Понятие муниципального правотворчества как нормообразующей деятельности местного самоуправления

УДК 340.13:342.553 

Е.И. Бычкова,

кандидат юридических наук, доцент кафедры учебно-методической работы Института повышения квалификации Следственного комитета Российской Федерации Россия, Москва katya_kr_08@mail.ru

Анализируется понятие «муниципальное правотворчество», его значение в развитии местного самоуправления. Автором предлагаются общие меры, направленные на улучшение качества муниципального правотворческого процесса.

Ключевые слова: муниципальное правотворчество, правовой акт, проект, орган местного самоуправления.

Правотворчество является одним из важных средств управления обществом, самостоятельной юридической формой реализации публичной власти и находится в непосредственной связи с ее предназначением, типом, функциями и механизмом [3]. Несомненно, правотворчество является одним из приоритетных видов деятельности местного самоуправления.

Существование муниципального правотворчества как самостоятельного вида правотворчества представляется вполне обоснованным, поскольку регламентировано федеральным законодательством, в связи с чем деятельность органов местного самоуправления по созданию правовых актов справедливо именуют «муниципальное правотворчество». Так, в ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) полномочие органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем издания муниципальных правовых актов названо одним из первых.

Согласно ст. 2 Закона № 131-ФЗ, муниципальный правовой акт — это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Данное определение муниципального правового акта содержит в себе указание и на формы-виды (нормативное и индивидуально-правовое, по вопросам местного значения и вопросам реализации переданных государственных полномочий), и на способы (непосредственное и опосредованное) муниципального правотворчества. Это дает некоторую основу для определения термина «муниципальное правотворчество» [1].

Согласимся с позицией Н.П. Алешковой, согласно которой муниципальное правотворчество можно рассматривать как осуществляемый в установленном порядке процесс принятия решений по вопросам местного значения непосредственно населением, органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования или их должностными лицами путем издания (принятия) муниципальных правовых актов, а также по иным вопросам, реализуемым органами местного самоуправления в соответствии с законодательством, путем издания (принятия) муниципальных правовых актов или заключения договоров (соглашений), содержащих правовые предписания [1].

Интересной представляется точка зрения Т.П. Шкуратовой, которая предлагает под муниципальным правотворчеством понимать процесс познания правовых потребностей населением муниципального образования, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, направленный на создание, изменение и отмену муниципальных правовых актов по вопросам местного значения в пределах, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, а также при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями соответствующим законом [9].

Ряд других ученых определяют муниципальное правотворчество как специфическую взаимосвязанную деятельность органов местного самоуправления и общественности по воплощению интересов населения и закреплению норм, реализующих и гарантирующих эти интересы в соответствующих муниципальных правовых актах. Эту деятельность правильнее называть муниципальным правотворческим процессом, поскольку суть ее заключается в последовательной смене состояний (этапов, стадий) в промежутке от принятия решения о необходимости муниципального правового акта до вступления в действие нового правового акта как результата этой деятельности [2; 5].

По мнению К.О. Сергеевой, под муниципальным правотворчеством необходимо понимать деятельность уполномоченных субъектов местного самоуправления по принятию письменного документа, направленного на установление, изменение или отмену правовых норм, имеющих общеобязательное предписание постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное или однократное применение на территории муниципального образования, и адресованного неопределенному кругу лиц либо конкретному субъекту общественных отношений [6].

Приведенные выше определения не противоречат, а скорее дополняют друг друга.

Таким образом, принимая во внимание точки зрения ученых, можно говорить о муниципальном правотворчестве в широком смысле и понимать его как деятельность уполномоченных субъектов, направленную на создание правовых актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, а в узком смысле — как деятельность населения муниципального образования и органов местного самоуправления, связанную с принятием правовых актов по вопросам, отнесенным законодательством к компетенции местных сообществ.

В условиях незавершившейся муниципальной реформы и постоянно меняющегося законодательства о местном самоуправлении увеличивается правотворческая нагрузка на органы местного самоуправления, возрастает значение качественной подготовки муниципальных правовых актов [10, с. 9—12]. Представляется, что качество подготовки муниципальных правовых актов напрямую зависит от кодификации муниципального законодательства. В Муниципальном кодексе Российской Федерации могли бы найти свое законодательное закрепление основные понятия муниципального правотворчества и основы муниципального правотворческого процесса. В этой связи мы поддерживаем точку зрения С.Г. Соловьева о необходимости разработки и принятия Муниципального кодекса Российской Федерации [7, с. 12—16; 8, с. 28—32].

Актуальной сегодня остается позиция А.А. Джагаряна, согласно которой научный характер правотворчества вообще и муниципального правотворчества в частности составляет один из важнейших его принципов и одновременно необходимое условие эффективности [4]. Думается, что целесообразным являлось бы привлечение органами местного самоуправления ведущих ученых к подготовке проекта устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов.

Большую роль для подготовки эффективных и качественных муниципальных правовых актов играет подлинно демократическая процедура обсуждения проектов правовых актов, которая немыслима без гласного и всестороннего обсуждения подготавливаемого проекта муниципального правового акта [11, с. 26—29]. Предварительное обсуждение концепции проекта можно организовывать посредствам проведения научно-практических конференций, круглых столов, решения которых следует оформлять в виде проекта муниципального правового акта, проекта внесения изменений или дополнений в муниципальный правовой акт с последующим его направлением в представительный орган местного самоуправления для принятия юридически значимого решения.

Представляется, что подобный подход к правотворчеству с привлечением ученых и общественности позволит учитывать общественное мнение, сделает муниципальное правотворчество более приближенным, как оно и должно быть, к населению и будет способствовать подготовке качественных муниципальных правовых актов.

Список литературы

1. Алешкова Н.П. Муниципальное правотворчество: понятие и сущность // Вопросы права и политики. 2013. № 7. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/ article_8776.html (дата обращения: 02.10.2013).

2. Антонова Н.А. Правотворчество органов местного самоуправления: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. — М., 2009.

3. Джагарян А.А. Муниципальное правотворчество: природа, специфика, эффективность. URL: http://justicemaker.ru/view-article.php?id= 13&art=2678 (дата обращения: 29.09.2013).

4. Джагарян А.А. Муниципальное правотворчество: природа, специфика, эффективность // http:// justicemaker.ru/view-article.php?id=13&art=2678 (дата обращения: 10.10.2013).

5. Муниципальное право России: Учеб. для бакалавров / отв. ред. С.А. Авакьян. — М., 2009.

6. Сергеева К.О. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2013.

7. Соловьев С.Г. К вопросу о кодификации муниципального законодательства // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2013. № 1.

8. Соловьев С.Г. Муниципальный кодекс Российской Федерации: предпосылки и проблемы принятия // Российская юстиция. 2013. № 4.

9. Шкуратова Т.П. Муниципальное правотворчество: вопросы теории и правового регулирования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Челябинск, 2011.

10. Щепачев В.А. Проблемы муниципального правотворчества и пути их решения // Местное право. 2011. № 2.

11. Щепачев В.А. Прогнозирование и планирование в муниципальном правотворчестве // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 18.