Понятие и сущность государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля

А.В. ГОЛУБЕВ,

начальник отдела Федеральной службы финансово-бюджетного надзора,  полковник внутренней службы в отставке

В  законодательстве не установлено нормативного определения понятия государственного и муниципального финансового контроля в бюджетной сфере (финансово-бюджетного контроля), что создает препятствия в правовом регулировании и практическом осуществлении этого вида деятельности органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Формирование понятия государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля как части процесса управления дает возможность анализировать этот вид деятельности как правоотношение, а также наиболее точно определить правовой статус его участников. Государственный и муниципальный финансово-бюджетный контроль — часть публичного управления, элемент осуществления власти в сфере государственных и муниципальных финансов.

Под управлением понимается целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления[1]. Имеется в виду административное властное воздействие, при котором управляющий субъект обладает возможностью подчинить объект управления своей воле. Управление представляет собой созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в форме самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и пр.)[2]. Классик менеджмента А. Фойль отмечал, что управлять — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать, т. е. заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям[3].

Носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Никто не может присваивать власть в России (ст. 3 Конституции РФ). Государственную власть осуществляют Президент РФ, Федеральное собрание РФ (Совет Федерации и Государственная дума), Правительство РФ, суды. Государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ст. 11). Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130).

Цели деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления установлены Конституцией РФ. Высшей ценностью являются человек, его права и свободы. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статьи 2, 18 Конституции РФ).

С учетом положения ст. 3 Конституции РФ о том, что никто не может присваивать себе власть, публичное управление могут осуществлять лишь субъекты, имеющие соответствующие полномочия. Эти полномочия даны народом органам государственной власти и органам местного самоуправления, которые могут в установленных законом случаях и порядке делегировать часть предоставленных им полномочий другим органам и лицам. Никакие органы и лица не могут осуществлять публичное управление за рамками предоставленных им полномочий.

Государственное и муниципальное управление — это процесс воздействия уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления на объекты управления в целях соблюдения и защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Контроль признается особой стадией управленческого цикла. В теории административного права сложилось устойчивое мнение, что содержание контроля как функции государственного и муниципального управления представляет собой установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного и муниципального управления, ее структуры требуемому стандарту и уровню; изучение и оценку результатов функционирования государственных и муниципальных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намеченного и сделанного в системе государственного и муниципального управления[4].

Как полагает А.П. Зрелов, контроль представляет собой состояние, при котором наблюдается преобладающее влияние одного лица на управление подконтрольным объектом; вид трудовой деятельности, осуществляемой в процессе управления с целью сопоставления зафиксированного положения подконтрольного объекта и состояния, предусмотренного определенными нормативами. Содержанием контрольной деятельности является сопоставление зафиксированного состояния объекта и положения, предусмотренного нормативами. В правовой сфере цель контроля — проверка соответствия поведения и деятельности подконтрольных субъектов предписаниям правовых норм[5]. Ю.А. Крохина высказывает мнение, что сущность и назначение контроля состоит в наблюдении за деятельностью подконтрольного субъекта; в получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины в нем; в выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям; принятии мер по привлечению к ответственности нарушителей законности и дисциплины[6].

Теорией права государственный контроль рассматривается как одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других правовых актов, издаваемых органами государства[7]. В этом определении признается осуществление власти сущностью государственного контроля.

Государственный контроль (надзор) — проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Мероприятия по контролю — это совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю (ст. 2 Федерального закона от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»).

В соответствии с подп. «б» п. 2 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по контролю и надзору понимаются:

· осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

· выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

· регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Выдача лицензий, регистрация прав, документов, актов, объектов — завершающая стадия выполнения таких контрольных функций, как сопоставление зафиксированного состояния объекта и положения, предусмотренного определенными нормативами, и проверка соответствия поведения и деятельности подконтрольных субъектов предписаниям правовых норм.

Государственный и муниципальный контроль — процесс воздействия уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления на объекты управления, выраженного в исследовании состояния и поведения объектов, сопоставлении зафиксированного состояния и поведения объектов с требованиями правовых норм, издании индивидуальных правовых актов.

Финансовое право рассматривает финансы с экономической и материальной точек зрения. В экономическом значении финансы — это экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. В материальном значении финансы представляют собой денежные фонды государства и муниципальных образований, предприятий, учреждений, организаций, используемые для обеспечения потребностей общества и развития производства. К финансовым относятся только те денежные отношения, наличие которых обусловлено фактом существования государства как органа управления. Финансы в целом определяются как система денежных отношений по поводу аккумулирования, распределения и использования фондов денежных средств в целях материального обеспечения выполнения государственных функций и задач[8].

Финансы — обобщающий экономический термин, означающий как денежные средства, финансовые ресурсы, рассматриваемые в их создании и движении, распределении и перераспределении, использовании, так и экономические отношения, обусловленные взаимными расчетами между хозяйствующими субъектами, движением денежных средств, денежным обращением, использованием денег[9]. Государственные и муниципальные финансы можно рассматривать как систему денежных отношений по поводу формирования, распределения и использования фондов денежных средств в целях материального обеспечения выполнения публичных функций и задач.

Государственный финансовый контроль — неотъемлемая часть государственного управления — призван обеспечить законность, целесообразность и результативность образования, распределения и использования государственных финансовых ресурсов. Эту функцию управления государство делегирует органам государственного финансового контроля, деятельность которых, как и любого органа власти, определяется законами, нормативными правовыми актами и другими документами[10].

По мнению Л.Г. Востриковой, финансовый контроль — это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов[11]. Ю.А. Крохина в практическом значении рассматривает государственный и муниципальный финансовый контроль как контроль государства и муниципальных образований в лице уполномоченных органов за законностью и целесообразностью действий в процессе формирования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований[12]. Как полагает О.Н. Горбунова, финансовый контроль представляет собой разновидность финансовой деятельности государства, которая осуществляется всей системой органов государственной власти и управления, специальными контрольными органами и состоит в проверке законности и целесообразности действий в области образования и расходования денежных средств, а также субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации и воздействия[13].

Государственный финансовый контроль, по мнению одной группы ученых, — это комплексная и целенаправленная система экономико-правовых действий конкретных органов государственной власти, базирующихся на положениях основных законов государства[14], по мнению другой группы ученых, — контроль за образованием, движением и расходованием государственных средств1[15].

Под финансово-экономическим контролем С.О. Шохин понимает систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки эффективности этой деятельности, установления законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета и внебюджетных фондов[16].

И.А. Белобрежецкий использует понятие «финансово-хозяйственный контроль», которое определяется им как система надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансовохозяйственной деятельностью предприятий, объединений, учреждений и организаций и других подразделений материального производства и непроизводственной сферы с целью объективно оценить экономическую эффективность этой деятельности, установить законность, достоверность и целесообразность хозяйственных и финансовых операций, сохранность собственности, выявить внутрихозяйственные резервы повышения эффективности производства и роста доходов государственного бюджета[17].

Финансовый контроль — это не только проверка правильности ведения финансовой документации и соблюдения финансово-хозяйственного законодательства, выявление нарушений финансовой дисциплины. Это прежде всего важнейшая функция управления финансовыми, а через них — экономическими процессами, имеющая специальную целевую направленность, определенное содержание и специфические способы осуществления[18]. По мнению А.П. Зрелова, финансовый контроль — особый регулярный и непрерывный процесс контроля, цели и основные задачи которого имеют четко выраженный финансовый характер, а их достижение осуществляется при помощи многоаспектной межотраслевой системы институтов, инструментов и методов, регламентируемых комплексом правовых норм, охватывающих процесс организации и проведения финансового контроля, в том числе возможность применения специфических организационных форм и методов, а также наделяющих определенный круг субъектов соответствующими полномочиями в отношении ограниченного контингента контролируемых лиц и объектов контроля[19]. Финансовый контроль должен осуществляться постоянно и целенаправленно всеми ветвями власти[20].

М.В. Мельник, А.С. Пантелеев, А.Л. Звездин полагают, что финансовый контроль — это проверка специально уполномоченными органами соблюдения участниками финансовых, денежных, кредитных, валютных операций требований законодательства, норм и правил, установленных государством и собственниками. Государственный финансовый контроль — это финансовый контроль, осуществляемый государственными органами или иными лицами, уполномоченными государством, в целях обеспечения единой государственной финансовой политики и финансовых интересов государства и его граждан. Эти ученые ссылаются и на другие мнения исследователей в области существа финансового контроля. Так, ими приводится мнение Л.Н. Овсянникова (финансовый контроль — это реализация права государства законными путями защищать свои финансовые интересы и финансовые интересы своих граждан через систему законодательных, организационных, административных и правоохранительных мер), А.Н. Козырина (под финансовым контролем понимают осуществляемую с помощью специальных организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев — негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями, в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности)[21].

Оценка экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявление резервов ее повышения, увеличение доходных поступлений в бюджет и сохранность государственной собственности непосредственно к контролю, в том числе финансовому, не относятся. Это управленческая деятельность на стадии организации выполнения решений.

Международные стандарты финансовой отчетности определяют финансовый контроль как возможность управлять финансовой и хозяйственной политикой компании таким образом, чтобы получать выгоды от ее деятельности[22].

Государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ (см. Указ Президента РФ от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации»).

Государственный и муниципальный финансовый контроль является процессом воздействия уполномоченных органов государственной власти или органов местного самоуправления на объекты управления, выраженного в исследовании состояния и поведения объектов в сфере финансов, сопоставлении зафиксированного состояния и поведения объектов с требованиями правовых норм, издании индивидуальных правовых актов.

Важнейшим звеном финансовой системы России является бюджетная система, которая представляет собой совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований, а также государственных внебюджетных фондов. Бюджетное право является частью финансового права, а бюджетный контроль — разновидностью финансового контроля.

Бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Осуществление контроля за исполнением бюджетов является частью бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ).

Формирование, распределение и использование средств соответствующих бюджетов осуществляются в ходе исполнения бюджета (по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджетов). Объектами, на которые осуществляется воздействие в процессе финансово-бюджетного контроля, являются участники бюджетного процесса, непосредственно исполняющие соответствующий бюджет.

Местные финансы включают в себя средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства (ст. 2 Федерального закона от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»).

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета об его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (ст. 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Кроме того, органы местного самоуправления наделены различными прочими контрольными полномочиями за пределами бюджетной сферы.

Таким образом, государственный и муниципальный финансово-бюджетный контроль — это процесс воздействия уполномоченных органов государственной власти или органов местного самоуправления на участников исполнения бюджетов, выраженного в исследовании и фиксировании их состояния и поведения по осуществлению части бюджетного процесса, связанной с исполнением бюджетов, сопоставлении зафиксированного состояния и поведения с требованиями правовых норм, издании индивидуальных правовых актов.

Библиография

1 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. — М., 2005. С. 19.

2 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. — М., 1997. С. 29—30.

3 См.: Фойль А. Общее промышленное управление // Управление — это наука и искусство. — М., 1992. С. 11—12.

4 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 41.

5 См.: Зрелов А.П. Особенности определения сущности понятия «финансовый контроль» // Гражданин и право. 2006. № 5.

6 См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России. — М., 2004. С. 122.

7 См.: Юридический энциклопедический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. — М., 2007. С. 144.

8 См.: Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 1, 3, 5.

9 См.: Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. — М., 2000. С. 423.

10 См.: Бирюков А.И. Финансовый контроль в теории и практике // Бюджетный учет. 2007. № 3.

11 См.: Вострикова Л.Г. Финансовое право: Учеб. — М., 2005.

12 См.: Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 123.

13 См.: Финансовое право / Под ред. О.Н. Горбуновой. — М., 2000. С. 108—109.

14 См.: Грачева Е.Ю., Толстопятенко С.П., Рыжкова Е.А. Финансовый контроль: Учеб. пособие. — М., 2004. С. 16.

15 См.: Конюхова Т.В., Гармаева М.А., Горева А.В. Правовое обеспечение финансового контроля в Российской Федерации // Право и экономика. 2006. № 4.

16 См.: Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. — М., 1999. С. 27.

17 См.: Белобрежецкий И.А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. — М., 1989.

18 См.: Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль: Учеб. — М., 2002. С. 15.

19 См.: Зрелов А.П. Указ. ст.

20 См.: Данилевский Ю.А. Финансовый контроль: основные направления развития // Бух. учет. 2004. № 24.

21 См.: Мельник М.В., Пантелеев А.С., Звездин А.Л. Ревизия и контроль: Учеб. пособие. — М., 2003. С. 15, 19.

22 См.: Международные стандарты финансовой отчетности. — М., 1998. С. 860.