Понятие саморегулируемой организации в Российской Федерации: проблемы и перспективы

УДК 346.232
 
О.В. РОМАНОВСКАЯ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры частного права Пензенского государственного университета
 
В статье рассмотрено понятие саморегулируемой организации; выделены противоречия правового регулирования в данной сфере; отмечено отсутствие единой концепции о месте саморегулируемых организаций в системе государственного управления; показаны особенности публичного статуса этих организаций.
Ключевые слова: саморегулируемая организация, административная реформа, субъекты правоотношений, правовое регулирование.
 
In the article the concept of the self-regulatory organization is considered. Contradictions of legal regulation in the given sphere are allocated. Absence of the uniform concept about a place of the self-regulatory organizations in system of State Administration. Features of the public status of these organizations are shown.
 
Административная реформа в Российской Федерации осуществляется уже около
20 лет. Точкой отсчета можно назвать начало формирования нового государства на постсоветком пространстве. Изменились основы конституционного строя и система государственного управления, принципы взаимоотношений власти, общества, личности и многое другое. Понятно, что все это обусловило преобразование государства в целом, одним из элементов которого и стала административная реформа. Однако «новое дыхание» ей было дано в 2003 году, после того, как Президент РФ в своем Послании Федеральному собранию РФ особо обратил внимание на затянувшийся характер реформы[1] и позже подписал Указ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах», в котором среди приоритетных направлений административной реформы в 2003—2004 гг. отмечалось ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного контроля, и развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики. Впоследствии постановлением Правительства РФ от 31.07.2003 № 451 была образована Правительственная комиссия по проведению административной реформы, распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005  № 1789-р одобрены Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах и план мероприятий по ее проведению, а 01.12.2007 принят Федеральный закон № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее — Закон о саморегулируемых организациях). Необходимо отметить, что в данном случае федеральный закон был призван систематизировать уже сложившиеся правовые институты саморегулирования в различных сферах, а не  принятие закона повлекло внедрение нового института. По-видимому, данное обстоятельство сыграло с законом злую шутку, поскольку он стал заложником недостатков, порожденных более ранними нормативными актами. Вообще одним из первых нормативных актов, начавших использовать термин «саморегулируемая организация», стал Федеральный закон от 18.07.1995 № 108-ФЗ «О рекламе» (в настоящее время ему на смену пришел Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе»). Несколько позднее были приняты федеральные законы от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», от 26.10.2002
№ 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и др. Термин «саморегулируемая организация» некоторые ученые-юристы стали применять и к таким организациям, которые прямо не называются как саморегулируемые, но содержат некоторые их признаки, — нотариальные, адвокатские и торгово-промышленные палаты и органы судейского сообщества[2]. Необходимо отметить, что еще при принятии Закона о саморегулируемых организациях в заключении Правового управления аппарата Государственной думы отмечался слишком широкий предмет правового регулирования Закона о саморегулируемых организациях, позволявший объединять такие организации, как нотариальная палата и союзы предпринимателей. Данные обстоятельства обусловливают актуальность исследования самого понятия саморегулируемой организации, позволяющего выделить особенности ее статуса в системе субъектов правоотношений.
В науке отсутствует единое понятие саморегулируемой организации. Согласно ст. 3 Закона о саморегулируемых организациях такими организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных Законом о саморегулируемых организациях и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида. Однако ст. 2 Федерального закона от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (далее — Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) использует несколько иное определение: «Саморегулируемая организация — некоммерческая организация, созданная путем объединения юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей и имеющая своей основной целью обеспечение добросовестного осуществления профессиональной деятельности членами саморегулируемой организации». Появляются вроде бы кажущиеся редакционные неточности, но проводящие грань между концепциями места саморегулируемых организаций в системе субъектов права.
Закон о саморегулируемых организациях указывает на характер внутренних связей — это отношения членства.  Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей во главу угла ставит порядок образования юридического лица: «путем объединения». В первом случае саморегулируемая организация — субъект публичного управления, и само государство может инициировать создание саморегулируемых организаций; во втором — частноправовой статус первичен, и только субъекты предпринимательской деятельности могут объединиться в саморегулируемую организацию. Для прояснения отличий рассмотрим некоторые ситуации.
В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. ВС РФ 11.02.1993 № 4462-1) частнопрактикующие нотариусы должны быть объединены в нотариальные палаты. В каждом субъекте Российской Федерации предполагается создание региональной нотариальной палаты. Однако в Санкт-Петербурге нотариальная палата была создана на основе инициативы Управления
юстиции Санкт-Петербурга, а уже впоследствии десять нотариусов (по Закону СССР от 09.10.1990 № 1708-1 «Об общественных объединениях», действовавшему на тот момент, для создания общественного объединения требовалась инициатива десяти граждан), в прошлом государственных, перешедших затем на частную практику, стали ее учредителями. Создание адвокатских палат также происходило по инициативе государства. Статья 41 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» вменяла в обязанность территориальным органам юстиции провести учредительные собрания (конференции) адвокатов, на которых были образованы адвокатские палаты.
Приоритет публичного статуса влияет и на порядок реорганизации (ликвидации) саморегулируемой организации. Например, ст. 29 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» закрепляет, что адвокатская палата не подлежит реорганизации. Ликвидация адвокатской палаты субъекта Российской Федерации может быть осуществлена только на основании федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Если же саморегулируемая организация создана путем объединения юридических (физических) лиц, то она может и ликвидироваться по инициативе частных лиц.
Система существующих саморегулируемых организаций так и не отвечает на принципиальный вопрос: какова их роль в государственном управлении? Являются они субъектами частного права, которым делегированы публичные полномочия, или субъектами публичного права с элементом частной инициативы? В первом случае следует говорить о саморегулируемых организациях как о субъектах гражданского права (происходит как бы приватизация государственно-властных полномочий, их передача субъектам частного права), во втором — как об особых субъектах административного права (наоборот, новые субъекты вовлекаются в орбиту государственного управления, частные организации опубличиваются). Выбор того или иного пути в основе имеет разные концепции.
В первом случае саморегулируемые организации создаются для обеспечения саморегулирования участников гражданских правоотношений. Их основная задача — способствовать самоорганизации отношений между ее участниками. Профессиональные объединения разрабатывают стандарты и правила для своих членов и следят только за их соблюдением и не могут наделяться государственно-властными полномочиями[3]. Именно такие саморегулируемые организации имеет в виду Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Само наименование нормативного акта указывает на противопоставление саморегулируемой организации государственному органу, осуществляющему контроль (надзор).
Во втором случае саморегулируемые организации есть продолжение государственного регулирования; они заменяют его. В отношении субъектов предпринимательской деятельности, являющихся членами таких организаций, саморегулируемая организация будет осуществлять функции контроля над соблюдением ими не только внутренних правил и стандартов, но и законодательства в целом. Таким организациям передаются государственно-властные полномочия[4]. Тогда ни о каком противопоставлении саморегулирования и контроля (надзора) не может быть и речи, так как первое должно включать второе.
И в том и в другом случае перед юридической наукой стоят серьезные задачи. В частности, необходимо уяснить: возможна ли вообще передача государством части своих функций различным по природе организациям? Может ли организация частного права выполнять публичные функции, если да, то в каком объеме; на основе какого принципа должен происходить «отбор» частных организаций для передачи им функций государственной исполнительно-распорядительной деятельности? Что вообще представляет собой саморегулируемая организация — субъект административного или все-таки гражданского права? Нетрудно увидеть, что каждый вопрос носит концептуальный характер, но ни один из них Законом о саморегулируемых организациях так и не решен. Можно проиллюстрировать это следующим примером. Так, непонятно, вводится ли законодателем самостоятельный субъект правоотношений, или саморегулируемая организация — лишь наименование, которое должно «вписаться» в уже устоявшуюся систему некоммерческих организаций? В этой связи следует упомянуть письмо Российского общества оценщиков[5], разъяснившее, что саморегулируемая организация оценщиков — это статус некоммерческой организации, а не организационно-правовая форма юридического лица. В то же время не для всех саморегулируемых организаций требуется какой-то особый порядок подтверждения такого особого статуса. Статья 3 Закона о саморегулируемых организациях устанавливает, что некоммерческая организация приобретает статус саморегулируемой организации с даты внесения сведений о некоммерческой организации в государственный реестр саморегулируемых организаций и утрачивает статус саморегулируемой организации с даты исключения сведений о некоммерческой организации из указанного реестра. Постановлением Правительства РФ от 29.09.2008 № 724 утверждены Правила ведения государственного реестра саморегулируемых организаций. Однако ст. 31 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе», признавая возможность создания саморегулируемой организации в сфере рекламы, ничего не говорит о внесении сведений о ней в государственный реестр. Кроме того, данная статья предполагает, что саморегулируемая организация в сфере рекламы может объединять не только рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей, но и любых иных лиц. Такое понимание резко расходится с понятием, данным в Законе о саморегулируемых организациях, где говорится о единстве отрасли производства, профессионального статуса и т. д. Кстати, учредителями Рекламного совета России (позиционирующего себя как саморегулируемую организацию) выступают (помимо самих «рекламщиков») Международная конфедерация обществ потребителей, Союз журналистов России, Торгово-промышленная палата Российской Федерации[6]. Следует также особо отметить, что Рекламный совет России — член Европейского альянса по стандартам в рекламе (EASA), объединяющего 28 национальных организаций саморегулирования рекламы из 26 стран.
Необходимо также подчеркнуть: в юридической науке высказывалось мнение, что вообще составление единого государственного реестра саморегулируемых организаций вряд ли возможно[7]. На практике так оно и есть: реестр ведет орган исполнительной власти, уполномоченный в определенной сфере государственного управления. Это еще раз указывает на сложности в унификации саморегулирования во всех отраслях народного хозяйства.
Федеральный закон от 07.08.2001 № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности» в ст. 20 также предусматривает такой субъект правоотношений, как «саморегулируемое объединение аудиторов», но для признания такого статуса необходимо получение аккредитации. Приказом Минфина России от 29.04.2002 № 38н утверждено Временное положение о порядке аккредитации профессиональных аудиторских объединений при Министерстве финансов Российской Федерации. При внешней схожести аккредитация и регистрация — различные процедуры.
Еще более оригинальна саморегулируемая организация в сфере электроэнергетики. Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» обозначает ее как совет рынка — некоммерческую организацию, которая образована в форме некоммерческого партнерства и объединяет на основе членства субъектов электроэнергетики и крупных потребителей электрической и тепловой энергии (ст. 33). Определено, что совет рынка участвует в уставном капитале коммерческого оператора, может даже управлять пакетами долей (акций) организаций, осуществляющих функции коммерческой инфраструктуры оптового рынка. Законодательно закреплен состав наблюдательного совета совета рынка, куда входят лица, уполномоченные Правительством РФ (из числа членов Совета Федерации Федерального собрания РФ, депутатов Государственной думы Федерального собрания РФ, представителей федеральных органов исполнительной власти и экспертов в области электроэнергетики). Если обратиться к Положению о Министерстве энергетики Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 28.05.2008 № 400), то в нем ничего не говорится о реестре саморегулируемых организаций.
Аналогичная ситуация с саморегулируемыми организациями в сфере кадастровой деятельности, предусмотренными ст. 34 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». Закон лишь устанавливает, что кадастровые инженеры вправе создавать на добровольной основе некоммерческие объединения в форме некоммерческого партнерства, основанного на членстве кадастровых инженеров. О ведении государственного реестра таких организаций нет упоминания ни в постановлении Правительства РФ от 12.06.2008 № 456 «О Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости», ни в каких-либо иных документах, устанавливающих правовой статус федеральных органов исполнительной власти.
В итоге очевидно, что для одних институтов саморегулирования закрепляется необходимость получения разрешения для приобретения специальных полномочий, для других установлена специальная процедура аккредитации, а для иных государственное санкционирование вообще не требуется.
Выше уже говорилось, что саморегулируемая организация, по мнению некоторых ученых, — это статус, а не организационно-правовая форма. Но в любом случае должна быть
какая-то единая правовая модель самой саморегулируемой организации. Однако в нормах законов, посвященных отраслевым саморегулируемым организациям, приводятся различные характеристики организационно-правовой формы — от «размытого» указания на некоммерческую основу деятельности (выбор, видимо, предоставляется самим участникам) до альтернативного перечисления: «общественная организация», «ассоциация», «союз», «некоммерческое партнерство». Закон о саморегулируемых организациях указывает: она должна быть некоммерческой, но созданной в соответствии с ГК РФ и Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», при условии ее соответствия всем установленным законом требованиям. Правотворческая практика показывает, что законодатель посчитал некоммерческое партнерство как наиболее оптимальную форму саморегулируемой организации. Однако ч. 1 ст. 8 Федерального закона «О некоммерческих организациях» предусматривает: «Некоммерческим партнерством признается основанная на членстве некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для содействия ее членам в осуществлении деятельности, направленной на достижение целей, предусмотренных пунктом 2 статьи 2 настоящего Федерального закона». Приведенный пункт закрепляет различные общественно полезные цели. Нетрудно увидеть, что предназначение некоммерческого партнерства — содействие его членам, а не реализация государственного интереса.
В то же время предназначение саморегулируемой организации — выполнение публичных функций, в том числе и делегированных от государства. Эта сущность отражена в постановлении КС РФ от 19.12.2005 № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве)” в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева» (далее — Постановление), в котором рассматривался статус саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Не касаясь всех доводов Постановления, рассмотрим, какими признаками, по мнению КС РФ, обладает саморегулируемая организация.
Во-первых, КС РФ указал, что закрепление статуса саморегулируемых организаций — это усмотрение государства.
Во-вторых, данные организации названы как автономные публично-правовые субъекты. При этом выделены публичные полномочия, которые определяют особенности статуса названных субъектов: нормотворческие, исполнительно-распорядительные, контрольные.
В-третьих, в создании саморегулируемых организаций проявляется и иная цель — реализация права на участие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ). Государство тем самым вовлекает граждан в процесс упорядочивания общественных отношений, наполняя их статус активным элементом. На саморегулируемые организации государство таким образом перекладывает часть своих публично-правовых функций.
В-четвертых, КС РФ подчеркнул двойственную правовую природу саморегулируемых организаций арбитражных управляющих: «…с одной стороны, это некоммерческие организации, и регистрируются они в порядке, предусмотренном статьей 3 Федерального закона “О некоммерческих организациях”, с другой стороны — с даты включения в единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих они приобретают особый публично-правовой статус саморегулируемой организации арбитражных управляющих (пункт 1 статьи 21 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве)”)».
Обобщая, отметим основную мысль Постановления — публичное предназначение саморегулируемой организации. Возникает вопрос: как оно стыкуется с частноправовой природой некоммерческого партнерства или общественного объединения? В приведенном аспекте более последовательны представители нотариального сообщества, считающие, что нотариальная палата (которую, напомним, также относят в большей степени к саморегулируемым организациям) — это особый вид некоммерческой организации. Так, именно этой проблеме была посвящена конференция «Московский нотариат», на которой К.Б. Ярошенко отмечал: «Мы должны отвергнуть мнение о том, что нотариальная палата является общественным объединением, доказать, что она является некоммерческой организацией особого вида и именно что в самом законе должен быть определен четко правовой статус этой некоммерческой организации — нотариальной палаты с особыми условиями, особым режимом»[8].
Как видно, в настоящем исследовании обозначены лишь общие проблемы понятия саморегулируемой организации. Их нерешенность в законе опосредует большое количество недочетов, пробелов и спорных моментов, активно анализируемых в юридической науке. Это и обязательное членство в некоторых саморегулируемых организациях, и гарантии защиты члена организации от произвола со стороны ее органов управления, и невозможность оспаривания решений органов управления саморегулируемых организаций (в порядке главы 25 ГПК РФ), и административный надзор государства за самими саморегулируемыми организациями и многое другое. Представляется, что Закон о саморегулируемых организациях нуждается в серьезной корректировке. Степень изменения этого законодательного акта зависит от выбранной концепции, а значит, от первичного понятия саморегулируемой организации и ориентации на публичные или частные интересы. В то же время выход видится в том, что саморегулируемая организация должна обеспечивать саморегулирование участников гражданских правоотношений, способствовать самоорганизации отношений между ее участниками и не должна наделяться государственно-властными полномочиями. Статус же организаций, интегрированных в государственное управление, следует регулировать специальным законом, принятие которого давно уже обсуждается в юридической науке[9]. Такие организации должны получить иное наименование — публичные корпорации.
 
Библиография
1 См.: Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ // Российская газета. 2003.  17 мая.
2 См., например: Зинченко С.А., Галов В.В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: Сб. ст. / Отв. ред. М.А. Рожков. — М., 2007.
3 См.: Грачев Д.О. Саморегулируемые организации: Проблемы определения правового статуса // Журнал российского права. 2004. № 1.
4См.: Булгакова Л.И. Аудит в России: механизм правового регулирования. — М., 2005.
5 http://sro.su/index.php?option=com_content&task=view&id=71&Itemid=1
6  http://advtime.ru/zizn/organization/2004/30124.html
7 См.: Басова А.В. Правовые проблемы приобретения некоммерческой организацией статуса саморегулируемой // Предпринимательское право. 2008. № 1.
8 Комментарии специалистов (выдержки из конференции «Московский нотариат») // Нотариус. 1997. С. 10.
9 См.: Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. — М., 2007; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. — М., 2007; Романовская О.В. О понятии публичной корпорации // Правоведение. 2006. № 5.