нормы, содержащиеся в других законах (независимо от отрасли права), должны соответствовать положениям гражданского кодекса, и сама возможность трансформации имущественных отношений применительно к специфике предмета и метода других отраслей исключается.

Показ рекламных роликов (подобных рекламе «МММ») не мог получить публично-правовую оценку, так как договоры о рекламных услугах по форме соответствовали гражданскому законодательству (рекламодатели и рекламораспространители не понесли никакого наказания за ненадлежащую рекламу).

Тенденция превращения ГК РФ в «хартию частного права» увеличила число и объем возможных договорных[4] (фактически гражданско-правовых) элементов в рекламном законодательстве, стимулируя развитие правоотношений коммерческой рекламы. Завершающим шагом в формировании этого комплексного института явилось принятие Закона о рекламе, который четко сформулировал предмет регулирования (ст. 1 — «Цели и сфера применения настоящего Федерального закона») и оформил межсистемные связи с отраслевыми регуляторами рекламы (посредством бланкетных норм).

Социальная реклама осталась почти вне сферы правового регулирования, за исключением ст. 18 Закона о рекламе, которая имеет противоречия даже в легальном определении самого понятия.

Дисбаланс в регулировании публичных и частных интересов создал опасную для устойчивости общественного развития ситуацию использования рекламы исключительно в коммерческих целях, переводя на частноправовые «рельсы» информацию о здравоохранении, образовании, искусстве, культуре, что явно противоречит соблюдению прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией РФ. В этой связи назрела необходимость корректировки в сфере рекламной деятельности с позиции публичных (государственных и общественных) интересов.

В институте рекламы сейчас формируется новый комплексный подинститут социальной рекламы — совокупность норм различных отраслей законодательства, регулирующая под определенным государственно-общественным углом зрения основания, условия и процедуры предоставления публичной информации обществу. Однако, анализируя эффективность реализации существующей социальной рекламы, чаще всего во всех источниках приходится сталкиваться с такими примерами слоганов, как «Позвони родителям!» и «Заплати налоги!», что свидетельствует о ненадлежащем правовом регулировании данной сферы общественных отношений.

Анализ законодательства показывает, что новый комплексный подинститут социальной рекламы образуется на стыке смежных однородных норм и институтов, которые регулируют самостоятельные правовые ценности: право на информацию, свободу слова и печати; защиту прав несовершеннолетних; гражданско-правовой договор; административную и уголовную ответственность за ненадлежащую рекламу.

В процессе регулирования социальной рекламы нормы и институты, взаимодействуя друг с другом, должны сформировать качественно новое свойство, определяющееся приоритетом публичных интересов (по сравнению с коммерческой рекламой). Поэтому установление критериев баланса между публичным и частным правом имеет не только теоретическое, но и практическое значение как для правотворчества, так и для правоприменения.

В настоящее время в Законе о рекламе такой баланс не закреплен. Определение в качестве доминанты коммерческих начал рекламных институтов фактически исключило государство из числа участников рынка рекламы: благотворительность как признак социальной рекламы (ст. 18) следует признать почти оскорблением для государства. Возникает вопрос: кто же должен стать благотворителем для государства и какова реальная цена такой благотворительности?

Выведение комплексного института рекламы за рамки исключительно цивилистических отношений и отнесение его к системе публично-правовых притязаний ставит вопрос об изменении структуры самого этого института.

Комплексный институт социальной рекламы состоит из интегрированных норм конституционного (в том числе избирательного), административного, информационного, гражданского, уголовного, финансового законодательства.

Предлагается определение социальной рекламы как совокупности отраслевых норм, регулирующих порядок распространения информации, представляющей публичный интерес, в целях решения концептуальной (доктринальной) задачи путем создания общественного мнения, привлечения внимания к проблеме, формирования поведенческой модели общества от имени государства и общества.

Наряду с действующими нормами комплексный институт социальной рекламы должен содержать системообразующую совокупность принципов, учреждений (организационный момент), идей, представлений (идеологический момент). Эти элементы придают институту предметно-функциональный характер, направляют правотворческий и правореализационный процессы, наполняют единством динамику возникновения, изменения и прекращения правоотношений.

Структура института социальной рекламы включает следующие подинституты.

1. Нормы конституционного законодательства, регулирующие: а) основы конституционного строя (свободу экономического пространства, идеологическое многообразие);

б) конституционные права человека, являющиеся базой рекламной деятельности (свободу мысли и слова, право участия в управлении делами государства, право доступа к разнообразной информации, право решения вопросов местного значения — статьи 24, 29, 32 и 42, глава 8 Конституции РФ); в) нормы, разграничивающие предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов.

2. Нормы избирательного законодательства, регулирующие производство, размещение и распространение политической рекламы, которая, согласно действующему Закону о рекламе, в институт социальной рекламы не включена. Изменение легального понятия социальной рекламы потребует координации с Федеральным законом от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральным законом от 10.01.2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», Федеральным законом от 20.12.2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

3. Нормы административного законодательства, устанавливающие статус, компетенцию и ответственность органов и физических лиц — участников организации рекламного процесса; правомочия Федеральной антимонопольной службы (ранее — Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства); иных органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о рекламе.

Информационно-правовой статус гражданина в административном правоотношении дополняет его конституционно-правовой статус, конкретизируя информационные права личности в конкретном правоотношении социальной рекламы: на доступ к информации; на достоверную информацию о состоянии окружающей среды; на доступ к культурным ценностям; на свободное распространение информации любым законным способом; на защиту от вредной информации; на использование информационных систем.

4. Нормы гражданского законодательства, гарантирующие защиту права собственности в сфере рекламы; права потребителя; условия заключения договора на рекламную продукцию и ответственность за ненадлежащее их выполнение.

5. Нормы финансового и налогового законодательства, регулирующие основания, механизм и процедуры налогообложения, в том числе и льготного для благотворительной социальной рекламы.

6. Нормы, закрепляющие уголовную ответственность за ненадлежащую рекламу.

Этот перечень норм, безусловно, не является исчерпывающим, так как практика социальной рекламы в России, по существу, не начиналась; социальная реклама только моделируется.

Статья 3 Закона о рекламе не предусматривает права субъектов Федерации принимать законодательство по вопросам производства, размещения и распространения рекламы. По запросам Законодательного Собрания Омской области и Московской городской думы Конституционный суд РФ проверил соответствие этой статьи нормам Конституции РФ. Суд признал оспариваемую статью соответствующей Конституции РФ, «поскольку она распространяется на регулирование тех отношений в области рекламной деятельности, которые относятся к сфере гражданского законодательства и составляют основы единого рынка».

Одновременно Конституционный суд РФ отметил, что «рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, т.е. не являются предметами ведения Российской Федерации, субъекты Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией России»[5]. Тот же аргумент (законодательством о рекламе регулируются различные предметы ведения, в том числе и относящиеся к совместным) положен в основу особого мнения судьи В.Д. Зорькина, который обосновал вывод о неконституционности ст. 3 Закона о рекламе, поскольку она не допускает возможность субъектов Федерации принимать законодательные и иные нормативные правовые акты по вопросам рекламы в том случае, если они относятся к совместному ведению.

В связи с тем, что комплексное нормативно-правовое регулирование включает законодательство, относящееся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, необходимо дополнить ст. 3 Закона о рекламе частью 3: «Субъекты Российской Федерации осуществляют правовое регулирование отношений, возникающих в сфере рекламы, за исключением гражданско-правовых отношений и правовых основ единого рынка».

Конституционное признание самостоятельных прав местного самоуправления также влечет за собой необходимость регулирования специфики размещения рекламы в конкретном муниципальном образовании (статьи 130—133 Конституции РФ). Поэтому в перспективе возникнет вопрос о возможных пределах нормативно-правового регулирования рекламной деятельности органами местного самоуправления.

Таким образом, признание социальной рекламы комплексным институтом (представляющим публичный интерес) позволит решать концептуальные (доктринальные) задачи путем создания общественного мнения, привлечения внимания к определенной социальной проблеме, формирования поведенческой модели общества.

Библиография

1 Кузнецова О.Б. Правовое регулирование отношений, возникающих в области рекламы: Автореф. дис. ... канд.юрид. наук. — М., 1999; Вольдман Ю.Я Комментарий к Закону РФ «О рекламе» // Хозяйство и право. 1997. № 9. С. 11.

2 Подробнее см.: Баранов В.М., Баранова М.В., Черячукин Ю.В. Рекламное право: Учебно-методический комплекс. — Нижний Новгород: Нижегородская правовая академия, 2002. С. 20—25.

3 См.: Поленина С.В. Комплексные правовые институты и становление новых отраслей права // Правоведение. 1975. № 3. С. 71—79; Баранов В.М., Поленина С.В. Система права, система законодательства и правовая система. — Нижний Новгород: Нижегородский юрид. ин-т МВД РФ. 1999. С. 19—29.

4 См.: Корецкий А.Д. Договор в механизме правового регулирования: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. — Ростов н/Д, 1999.

5 Постановление Конституционного суда РФ от 04.03.1997 г. «По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года “О рекламе”» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 11. Ст. 1372.