Понятие, содержание и конституционно-правовое обеспечение реформирования государственной службы Республики Монголия

А. ДОРЖДЭРЭМ,

аспирант РУДН

Анализируются конституционные нормы Республики Монголии и нормы Закона «О государственной службе Монголии», регламентирующие прохождение государственной службы в Монголии. Проводится сравнение некоторых норм Конституции Монголии и Конституции РФ.

Ключевые слова: государственная служба Монголии, Конституция Монголии.

Analyzes the constitutional provisions of the Republic of Mongolia and the norms of the Law "On State Service of Mongolia", regulating the passage of public service in Mongolia. A comparison of some provisions of the Constitution of Mongolia and the Russian Constitution.

 Keywords: public service of Mongolia, Mongolian Constitution.

Реформирование государственной службы — один из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления.  Государственная служба — профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы[1]. Деление государственной службы на виды не может оказывать решающего влияния на статус государственных служащих. Как гражданская, так и военная, и правоохранительная служба являются государственной службой[2].

Государственная служба Монголии до начала 1990-х годов не считалась самостоятельной сферой законодательного регулирования. Лишь многочисленные уставы и положения о дисциплинарной ответственности определяли вопросы правового положения служащих. Формирование кадров осуществлялось с учетом политических, деловых и личных качеств работников по  административному указанию, партийной организации.

До начала 1990-х годов правовые основы государственной службы и правового положения государственных служащих в Монгольской Народной Республике регулировались нормами трудового законодательства. Правовой статус государственного служащего определялся неполно, немногочисленными и весьма разрозненными нормативными актами.

Среди стран Северо-Восточной Азии Монголия является наиболее в правовом отношении развитой и самобытной страной.

После революции 1921 года в Монголии была создана и внедрена  правовая система, созданная по аналогии системе СССР. В 1924 году была принята первая в истории страны Конституция, провозгласившая Монголию Народной Республикой и утвердившая народовластие. Конституция определяла Монгольскую Народную Республику как «государство трудящихся (аратов-скотоводов, рабочих и интеллигенции), уничтоживших империалистический и феодальный гнет, обеспечивающее некапиталистический путь развития страны для перехода в дальнейшем к социализму».

В 1992 году была принята новая Конституция, основанная на демократии, разделении властей, приоритете прав человека, многообразии форм собственности. Конституция провозгласила построение и развитие в стране гуманного гражданского демократического общества.

Современная правовая система Монголии входит в романо-германскую правовую семью, сохраняя определенные черты социалистического права. Конституция РФ 1993 г. и Конституция Монголии 1992 г. являют собой новый этап в развитии этих сопредельных государств, ранее входивших в социалистическое содружество. Сравнительный анализ данных конституционных актов  в контексте определения и закрепления понятия и содержания государственной службы необходим для конституционного закрепления государственной службы[3].

По структуре Конституция РФ состоит из преамбулы, 2 разделов, первый из которых разделен на 9 глав, содержащих в себе 137 статей. Все главы первого раздела имеют названия, при этом статьи остаются безымянными и имеют номер в цифровом обозначении. Второй раздел состоит из 9 пунктов, не имеющих названий, содержащих заключительные и переходные положения.

Конституция Монголии состоит из преамбулы, 6 глав, включающих в себя 70 статей, при этом названия имеют только главы. Третья глава «Государственное устройство Монголии» состоит из 4 разделов, которые также имеют названия — «Великий Государственный Хурал Монголии», «Президент Монголии», «Правительство Монголии», «Судебная власть».

Действующая Конституция Монголии уже подвергалась технико-юридическому анализу со стороны как российских, так и монгольских правоведов[4]. 

Тем не менее, для рассмотрения государственной службы следует уделить внимание субъекту права,  по которому выделяются три группы критериев правовой персонификации: общие, дополнительные и конкретные.

Первые имеют значение для всех участников общественных отношений, урегулированных нормами права. К ним относятся возрастной критерий, психический критерий и критерий гражданства.

Дополнительные критерии являются юридически значимыми лишь для нескольких групп правоотношений ( пол или особый статус субъекта, например, военнослужащий).

И наконец, третьи имеют значение только для конкретного правоотношения (например, конкретного состава преступления)[5].

При этом критерии персонификации применяются в совокупности, независимо количества правоотношений.

После принятия Закона 1994 года «О государственной службе Монголии»  началось формирование современной системы государственной службы[6]. Особенности государственной службы в отдельных государственных органах стали устанавливаться законами в соответствии с Конституцией Монголии.

По мнению Ю.Н. Старилова, правовой статус государственного служащего является главным элементом правового института государственной службы, и объясняет это тем, что все остальные элементы призваны «обслуживать» функционирование государственной службы и служащих: «Другие элементы правового института государственной службы конкретизируют, уточняют правовой статус государственных служащих и позволяют в полной мере реализовать его потенциал»[7].

По мнению Д.Н. Бахраха, обязанности государственных служащих разделяются на общеслужебные и должностные[8].

Особенности статуса государственного служащего определяются ограничениями, налагаемыми в связи с государственной службой и их публичными и частными интересами

Основным документом, устанавливающим общие обязанности государственных служащих, является  программа развития правительства Монголии, в соответствии, с которой государственный служащий, являясь гражданином Монголии, помимо обязанностей гражданина, должен нести также общие обязанности, в соответствии с Законом «О государственной службе Монголии». При этом основные обязанности государственных служащих перечислены в ст. 13 Закона «О государственной службе Монголии»:

—уважать и соблюдать конституцию и другие законы, законодательные акты Монголии;

—быть верным клятве;

—работать на благо Родины и народа, руководствуясь государственными интересами и в пределах своей компетенции;

—выполнять распоряжения вышестоящего должностного лица в соответствии с законом;

—следовать этическим нормам государственной службы и государственных служащих;

—соблюдать культуру и порядок организации, уважать честь и достоинство государственного органа и государственного работника; повышать квалификацию в соответствии с требованиями, необходимыми для выполнения своих служебных обязанностей.

Основной конституционной обязанностью государственной службы является уважения и соблюдения Конституции Монголии и государственных законов, установленной в ст. 17 Конституции Монголии, которое, впрочем, относится не только к государственным служащим.

Гражданин Монголии, уважая принципы справедливости и гуманизма, обязан почтительно относиться к Конституции и соблюдать ее и другие законы государства;

Статья 13.1.4 Закона «О государственной службе Монголии» устанавливает, что действительный государственный служащий обязан исполнять законные распоряжения вышестоящего должностного лица. Единственным ограничением, которое отменяет обязанность в исполненении приказа, является его несоответствии действующим законам.

В ст. 13.1.9 Закона «О государственной службе Монголии» отмечен принцип государственной службы, выражающийся в быть непримиримости к незаконным и нечестным действиям должностного лица. При этом содержание государственной службы по сущности служебных обязанностей и прав государственных служащих Нямцэрэн Дэмбэрэл разделяет на две подгруппы:

1) обязанности и права, относящиеся к существу служебной деятельности (добросовестно исполнять должностные обязанности; обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан; исполнять приказы,  распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий);

2) служебные права и обязанности, связанные с личностью государственных служащих (право знакомиться по первому требованию со

всеми материалами своего личного дела, требовать приобщения к личному делу своих объяснений и т.д.)[9]

Административно-правовой статус государственных служащих в общем характеризуется тем, что их права и обязанности устанавливаются, как правило, в пределах компетенции органов, в которых они состоят на государственной службе. Деятельность государственных служащих подчинена осуществлению задач, возложенных на соответствующий орган, и носит официальный характер.

На основании этого можно сделать вывод: основные обязанности государственных служащих на основании ст. 13 Закона «О государственной службе Монголии» — это уважение и соблюдение Конституции;  одновременно эти обязанности  относятся к существу служебной деятельности и связанной с личностью государственных служащих.

Система служебных обязанностей и прав в Монголии строится с учетом важнейших принципов государственной службы: нейтральности и лояльности государственных служащих. При этом, персонификация дающаяся Конституцией Монголии, отдельным категориям государственным служащим, прописаны менее, четко, чем в Конституции РФ. Это касается прежде всего тех случаев, когда речь идет о требованиях, которые предъявляются к кандидатам на выборные должности.

В соответствии со ст. 81 Конституции РФ Президентом РФ может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.

Согласно ст. 30 Конституции Монголии «Президентом избирается исконный гражданин Монголии, достигший сорока пяти лет, постоянно проживающий на родине не менее пяти последних лет, сроком на четыре года».

Таким образом, и критерий гражданства, и возрастной критерий обозначены. Различие состоит не только в том, что минимальный возрастной критерий для Президента Монголии по сравнению с Президентом России увеличен на 10 лет, но и в том, что применительно к критерию гражданства употребляется термин «исконный гражданин». К тому же дается еще один квалифицирующий признак, которого нет в законодательстве России и который персонифицируется в Конституции Монголии по отдельным категориям государственным служащим — это признак факта рождения на территории государства Монголия.

Можно сделать вывод, что уникальным содержанием государственной службы в государстве Монголия является персонификация Конституцией Монголии отдельных категорий государственных служащих не только по гражданству, но и по фактическому рождению на территории государства Монголия.

Однако ст. 30 Конституции Монголии фактически противоречит ст. 14 Конвенция о защите прав человека и основных свобод, в которой установлено, что пользование правами и свободами, признанными в настоящей Конвенции, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации по признаку национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или по любым иным признакам.

В ст. 30 Конституции Монголии устанавливается дискриминационный порядок принятия на службу отдельных категорий государственных служащих, и  ограничения эти выражены не только по признаку гражданства, но и по признаку национального происхождения.

Государственная служба осуществляет управление в соответствии с общими интересами государства и народа. Поэтому необходимым качеством для государственных служащих (исходя из принципов нейтралитета) должна быть их независимость и лояльность.  В разных странах принцип нейтральности трактуется по-разному. Так, в Великобритании, Японии, Индии служащим запрещается выдвигать свои кандидатуры на выборах. В Германии, Японии и Бельгии государственным служащим запрещено организовать стачки и участвовать в них[10].

Нейтральность государственных служащих Монголии обеспечивается запретом участия в политических выборах и членства в общественных и политических движениях: они должны быть нейтральны по отношению к любым внутриполитическим событиям.

В Монголии принцип нейтральности понимается, главным образом, как нейтральное отношение к политическим партиям, попеременно приходящим к власти. В соответствии со ст. 16. п.п. 43 Конституции Монголии отдельные категории должностных лиц (установленные отдельными нормативными актами)  в государстве должны воздерживаться от членства в партии.  Как отмечает Нямцэрэн Дэмбэрэл, Конституция Монголии предусматривает, чтобы государственные служащие во время предвыборных кампаний оставались нейтральными к политической борьбе. И какой бы ни был результат выборов, политический курс руководителей становится неотъемлемой частью государственной политики и государственной службе[11].

При этом ограничения при приёме на государственную службу, установленные ст. 15 Закона «О государственной службе Монголии», продолжают действовать в течение всего срока службы. Государственный служащий подлежит увольнению при наступлении следующих событий:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2) лишения его права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу;

3) наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей;

4) близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

5) наличия гражданства иностранного государства, за исключением случаев, когда доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;

6) отказа от представления сведений о доходах и имуществе, принадлежащем государственному служащему на праве собственности .

Несмотря на отсутствие соответствующих норм в Законе «О государственной службе Монголии», на основании ст. 16. п.п. 43  и ст. 30 Конституции Монголии можно сделать вывод о дифференциация ограничений, налагаемых на государственных служащих, в зависимости от занимаемой должности.  

Некоторые авторы, например А.А. Гришковец считает, дифференциацию необходимой — разделение в таком случае должно зависеть от занимаемой государственной должности: чем выше должность, тем больше ограничений у лица, которое её замещает[12].

Внесенные в июне 2002 года поправки в Закон «О государственной службе Монголии» определили дифференциацию на административную и специальную службы.

В Монголии существует сложившаяся традиция присуждения чинов и званий служащим, замещающим должности государственной службы. Монголия еще в период становления централизованного феодального государства создала исключительные условия для своих служащих, особенно чиновников. Но понятие «чиновник» сложилось в Монголии в период абсолютизма, когда часть служащих стали наделять особыми правами и привилегиями. Постепенно они выделились в особую категорию служащих, создали свою касту[13].

Закон «О государственной службе Монголии» подразделяет государственных служащих по должностям на высших, ведущих, старших, младших и ассистирующих чиновников.

В соответствии ст. 25 Конституции Монголии, учреждение государственных званий, орденов, медалей, высших воинских званий, установление иерархии служебных должностей государственных служб отнесено к компетенции великого Государственного Хурала.

В соответствии с законом «О государственной службе Монголии» содержание государственной службы проявляется в порядке поступления на службу, наличии, присвоении рангов, чинов и степеней, в специальных ограничениях общегражданских прав и обязанностей служащих, а также спецификой увольнения со службы. Административным государственным служащим гарантируется постоянство службы и возможность карьерного роста.  Государственная служба Монголии представляет собой совокупность правовых отношений, складывающихся в связи с правовым регулированием присвоения статуса государственной должности и государственного служащего. Осуществлением полномочий государственных органов по реализации функций государства, прохождением государственной службы, продвижением и перемещением по службе и иных правоотношений связанных с исполнением государственной службы.

Система служебных обязанностей и прав государственных служащих в Монголии строится с учетом важнейших принципов государственной службы: нейтральности и лояльности государственных служащих. При этом персонификация, дающаяся Конституцией Монголии отдельным категориям государственных служащих, прописана менее четко, чем в Конституции РФ. Это касается прежде всего тех случаев, когда речь идет о требованиях, которые предъявляются к кандидатам на выборные должности.

Библиография

1 См.: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» //СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

2 См.: Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2005. № 12. 2006. №№ 1, 2.

3 См.: Минникес И.А. Конституция Российской Федерации и Конституция Монголии: сравнительный анализ в аспекте индивидуального правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 8. С. 38.

4 См.: Конституция Монголии от 13 января 1992 г. // Юрий Кручкин. Деловая Монголия —Право и бизнес. — Москва-Улан-Батор, 2003. С.75.

5 См.: Юрковский А.В. Общая характеристика некоторых особенностей Конституции Монголии // Сибирский юридический вестник. Иркутск. 2001. № 4. С. 37.

6 См.: Минникес И.А. Конституция Российской Федерации и Конституция Монголии: сравнительный анализ в аспекте индивидуального правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 8. С.38.

7  См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. —  М., 1996. —С. 319.

8 См.:  Бахрах Д.Н. Административное право России. Указ. соч.  — Екатеринбург, 1996. — С. 134.

9 См.: Нямцэрэн Дэмбэрэл. Правовое регулирование государственной службы в Монголии: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2004.

10 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. Указ.соч. — Екатеринбург, 1996.  С. 134.

11 См.: Нямцэрэн Дэмбэрэл. Правовое регулирование государственной службы в Монголии: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2004.

12 См.: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной службы // Журнал российского права. 1998, № 7. С. 24.

13 Бямбадорж Ж. Избирательная система Монголии: Становление, эволюция, современность: Дис. ... канд. юрид. наук. —М., 2003.