Понятие и сущность государственного управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения

УДК 342:349.3 

Страницы в журнале: 77-81

Л.М. МЕЛЕЖИК,

аспирант кафедры правосудия и процессуального права Саратовского государственного социально-экономического университета

Рассмотрены важные вопросы государственного управления в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Изучены объект и предмет такого управления, участвующие в нем субъекты, процесс становления и развития органов государственного управления в данной сфере. Приводится статистика роста заболеваемости вследствие увеличения объемов выбросов вредных веществ в окружающую среду. Дается определение государственного управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения Российской Федерации.

Ключевые слова: санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, социальное управление, среда обитания, государственное управление, профилактика заболеваний, система управления  санитарно-эпидемиологическим благополучием.

The article considers the important questions of the government in sphere sanitary-and-epidemiologic wellbeing of the population. The object and a subject of such management, process of formation and development of bodies of government management in the this sphere are studied. Government definition by sanitary-and-epidemiologic wellbeing of the population of the Russian Federation is made.

Keywords: sanitary-and-epidemiologic wellbeing on-settlement, social management, an inhabitancy, governance, preventive maintenance of diseases, a control system of maintenance the  epidemiological wellbeing.

В  настоящее время является общепринятым выделение механических, биологических и социальных видов управляемых систем[1], из которых последние относятся к наиболее сложным, так как представляют собой управление многочисленными и разнообразными социальными процессами, протекающими в человеческих общностях, в том числе в государстве как самой широкой и сложной устойчивой человеческой общности[2]. Разновидностями социального управления выступают общественное, муниципальное и государственное управление.

Особенностью управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения в Российской Федерации является то, что оно осуществляется только как государственное управление. На муниципальном уровне самостоятельные органы управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения отсутствуют.

Государственное управление, являясь разновидностью социального управления, представляет собой подзаконную деятельность административного, исполнительно-распорядительного, практически организующего характера, осуществляемую исполнительно-распорядительными органами государственной власти (органами управления).

Существование государственного управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения в России обусловлено признанием человека, его жизни и здоровья высшими первичными ценностями, относительно которых определяются другие ценности и блага всего общества. Поэтому управление санитарно-эпидемиологическим благополучием населения является комплексной задачей всего общества, в реализации которой принимают участие множество структур управления.

Приоритетными задачами управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения на сегодняшний день являются: сохранение здоровья нации, снижение уровня смертности, увеличение продолжительности жизни и преодоление демографического спада в стране.

Следует отметить отсутствие законодательного определения термина «управление санитарно-эпидемиологическим благополучием населения». Чтобы сформулировать это понятие, необходимо рассмотреть ряд особенностей.

В исследовании вопросов управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения необходимо использовать системный подход к решению управленческих задач[3] и учитывать тот факт, что на научной основе строятся система и структура, комплектуются кадры аппарата управления[4] санитарно-эпидемиологическим благополучием населения. Кроме того, в целях координации деятельности и осуществления государственной политики в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Правительство РФ уполномочивает специально образованные федеральные органы[5] на осуществление санитарной контрольно-надзорной деятельности. Именно Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), ее территориальные управления, центры гигиены и эпидемиологии в субъектах Российской Федерации в рамках присущих им полномочий осуществляют организацию реального воплощения целей обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, улучшения здоровья нации, уменьшения потерь потенциальной и активной жизни населения и в своей совокупности представляют двухуровневую систему управления.

Система управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения в России — одна из подсистем управления обществом, имеющая определенную внутреннюю организацию и функции, связь с другими системами и перспективы дальнейшего развития. Как и любая другая система государственного управления, она характеризуется следующими признаками:

— представляет собой целостный комплекс взаимосвязанных элементов;

— является подсистемой более сложной системы управления единой социальной сферой;

— находится в единстве с окружающей средой и в то же время относительно самостоятельна по отношению к ней, так что они влияют друг на друга;

— имеет внутренние (между частями системы) и внешние (между системой и окружающей средой) связи; иерархическую структуру, определяемую составом элементов, подсистем и их связей и состоящую из ряда уровней управления — относительно обособленных структурных образований, различающихся по своему статусу (правам и обязанностям);

— обладает определенными устойчивыми свойствами;

— способна изменяться сообразно действительности, т. е. способна к развитию и самосовершенствованию[6].

Содержание управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения в России составляет совокупность общих и специальных исполнительно-распорядительных функций. К общим функциям относятся разработка государственных программ и их финансирование, контроль, решение кадровых вопросов; к специальным — профилактика заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения; контроль за выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательным соблюдением гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности; осуществление государственного санитарно-эпидемиологического нормирования, государственного санитарно-эпидемио-логического надзора, сертификации продукции, работ и услуг, представляющих потенциальную опасность для человека, лицензирования видов деятельности, представляющих потенциальную опасность для человека, государственной регистрации потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, отдельных видов продукции, радиоактивных веществ, отходов производства и потребления, а также впервые ввозимых на территорию Российской Федерации отдельных видов продукции; проведение социально-гигиенического мониторинга; принятие мер по привлечению к ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и т. п.

Структура системы управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения включает следующие элементы: субъекта, объект и их связи, предмет, по поводу которого осуществляется управленческое воздействие, собственно процесс государственного управления (функции, формы и методы, цели и задачи). Рассмотрим их подробнее.

Исследуемой системе управления присуще в первую очередь наличие двух взаимосвязанных элементов: управляющего (субъекта) и управляемого (объекта). В качестве субъектов выступают органы государственного управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения — Министерство здравоохранения и социального развития РФ и Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные управления.

До проведения в 2004 году административной реформы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти санитарно-эпидемиологический надзор в стране осуществлялся Государственной санитарно-эпидемиологической службой РФ, полномочия которой определялись положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 24.07.2000 № 554.

В рамках административной реформы Министерство здравоохранения РФ, в ведении которого состояла Государственная санитарно-эпидемиологическая служба РФ, было упразднено и образовано Министерство здравоохранения и социального развития РФ, которому были переданы функции Минздрава России по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности.

Также был образован специализированный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного надзора за соблюдением работодателями санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемиологических норм и правил, — Роспотребнадзор, которому были переданы функции по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического надзора.

Минздравсоцразвития России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей, включая вопросы организации медицинской профилактики, в том числе инфекционных заболеваний и СПИДа, медицинской помощи и медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, качества, эффективности и безопасности лекарственных средств, санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 322, эта служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка, и находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ.

Объектами государственного управления в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения являются:

— федеральные государственные учреждения — центры гигиены и эпидемиологии в субъектах Российской Федерации;

— учреждения, структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти по вопросам обороны, внутренних дел, безопасности, юстиции, контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях, на объектах обороны и оборонного производства, безопасности и иного специального назначения;

— государственные научно-исследовательские и иные учреждения, осуществляющие свою деятельность в целях обеспечения государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации.

Предмет управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения — собственно управление санитарно-эпидемиологическим благополучием населения, охрана здоровья, обеспечение благоприятной окружающей среды, защита от факторов, оказывающих отрицательное влияние на человека.

Понятие санитарно-эпидемиологического благополучия населения раскрывается в Федеральном законе от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее — Закон о СЭБ).

Под санитарно-эпидемиологическим благополучием населения в Законе о СЭБ понимается состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности (это определение практически повторяет закрепленное в ст. 1 утратившего силу Закона РСФСР от 19.04.1991 № 1034-1 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»: такое состояние общественного здоровья и среды обитания людей, при котором отсутствует опасное и вредное влияние ее факторов на организм человека и имеются благоприятные условия для его жизнедеятельности).

Законодательное определение санитарно-эпидемиологического благополучия населения требует некоторых терминологических разъяснений. Согласно словарям по естественным наукам, среда обитания — это все тела и явления, с которыми организм находится в прямых или косвенных взаимоотношениях. Среда обитания прямо или косвенно влияет на состояние, развитие и размножение отдельных организмов, в том числе человека[7]. В российском санитарном законодательстве термин «среда обитания» используется в контексте понятийной (смысловой) цепочки «окружающая среда — среда обитания — производственная деятельность человечества». При этом, как правило, под термином «окружающая среда» понимается окружающая природная среда (в таком значении он используется в международных соглашениях).

Среда обитания человека представляет собой совокупность объектов, явлений и факторов окружающей (природной и искусственной) среды, определяющую условия жизнедеятельности человека. При этом термин «окружающая среда» следует понимать в его широком значении, включающем как природную среду, так и элементы искусственной среды (жилые строения, промышленные предприятия, каналы, водохранилища и т. п.). То есть это среда обитания и производственной деятельности человека. Статья 58 Конституции РФ выделяет в качестве самостоятельных объектов охраны природу, окружающую среду и природные богатства, следовательно, праву каждого человека на благоприятную окружающую среду сопутствует его обязанность сохранить природу, окружающую среду, природные богатства.

Среди факторов среды обитания выделяются биологические (вирусные, бактериальные, паразитарные и иные), химические, физические (шум, вибрация, ультразвук, инфразвук, тепловые, ионизирующие, неионизирующие и иные излучения), социальные (питание, водоснабжение, условия быта, труда, отдыха) и иные факторы, которые оказывают или могут оказывать воздействие на человека и (или) на состояние здоровья будущих поколений. Окружающая среда оказывает либо благоприятное, либо вредное воздействие на жизнь и деятельность людей, от ее состояния зависит здоровье не только нынешнего, но и будущих поколений. Достойная жизнь человека возможна только в условиях благоприятной окружающей среды.

Благоприятные условия жизнедеятельности человека — это такое состояние среды обитания, при котором отсутствует вредное воздействие ее факторов на человека (безвредные условия) и имеются возможности для восстановления нарушенных функций организма человека[8]. Безопасные условия для человека — состояние среды обитания, при котором отсутствует опасность вредного воздействия ее факторов на человека. В свою очередь под вредным воздействием на человека подразумевается воздействие факторов среды обитания, создающее угрозу жизни или здоровью человека либо угрозу жизни или здоровью будущих поколений. Право граждан на благоприятные условия жизни предполагает реальные возможности проживать в здоровой, отвечающей международным и государственным стандартам окружающей природной среде, участвовать в подготовке, обсуждении и принятии экологических решений, осуществлять контроль за их реализацией, получать надлежащую экологическую информацию, право на возмещение ущерба.

Профилактика заболеваний осуществляется в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее измерения. Санитарно-эпидемиологическая обстановка характеризует состояние здоровья населения и среды обитания на определенной территории в конкретно указанное время.

Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством:

— контроля за выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательным соблюдением гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности;

— создания экономической заинтересованности граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в соблюдении законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

— государственного санитарно-эпидемиологического нормирования;

— государственного санитарно-эпидемиологического надзора;

— сертификации продукции, работ и услуг, представляющих потенциальную опасность для человека;

— лицензирования видов деятельности, представляющих потенциальную опасность для человека;

— государственной регистрации потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, отдельных видов продукции, радиоактивных веществ, отходов производства и потребления, а также впервые ввозимых на территорию Российской Федерации отдельных видов продукции;

— проведения социально-гигиенического мониторинга;

— научных исследований в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

— мер по своевременному информированию населения о возникновении инфекционных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях;

— мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения и пропаганде здорового образа жизни;

— мер по привлечению к ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст. 2 Закона о СЭБ).

Под социально-гигиеническим мониторингом понимается государственная система наблюдений за состоянием здоровья населения и среды обитания, их анализа, оценки и прогноза, а также определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания (ст. 1 Закона о СЭБ).

К сожалению, в современных условиях состояние санитарно-эпидемиологического благополучия населения в России оставляет желать лучшего. Мощными неблагоприятными факторами воздействия на среду обитания и здоровье человека продолжают оставаться значительные объемы выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, сброс сточных вод в водоемы, накопление токсичных веществ в почве, работа во вредных и опасных условиях труда.

Воздействию вредных веществ в количестве, превышающем гигиенические нормы в 5 и более раз, в 2004—2008 гг. подверглось до 50 млн  человек, в основном на территориях с высоким уровнем загрязнения атмосферного воздуха диоксидом азота, взвешенными веществами, формальдегидом, фенолом, свинцом, оксидом углерода, бензопиреном, что в первую очередь связано с ростом количества автотранспорта в городах[9].

За 10 месяцев 2009 года по сравнению с аналогичным периодом 2008 года в Российской Федерации отмечался рост заболеваемости энтеровирусными инфекциями (на 30,4%), острыми кишечными инфекциями установленной этиологии (на 9,8%), коклюшем (на 21,2%), геморрагическими лихорадками (на 19,4%), клещевым вирусным энцефалитом (на 31,2%), клещевым боррелиозом (на 25,3%), лихорадкой Ку (в 9,9 раз), впервые выявленной малярией (на 12,5%)[10].

На основании анализа сложившейся санитарно-эпидемиологической обстановки необходимо определить приоритетные мероприятия, выполнение которых органами государственного управления санитарно-эпидемиологическим благополучием будет способствовать дальнейшему улучшению ситуации, сохранению здоровья населения.

Перед системой управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения в России остро стоит ряд проблем:

— социальная и экономическая нестабильность в обществе, острый дефицит финансовых ресурсов;

— неполнота и несовершенство санитарно-здравоохранительной нормативно-правовой базы;

— систематическое неисполнение норм санитарно-здравоохранительного законодательства.

Решение данных проблем видится в следующем. Во-первых, управленческая деятельность должна быть прозрачной и осуществляться в соответствии с социальными реалиями общества. Во-вторых, государственная политика в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения должна проводиться с учетом мнения ведущих практиков страны. В-третьих, принимаемые в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения нормативные акты должны быть своевременны, лаконичны, ясны в применении, юридически грамотны и не должны нарушать права граждан, противоречить Конституции РФ и законам. В-четвертых, необходимо ужесточить надзор за неисполнением санитарного законодательства.

Таким образом, на основе административно-правового анализа характерных черт и особенностей государственного управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения в России можно дать следующее его определение. Государственное управление санитарно-эпидемиологическим благополучием населения в Российской Федерации — это целенаправленная, планомерная, непрерывная деятельность органов государственной власти, которая проявляется в исполнительно-распорядительном по форме и организующем по содержанию воздействии на управляемые объекты (учреждения гигиены и эпидемиологии) и преследует цель обеспечения гражданам гарантированного государством права на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, а также на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологическим правонарушением, что позволяет снизить потери общества от заболеваемости, инвалидности и смертности населения при имеющихся ресурсах.

Библиография

1 См.: Бочаров В.Д. Системность в управлении. — М., 2000. С. 13.

2 См.: Конин Н.М., Журик В.В., Петров М.П. Административное право Российской Федерации. — М., 2005. С. 104—105.

3 См.: Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. — М., 1978.

4 Наиболее полно вопросы научной организации труда работников аппарата управления исследованы в работе К.А. Вороновой «Пути совершенствования управления физкультурным движением» (М., 1976).

5 См. постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2899.

6 См.: Братановский С.Н. Государственное управление физической культурой и спортом. — Саратов, 1991. С. 6.

7 См.: Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // КонсультантПлюс.

8  См.: Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // КонсультантПлюс.

9 См.: О санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации в 2008 году: Государственный доклад. — М., 2009. С. 8.

10 См.: Инфекционная заболеваемость в Российской Федерации за январь — октябрь 2009 г. // http://www.rospotrebnadzor.ru/ epidemiologic_situation/15934