Понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления

М.Ю. ДИТЯТКОВСКИЙ,

кандидат юридических наук, доцент Омского государственного университета

Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При этом ни Конституция РФ, ни Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон 1995 года) не дают определения понятия «отдельные государственные полномочия, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления».

В теории государства и права, науке управления, а также практически во всех отраслях права понятие «полномочие» рассматривается как «составная часть компетенции и статуса органа, должностного лица, выполняющего управленческие функции в организации... В этом значении полномочие представляет собой право (и одновременно обязанность) соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным правовым актом»[1].

Среди отечественных ученых существуют различные точки зрения по поводу использования понятия «полномочия» относительно того, кому или чему они могут принадлежать. Так, одна группа ученых (Н.В. Постовой и др.) используют это понятие только относительно каких-либо субъектов права, например «полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц»[2]. Другая группа ученых (О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев) допускают дополнительное его использование применительно к какому-либо общественному институту, например «полномочия местного самоуправления»[3].

Если рассматривать государственные полномочия как полномочия органов государственной власти, то в ст. 2 Федерального закона от 24.06.1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (утратил силу 4 июля 2003 г.) давалось следующее определение этого понятия. Полномочия органа государственной власти — это права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Такой подход к определению понятия «государственные полномочия» поддерживают и некоторые ученые, например А.А. Акмалова, С.К. Дряхлов[4].

Можно выделить основные черты, которые свойственны полномочиям органов государственной власти, в том числе в случае их передачи органам местного самоуправления. Во-первых, полномочия органов государственной власти представляют собой неразрывное единство закрепленных за ними прав и обязанностей. Право органа, реализующего эти полномочия, как правило, одновременно является его обязанностью перед третьими лицами — гражданами, другими органами и т. д. Права и обязанности в рамках полномочий органа государственной власти находятся во взаимосвязи и взаимозависимости. Так, неисполнение каким-либо органом, реализующим полномочия, своих прав может одновременно означать неисполнение им своих обязанностей, что может быть расценено как противоправное действие (бездействие) органа государственной власти или органа местного самоуправления. Вместе с тем это не дает оснований для отождествления содержания прав и обязанностей того органа, который реализует полномочия.

Во-вторых, полномочия органов государственной власти закрепляются в нормативных правовых актах — в Конституции РФ, федеральных законах, конституциях (уставах) и законах субъектов Федерации и т. д.

В-третьих, полномочия органов государственной власти реализуются через совершение органами, которым они предоставлены, государственно-властных действий исполнительно-распорядительного либо нормотворческого характера. В-четвертых, совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации, составляют компетенцию органа государственной власти.

Не дает полного представления о сути понятия «государственные полномочия» определение, приведенное, например, в Законе Саратовской области от 30.01.1998 № 2-ЗСО «О порядке наделения органов местного самоуправления Саратовской области отдельными государственными полномочиями». Государственные полномочия — это полномочия, определяемые в качестве государственных в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, Уставом (Основным законом) Саратовской области и законами области (ст. 2).

В отношении большинства государственных полномочий, которые фактически выполняют органы местного самоуправления, в законодательстве нет специальных оговорок о том, что это именно государственные полномочия. Критерий специального указания в законе о том, что то или иное полномочие является государственным, не может быть решающим в определении того, государственное это полномочие или нет.

Не всегда понятие «государственные полномочия» раскрывается через их принадлежность органам государственной власти. Иногда государственные полномочия рассматриваются как полномочия государства, например полномочия России (статьи 73, 77, 79 Конституции РФ).

Аналогичное определение понятия «государственные полномочия» содержится в Методических рекомендациях по передаче государственных полномочий субъекта Федерации органам местного самоуправления, разработанных Конгрессом муниципальных образований РФ[5]. Вследствие такой трактовки государственных полномочий в ст. 1 законопроекта «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации» давалось следующее определение. Государственные полномочия России — права и обязанности органов государственной власти России по решению вопросов, отнесенных к ведению России Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также иными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с Конституцией РФ. Государственные полномочия субъекта Федерации — права и обязанности органов государственной власти субъекта Федерации по решению вопросов, отнесенных к ведению субъекта Федерации Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Федерации, законами субъекта Федерации, а также иными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с Конституцией РФ[6].

Большой интерес представляет определение понятия «государственные полномочия», сформулированное В.И. Васильевым. Под государственными полномочиями он понимает «полномочия, правовые, организационные, социально-экономические последствия реализации которых связаны не только с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, как это характерно для муниципальных полномочий, но и населения соответственно всего государства или субъекта Федерации»[7]. Основным отличительным признаком государственных полномочий признается их значимость и важность для всего государства либо субъекта Федерации, а не только для отдельного муниципального образования. Однако на практике трудно различать, какие полномочия имеют государственное значение, а какие — только местное.

Наибольшую практическую значимость имеет определение понятия «государственные полномочия», даваемое так называемым методом исключения. Так, органы местного самоуправления фактически могут реализовывать определенные полномочия, не связанные с вопросами местного значения и, по сути, являющиеся государственными. Причиной этого являлось осуществление органами местного самоуправления полномочий бывших местных Советов, которые в соответствии с изменениями в законодательстве впоследствии стали относиться к государственным полномочиям (например, государственная регистрация актов гражданского состояния, выплата государственных пенсий). Государственными можно считать полномочия органов местного самоуправления, не связанные с решением вопросов местного значения.

Впервые определение понятия «государственные полномочия» появилось в п. 2 Методических рекомендаций по применению отдельных положений Федерального закона от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» в работе по формированию местных бюджетов и межбюджетных отношений внутри субъекта Федерации на 1998 год, утвержденных письмом Минфина России от 29.01.1998 № 02-08-09.

Позже этот подход к понятию «отдельные государственные полномочия» получил закрепление и в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон 2003 года). В ст. 19 впервые на федеральном законодательном уровне дано определение понятия «отдельные государственные полномочия». Так, отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, являются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Федерации, по вопросам, не отнесенным этим Законом к вопросам местного значения. Аналогичное определение понятия «отдельные государственные полномочия» содержится в законодательстве республик Башкортостана, Бурятии, Саха (Якутии), Ямало-Ненецкого автономного округа.

Определение понятия «государственные полномочия» наиболее полно гарантирует соблюдение прав местного самоуправления при решении спорных вопросов с органами государственной власти, касающихся определения их полномочий, например при коллизии в законодательстве, когда нормативные правовые акты относят к полномочиям органов местного самоуправления гораздо большее количество обязанностей, чем это сделано законами 1995 года и 2003 года. Теперь для установления сути полномочия органа местного самоуправления необходимо только определить, связано ли оно с решением вопросов местного значения, предусмотренных статьями 14—16 Закона 2003 года. Если да, то это полномочие органа местного самоуправления по решению вопроса местного значения, если нет — это отдельное государственное полномочие, переданное органу местного самоуправления для реализации. Сторонниками такого широкого толкования государственных полномочий являются И.В. Выдрин, Н.И. Соломка, Р.В. Бабун, М.Н. Кудилинский и Н.А. Шевелева[8].

Таким образом, государственные полномочия — это совокупность прав и обязанностей органов и должностных лиц государственной власти, которые отнесены к их ведению Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации, а также полномочия органов местного самоуправления, не связанные с решением вопросов местного значения, правовые, организационные, социально-экономические последствия реализации которых связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения России либо ее субъектов и выражаются в принятии правовых актов и осуществлении иных государственно-властных действий.

Конституция РФ и законы 1995 года и 2003 года упоминают о том, что органы местного самоуправления могут наделяться не всеми государственными полномочиями, а только отдельными. Органам местного самоуправления могут передаваться одно или несколько государственных полномочий. Как должен определяться объем государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления для реализации?

А.Н. Широков, например, отмечает, что зачастую объем государственных полномочий, исполняемых органами местного самоуправления, превышает количество собственно муниципальных полномочий[9]. Эта ситуация нарушает законодательство, поскольку создает препятствия для осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, фактически превращая их в зависимые от государственных органов структуры.

Конституционный суд РФ считает противоправной практику передачи органам местного самоуправления большого объема отдельных государственных полномочий. Так, Постановлением от 15.01.1998 № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”» суд установил, что должны быть отменены как противоречащие Конституции РФ положения отдельных законов Республики Коми, допускающие передачу органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий.

Авторы комментария к Конституции РФ, а также Т.Н. Михеева считают, что в Конституции РФ не случайно говорится о наделении органов местного самоуправления именно отдельными государственными полномочиями. Это означает, что объем передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий не может быть слишком велик. Во всяком случае эти полномочия не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения и определяющими функциональное назначение органов местного самоуправления как таковых. Можно предположить, что по своему характеру они должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Их значение не может быть для населения чем-то абстрактным, начисто оторванным от его нужд и потребностей[10].

Очень важно определить в федеральном или региональном законодательстве критерии, позволяющие точно установить максимальный объем отдельных государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления для реализации. Ими могут быть организационные и финансовые критерии, например количество муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий; размер финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление отдельных государственных полномочий.

Можно предусмотреть, что органы местного самоуправления могут наделяться таким объемом отдельных государственных полномочий, при котором количество муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, должно быть не больше количества муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Либо органы местного самоуправления могут наделяться таким объемом отдельных государственных полномочий, при котором размер финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление отдельных государственных полномочий, должен быть не больше размера финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление полномочий по решению вопросов местного значения.

Если с организационной или финансовой точки зрения в муниципальном образовании органы местного самоуправления будут заниматься преимущественно осуществлением отдельных государственных полномочий, то можно ли утверждать о самостоятельности муниципального образования или местного самоуправления? Эти критерии позволят органам местного самоуправления оспаривать в судебном порядке законы о наделении органов местного самоуправления значительным и порой непосильным объемом государственных полномочий. Кроме того, у органов государственной власти также появится объективный критерий при выборе одного из двух возможных вариантов: 1) создавать для осуществления соответствующего отдельного государственного полномочия территориальный орган федерального органа государственной власти или органа государственной власти субъекта Федерации либо 2) принимать решение о наделении органов местного самоуправления соответствующими отдельными государственными полномочиями.

Наделение органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий практикуется почти во всех субъектах Федерации, за исключением республик Адыгеи, Ингушетии и Тыва, Камчатской области и Санкт-Петербурга. Рекордсменами по численности законов о наделении органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий являются Новгородская (23) и Амурская (21) области. К субъектам Федерации, в которых принято 10 и более законов о наделении органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий, относятся Красноярский край (15), Ростовская (14) и Костромская (13) области, Республика Мордовия (10). В остальных субъектах Федерации принято от 1 до 9 законов о наделении органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий.

Общее количество законов субъектов Федерации о соответствующем наделении не свидетельствует об общем количестве отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Ведь одним законом органы местного самоуправления могут быть наделены перечнем отдельных государственных полномочий, как, например, в Архангельской (6 видов отдельных государственных полномочий) и Тюменской (25 видов) областях. Или, наоборот, несколькими законами субъектов Федерации органы местного самоуправления различных муниципальных образований могут наделяться одним и тем же видом отдельного государственного полномочия.

Библиография

1 Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. — М., 2001. С. 654.

2 Постовой Н.В. Муниципальное право. — М., 1998. С. 274.

3 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. — М., 2000. С. 348—349.

4 См.: Акмалова А.А. Особенности правового регулирования и организации местного самоуправления в Российской Федерации: Теоретико-методологический аспект: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2003. С. 266; Дряхлов С.К. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — СПб., 2000. С. 186.

5 См.: Государственная власть получает государственные полномочия // Муниципалитет. 1998. № 7—8. С. 36—41.

6 См.: Методические рекомендации по передаче государственных полномочий субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления Конгресса муниципальных образований Российской Федерации // Муниципальная власть. 2004. № 2. С. 43—44.

7 Васильев В.И. Местное самоуправление: Учеб. и науч.-практ. пособие. — М., 1999. С. 376.

8 См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). — Екатеринбург, 1998. С. 130; Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 1999. С. 8, 129; Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учеб. пособие. — СПб., 2005. С. 65; Кудилинский М.Н., Шевелева Н.А. Муниципальное право России. — СПб., 2005. С. 80.

9 См.: Симпозиум «Управление российским городом: итоги-1998 и задачи-1999». Правовой фундамент управления российским городом // Муниципальное право. 1999. № 1. С. 10.

10 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. — М., 1996. С. 515. См. также: Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2003. С. 206.